Решение Архангельского областного суда от 30 мая 2003 г. N 3-35 Заявление об оспаривании отдельных положений областного закона от 18 декабря 1996 г. N 12-5-ОЗ "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области" удовлетворено, поскольку оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству в части возложения осуществления функций по опеке и попечительству на муниципальные органы управления образованием, на муниципальные органы управления здравоохранением и на муниципальные органы управления социальной защитой населения, а также в части предоставления субъекту РФ права регулирования вопросов доверительного управления имуществом граждан, признанных безвестно отсутствующими

Решение Архангельского областного суда
от 30 мая 2003 г. N 3-35

ГАРАНТ:

Текст приводится в соответствии с источником

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе

председательствующего судьи Ефремова Ю.М.,

при секретаре судебного заседания Янсон С.Ю.

рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Архангельск 30 мая 2003 года гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзаца 2 ст. 1, абзаца 5 ст. 4 в части слов "_устанавливают и отменяют опеку над имуществом граждан, признанных в установленном порядке безвестно отсутствующими_", ст. 5 областного закона Архангельской области "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области" от 18 декабря 1996 года N 12-05-ОЗ.

Заслушав объяснения представителей прокуратуры Архангельской области Быстрова О.В., Архангельского областного Собрания депутатов С., администрации Архангельской области Г., исследовав и оценив представленные ими доказательства, областной суд

установил:

18 декабря 1996 года решением областного Собрания депутатов принят, а Главой администрации области подписан, Закон Архангельской области "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области" N 12-05-ОЗ.

Закон официально опубликован в областной газете "Волна" от 14 января 1997 года N 2 и в журнале "Ведомости Архангельского областного собрания депутатов второго созыва" N 5 1996 года.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзац 2 статьи 1, абзац 5 статьи 4 в части слов "_устанавливают и отменяют опеку над имуществом граждан, признанных в установленном порядке безвестно отсутствующими_", статьи 5 областного закона от 18.12.1996 года N 12-5-ОЗ "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области".

В обоснование своих требований прокурор ссылается на то, что оспариваемые нормы областного закона противоречат федеральному законодательству.

Участвующий в деле прокурор Архангельской областной прокуратуры Быстров О.В. заявление заместителя прокурора Архангельской области поддержал в полном объеме и дополнил свои требования: просил признать оспариваемые нормы недействующими с момента принятия областного закона.

Администрация Архангельской области в лице представителя Г. с заявлением заместителя прокурора Архангельской области в части признания противоречащими федеральному законодательству абзаца 2 статьи 1, статьи 5 областного закона от 18.12.1996 года N 12-5-ОЗ "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области" согласна, считает их законными, обоснованными и подлежащими удовлетворению.

С заявлением прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству положений абзаца 5 ст. 4 областного закона от 18.12.1996 года N 12-5-ОЗ "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области", предусматривающего, что органы местного самоуправления, как и органы опеки и попечительства, "устанавливают и отменяют опеку над имуществом граждан, признанных в установленном порядке безвестно отсутствующими", в части слов "_устанавливают и отменяют опеку над имуществом граждан, признанных в установленном порядке безвестно отсутствующими_", Администрация Архангельской области не согласна, поскольку считает, что вышеуказанное положение не противоречит федеральному законодательству.

Архангельское областное Собрание депутатов в лице представителя С. с заявлением заместителя прокурора Архангельской области не согласны полностью, поскольку считает, что оспариваемые положения областного закона не противоречат федеральному законодательству.

Рассмотрев материалы дела, оценив собранные по делу и исследованные в судебном заседании доказательства, областной суд находит заявление заместителя прокурора Архангельской области подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пунктам 1 и 5 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

В соответствии со статьями 22 и 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурору или его заместителю предоставлено право принесения протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд или в арбитражный суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, с требованием о признании правовых актов недействительными.

Согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопрос установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения субъектами Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать федеральным законам и не противоречить им. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно пункту 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как указано выше, прокурором оспариваются положения абзаца 2 статьи 1, абзаца 5 статьи 4 в части слов "_устанавливают и отменяют опеку над имуществом граждан, признанных в установленном порядке безвестно отсутствующими_", статьи 5 областного закона от 18.12.1996 года N 12-5-ОЗ "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области".

Абзацем 2 статьи 1 указанного областного закона установлено, что осуществление функций по опеке и попечительству возлагается на муниципальные органы управления образования - в отношении несовершеннолетних лиц, на муниципальные органы управления здравоохранением - в отношении лиц, признанных недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные органы управления социальной защиты населения - в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья.

В статье 5 областного закона перечислены функции муниципальных органов управления образованием, здравоохранением, социальной защитой населения в области опеки и попечительства.

Абзацем 5 статьи 4 областного закона "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области" установлено, что органы местного самоуправления как органы опеки и попечительства, устанавливают и отменяют опеку над имуществом граждан, признанных в установленном порядке безвестно отсутствующими.

Федеральным законом РФ (ст. 34 ГК РФ) предусмотрено, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Положениями ст. 131, ст. 132 Конституции Российской Федерации определено, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.

В соответствии со ст.ст. 6, 8, 14, 16, 17 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ структура и порядок формирования исполнительных органов местного самоуправления, их наименование и полномочия, а равно наименование и полномочия должностных лиц местного самоуправления, относятся к вопросам местного значения, которые разрешаются населением самостоятельно в уставах муниципальных образований. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и не зависит от органов государственной власти, в связи с чем субъекты Российской Федерации в соответствии со ст.ст. 5 и 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не вправе принимать нормативные правовые акты, предписывающие муниципальным образованиям формировать именно те исполнительные органы местного самоуправления и предусматривать в уставах наличие именно тех должностных лиц, которые указаны в этих актах.

При этом в аспекте конституционных гарантий организации местного самоуправления это означает обязанность как федерального законодателя, так и законодателя субъекта Российской Федерации обеспечивать безусловное право населения, избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц, формировать органы местного самоуправления.

Из изложенного следует, что нормами областного закона возложено осуществление функций по опеке и попечительству на муниципальные органы управления образованием в отношении несовершеннолетних лиц, на муниципальные органы управления здравоохранением в отношении лиц, признанных недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные органы управления социальной защитой населения в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья, то есть нарушен принцип самостоятельности местного самоуправления.

Однако федеральным законодательством субъекту Российской Федерации не предоставлено право возложения осуществления функций по опеке и попечительству на муниципальные органы управления образованием, на муниципальные органы управления здравоохранением и на муниципальные органы управления социальной защитой населения.

Таким образом, оспариваемые прокурором нормы областного закона (абзац 2 статьи 1 и статья 5) противоречат федеральному законодательству в части возложения осуществления функций по опеке и попечительству на муниципальные органы управления образованием, на муниципальные органы управления здравоохранением и на муниципальные органы управления социальной защитой населения.

Областное Собрание депутатов по первому пункту требований прокурора области полагает, что к компетенции субъекта Российской Федерации относится установление порядка организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства. По мнению областного Собрания депутатов, этот вывод следует из пункта 2 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации, в котором указано, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются указанными органами на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, настоящим Кодексом, Гражданским кодексом Российской Федерации.

Однако, по мнению суда, областное Собрание не учитывает то обстоятельство, что согласно статье 2 СК РФ семейное законодательство устанавливает условия и порядок вступления в брак, прекращения брака и признания его недействительным, регулирует личные неимущественные и имущественные отношения между членами семьи: супругами, родителями и детьми (усыновителями и усыновленными), а в случаях и в пределах, предусмотренных семейным законодательством, между другими родственниками и иными лицами, а также определяет формы и порядок устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей. Из данной нормы следует, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления регулируются не семейным законодательством, а нормами законодательства о местном самоуправлении и законодательства об основах правого статуса органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных_", законом субъекта Российской Федерации, в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, определяется порядок деятельности органов местного самоуправления. Полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации по указанным вопросам регулируются статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", из которой следует, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

1) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;

8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

13) регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Из данной нормы следует, что субъект Российской Федерации не вправе регулировать вопросы, связанные с организацией органов местного самоуправления. Вопросы их организации, иначе именуемые в законодательстве как структура органов местного самоуправления, решается населением самостоятельно, этот вывод следует из статей 12, 131, 132 Конституции Российской Федерации, из статей 8, 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации".

Таким образом, доводы областного Собрания депутатов, что в названной части требования прокурора не основаны на законе, являются необоснованными, а заявление прокурора области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзаца 2 статьи 1 и статьи 5 областного закона подлежат удовлетворению.

Указанные нормы областного закона (абзац 2 статьи 1 и статья 5) подлежат признанию не действующими со дня принятия областного закона, то есть с 18 декабря 1996 года.

Положение абзаца 5 статьи 4 в части слов "_устанавливают и отменяют опеку над имуществом граждан, признанных в установленном порядке безвестно отсутствующими_" областного закона "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области", оспариваемое прокурором, противоречит федеральному законодательству.

Прокурором оспаривается нормативный правовой акт, регулирующий отношения, которые в соответствии с пунктом "о" части 1 статьи 71 Конституции РФ находятся в ведении Российской Федерации, и в этом случае на основании статьи 76 Конституции РФ законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Из оспариваемого положения абзаца 5 ст. 4 следует, что нормами областного закона урегулированы вопросы доверительного управления имуществом граждан, признанного безвестно отсутствующим.

Однако федеральным законодательством субъекту Российской Федерации не предоставлено право регулирования вопросов доверительного управления имуществом граждан, признанных безвестно отсутствующими.

В соответствии со статьей 32 Гражданского кодекса Российской Федерации опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства, а в соответствии со статьей 43 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество гражданина, признанного безвестно отсутствующим, при необходимости постоянного управления им, передается на основании решения суда лицу, которое определяется органом опеки и попечительства и действует на основании договора о доверительном управлении, заключаемого с этим органом.

Статьями 43 и 44 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что гражданин может быть по заявлению заинтересованных лиц признан судом безвестно отсутствующим, если в течение года в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания. При этом имущество гражданина, признанного безвестно отсутствующим, при необходимости постоянного управления им, передается на основании решения суда лицу, которое определяется органом опеки и попечительства и действует на основании договора о доверительном управлении, заключаемого с этим органом. Из этого имущества выдается содержание гражданам, которых безвестно отсутствующий обязан содержать, и погашается задолженность по другим обязательствам безвестно отсутствующего.

Таким образом, Гражданским кодексом Российской Федерации урегулированы вопросы доверительного управления имуществом граждан, признанных безвестно отсутствующими.

Кроме того, из анализа вышеуказанных норм следует, что опека может назначаться только в отношении малолетних и недееспособных граждан. Опека над имуществом не устанавливается, так как имущество передается в доверительное управление на основании договора.

Из чего следует, что оспариваемая норма областного закона противоречит названным положениям федерального законодательства.

Доводы представителей администрации области и областного собрания заключаются в том, что согласно ст. 278 ГПК РФ решение суда о признании гражданина безвестно отсутствующим является основанием для передачи его имущества лицу, с которым орган опеки и попечительства заключает договор доверительного управления этим имуществом при необходимости постоянного управления им. Дополнительного судебного решения об установлении постоянного управления над имуществом не требуется, права Российской Федерации самостоятельно регулировать вопросы гражданского законодательства, областным законом не нарушены.

Однако вышеприведенные доводы представителя администрации области и областного собрания являются необоснованными в силу следующего.

В соответствие со ст. 278, 279 ГПК РФ после принятия заявления о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим судья может предложить органу опеки и попечительства назначить доверительного управляющего имуществом такого гражданина. Решение суда о признании безвестно отсутствующим является основанием для передачи его имущества лицу, с которым орган опеки и попечительства заключает договор доверительного управления этим имуществом при необходимости постоянного управления им. Аналогично в соответствии со ст. 280 ГПК РФ решение суда об отмене решения о признании безвестно отсутствующим является основанием для отмены управления имуществом гражданина.

Следовательно, доверительное управление имуществом устанавливается и отменяется на основании решения суда. Договор доверительного управления служит для установления прав и обязанностей конкретного управляющего и не является документом, самостоятельно устанавливающим или отменяющим режим доверительного управления имуществом безвестно отсутствующего гражданина.

Доверительное управление имуществом не является опекой, поскольку в соответствии со ст. 32 ГК РФ опека устанавливается только в отношении физических лиц, а не имущества, как это предусматривает областной закон.

Таким образом, доводы представителей администрации Архангельской области и областного Собрания депутатов в названной части не основаны на законе, а заявление прокурора области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца 5 статьи 4 в части слов "_устанавливают и отменяют опеку над имуществом граждан, признанных в установленном порядке безвестно отсутствующими_" областного закона подлежит удовлетворению.

Указанная норма областного закона (абзац 5 статьи 4) в части слов "_устанавливают и отменяют опеку над имуществом граждан, признанных в установленном порядке безвестно отсутствующими_" подлежит признанию недействующей со дня принятия областного закона, то есть с 18 декабря 1996 года.

В соответствии с пунктом 3 статьи 253 ГПК РФ и на основании ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" сообщение о настоящем решении суда подлежит обязательному опубликованию в печатных изданиях, в которых областной закон "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области" от 18 декабря 1996 года N 113-21-ОЗ был официально опубликован, то есть в газете "Волна" и журнале "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов".

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, областной суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзац 2 ст. 1, абзац 5 ст. 4 в части слов "_устанавливают и отменяют опеку над имуществом граждан, признанных в установленном порядке безвестно отсутствующими_", ст. 5 областного закона Архангельской области "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области" от 18 декабря 1996 года N 12-05-ОЗ со дня его принятия.

Обязать редакцию газеты "Волна" и журнал "Ведомости Архангельского областного собрания депутатов" опубликовать сообщение о решении областного суда после вступления его в законную силу.

Разъяснить, что решение суда о признании части нормативного правового акта недействующим после вступления в законную силу влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта в указанной в решении части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим в указанной части нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

На решение областного суда лицами, участвующими в деле, может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 суток со дня вынесения решения в окончательной форме через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Ю.М. Ефремов