Решение Архангельского областного суда от 12 февраля 2002 г. N 3-10 Заявление об оспаривании отдельных положений областного закона от 18 мая 2001 г. N 241 "О мерах по упорядочению проведения проверок контролирующими органами деятельности субъектов малого предпринимательства" удовлетворено частично; удовлетворено, поскольку абз. 3 п. 3 и п. 4 противоречат федеральному законодательству; отказано в удовлетворении, поскольку п. 2 и абз. 2 п. 3 не противоречат федеральному законодательству и приняты в пределах полномочий главы администрации области

Решение Архангельского областного суда
от 12 февраля 2002 г. N 3-10

ГАРАНТ:

Текст приводится в соответствии с источником

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего по делу суди Айхоршта А.А.

при секретаре судебного заседания Варвинской Ж.М.

с участием прокурора Цедерштрем Т.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Архангельске 12 февраля 2002 года дело по заявлению прокурора Архангельской области о признании противоречащими закону пункта 2, абзаца 2 в части и абзаца 3 в части пункта 3, пункта 4 в части постановления главы администрации области от 18 мая 2001 года N 241 "О мерах по упорядочению проведения проверок контролирующими органами деятельности субъектов малого предпринимательства"

установил:

Прокурор Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству пункта 2, абзаца 2 в части поручения заместителю главы администрации Архангельской области по вопросам экономического развития Архангельской области утверждения формы книги учета проверок субъекта предпринимательской деятельности Архангельской области и абзаца 3 пункта 3 в части указаний на последующее возмещение расходов на изготовление и реализацию книги учета проверок за счет субъектов предпринимательской деятельности Архангельской области, пункта 4 в части рекомендаций контролирующим федеральным органам упорядочить проведение проверок субъектов малого предпринимательства, постановления главы администрации области от 18 мая 2001 года N 241 "О мерах по упорядочению проведения проверок контролирующими органами деятельности субъектов малого предпринимательства".

В судебном заседании прокурор Архангельской областной прокуратуры Цедерштрем Т.В., поддержала требования заявленные прокурором Архангельской области, просила признать противоречащими федеральному законодательству, недействительными и не порождающими правовых последствий пункт 2, абзац 2 в части поручения заместителю главы администрации Архангельской области по вопросам экономического развития Архангельской области утверждения формы книги учета проверок субъекта предпринимательской деятельности Архангельской области и абзац 3 пункта 3 в части указаний на последующее возмещение расходов на изготовление и реализацию книги учета проверок за счет субъектов предпринимательской деятельности Архангельской области, пункт 4 в части рекомендаций контролирующим федеральным органам упорядочить проведение проверок субъектов малого предпринимательства, обжалуемого постановления главы администрации области, ссылаясь в их обоснование требований, что обжалуемые нормы постановления главы администрации Архангельской области регламентируют вопросы гражданского законодательства, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации и поэтому глава администрации субъекта Российской Федерации был не вправе принимать свой нормативно-правовой акт по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации, кроме того, по мнению прокурора постановление в обжалуемой части противоречит федеральному законодательству, принятому по данному вопросу.

Представители главы администрации Архангельской области В. и С., полагали, что заявление прокурора области удовлетворению не подлежит, так как оно принято по вопросам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий, предоставленных законом главе администрации области и не противоречит действующему федеральному законодательству, поскольку не возлагает на предпринимателей и других субъектов малого предпринимательства каких-либо обязанностей.

Директор привлеченного к участию в деле Фонда развития и поддержки малого предпринимательства "Форпост МП" Г., полагал, что требования заявленные прокурором не подлежат удовлетворению, ссылался на то, что обжалуемое прокурором постановление главы администрации области в полной мере отвечает интересам субъектов малого предпринимательства и не в коей мере не ущемляет их прав.

Представители Управления Министерства Юстиции РФ по Архангельской области К. и Б. поддержали данное начальником Управления заключение о не соответствии обжалуемого прокурором постановления главы администрации Архангельской области Конституции Российской Федерации и нормам действующего федерального законодательства, полагали, что п. 4 постановления главы администрации, хотя и противоречит действующему законодательству не может быть признан недействующим и не подлежащим применению, так как не является правовой нормой.

Выслушав объяснения прокурора, представителей администрации Архангельской области, директора Фонда развития и поддержки малого предпринимательства "Форпост МП", заключение представителей Управления Министерства Юстиции РФ по Архангельской области и заключение участвовавшего в рассмотрении заявления прокурора, полагавшего заявление подлежащим удовлетворению, исследовав в совокупности материалы дела и представленные сторонами доказательства, суд считает, что требования прокурора подлежат удовлетворению частично по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела главой администрации Архангельской области было принято постановление "О мерах по упорядочению проведения проверок контролирующими органами деятельности субъектов малого предпринимательства" N 241 от 18 мая 2001 года.

Данное постановление было официально опубликовано для всеобщего сведения в газете "Волна" N 21 от 05 июня 2001 года и таким образом вступило в действие с момента его официального опубликования и действует на территории Архангельской области.

В пункте 2 постановления указано: учитывая предложения предпринимателей области, считать целесообразным ввести книгу учета проверок субъекта предпринимательской деятельности Архангельской области (книгу проверок).

Абзацем 2 пункта 3 постановления поручено заместителю главы администрации по вопросам экономического развития Архангельской области утвердить форму книги проверок, а абзацем 3 пункта 3 фонду развития и поддержки малого предпринимательства Архангельской области "Форпост МП" поручено тиражирование, реализация и учет выдачи книги проверок, с последующим возмещением расходов на изготовление и реализацию за счет субъектов предпринимательства.

Пунктом 4 постановления рекомендовано контролирующим федеральным органам и органам местного самоуправления муниципальных образований области упорядочить проведение проверок субъектов малого предпринимательства.

Проанализировав содержание данного постановления главы администрации области, суд приходит к выводу, что постановление регулирует отношения, складывающиеся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного контроля (надзора) т.е. административные правоотношения, поскольку оно направлено на осуществление мер по упорядочению мероприятий по контролю, осуществляемых органами, контролирующими деятельности субъектов малого предпринимательства, под которыми в соответствии со статьей 2 Федерального закона N 134-ФЗ от 08 августа 2001 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" понимается совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание, что данное постановление не определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), не регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, что в силу статьи 2 Гражданского кодекса РФ характерно для отношений, регулируемых гражданским законодательством, суд не может согласиться с доводом прокурора относительно того, что оспариваемое постановление регулирует область гражданских отношений, что в силу ст. 71 Конституции Российской Федерации является исключительным правом Российской Федерации.

Согласно пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации и статьи 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Пунктом 5 статьи 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" N 134-ФЗ от 08 августа 2001 года установлено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета мероприятий по контролю. В журнале должностным лицом органа государственного контроля (надзора) производится запись о проведенном мероприятии по контролю, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), дате, времени проведения мероприятия по контролю, о правовых основаниях, целях, задачах и предмете мероприятия по контролю, о выявленных нарушениях, о составленных протоколах, об административных правонарушениях и о выданных предписаниях, а также указываются фамилия, имя, отчество, должность лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю, и его (их) подпись. Журнал должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Статьей 3 указанного Закона установлено, что одним из принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), является учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора).

Таким образом федеральное законодательство предусматривает возможность ведения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями журнал учета мероприятий по контролю при проведении государственного контроля (надзора) за их деятельностью.

Вводимая пунктом 2 обжалуемого постановления книга учета проверок субъекта предпринимательской деятельности Архангельской области (книга проверок), утверждение которой поручено абзацем 2 пункта 3 постановления заместителю главы администрации по вопросам экономического развития Архангельской области, предусматривает возможность внесения должностным лицом органа государственного контроля (надзора) записей о проведенном мероприятии по контролю, содержащих сведения, указанные в пункте 5 статьи 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", не исключается возможность прошить данную книгу проверок, пронумеровать ее листы и удостоверить печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя. Введение книги проверок в полной мере отвечает установленному федеральному законодательству принципу учета мероприятий по контролю. Кроме того обжалуемое постановление не содержит в себе указаний на обязательное ведение субъектами малого предпринимательства вводимой им книги проверок, оставляя за ними право выбора по использованию данной книги проверок либо использованию иной формы ведения журнала учета мероприятий по контролю.

Таким образом суд считает, что введение обжалуемым постановлением на территории Архангельской области книги учета проверок субъекта предпринимательской деятельности не нарушает действующее федеральное законодательство.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) в том числе относится реализация единой государственной политики и соблюдение федерального законодательства в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

Согласно статей 27 и 29 Устава Архангельской области администрация Архангельской области является высшим, постоянно действующим исполнительным органом государственной власти в Архангельской области.

Администрацию области возглавляет глава администрации Архангельской области - высшее должностное лицо исполнительной власти Архангельской области, который руководит администрацией области на принципах единоначалия и в пределах своей компетенции принимает постановления и распоряжения, в том числе носящие нормативный характер.

Согласно подпунктов "у" и "щ" пункта 1 статьи 29 Устава Архангельской области глава администрации области принимает меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, безопасности и правопорядка в Архангельской области; осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что обжалуемое постановление в части введения книги учета проверок субъекта предпринимательской деятельности Архангельской области (книга проверок) и поручения ее утверждения заместителю главы администрации по вопросам экономического развития Архангельской области принято главой администрации области в пределах предоставленной ему законом компетенции.

Поскольку обжалуемое постановление в части введения книги учета проверок субъекта предпринимательской деятельности Архангельской области (книги проверок) и поручения ее утверждения заместителю главы администрации не нарушает действующее законодательство и принято в пределах, предоставленных законом главе администрации области полномочий, то оснований для признания противоречащими закону пункта 2 и абзаца 2 пункта 3 постановления главы администрации Архангельской области N 241 от 18 мая 2001 года "О мерах по упорядочению проведения проверок контролирующими органами деятельности субъектов малого предпринимательства" в обжалуемой части не имеется.

Что касается требований прокурора о признании противоречащим закону абзаца 3 пункта 3 постановления главы администрации области "О мерах по упорядочению проведения проверок контролирующими органами деятельности субъектов малого предпринимательства" в части указаний на последующее возмещение расходов на изготовление и реализацию книги учета проверок за счет субъектов предпринимательской деятельности Архангельской области, то по мнению суда, требования прокурора подлежат удовлетворению, поскольку обжалуемое постановление в этой части нарушает действующее федеральное законодательство.

Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", регулирующий отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями (далее - органы государственного контроля (надзора)), уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 1 Закона), предусматривая возможность ведения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями журнала учета мероприятий по контролю при проведении государственного контроля (надзора) за их деятельностью, не предусматривает возможности возложения на субъекты предпринимательской деятельности обязанности по возмещению расходов на изготовление и реализацию журнала учета мероприятий по контролю, при таких обстоятельствах, принятая по данному вопросу, относящемуся к предмету совместного ведения Российской федерации и ее субъектов, главой администрации Архангельской области норма, предусматривающая возмещение расходов на изготовление и реализацию книги учета проверок за счет субъектов предпринимательской деятельности Архангельской области должна была быть приведена на основании статьи 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в соответствие с принятым Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" с момента введения его в действие, т.е. с 11 августа 2001 года (день опубликования в "Российской газете").

С учетом изложенных обстоятельств, суд считает, что обжалуемое постановление подлежит признанию недействительным и не порождающим правовых последствий с 11 августа 2001 года в части абзаца 3 пункта 3, содержащей указание на последующее возмещение расходов на изготовление и реализацию книги учета проверок за счет субъектов предпринимательской деятельности Архангельской области, а доводы представителей администрации в этой части не могут быть приняты судом во внимание, как не основанные на законе и противоречащие фактическим обстоятельствам дела.

Подлежат удовлетворению и требования прокурора о признании противоречащим закону пункта 4 обжалуемого нормативного акта, в части рекомендаций контролирующим федеральным органам упорядочить проведение проверок субъектов малого предпринимательства, как принятого с превышением предоставленной законом главе исполнительной власти субъекта федерации компетенции.

В соответствии со статьей 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года "О правительстве Российской Федерации" работой федеральных органов исполнительной власти, к коим относятся и контролирующие федеральные органы (федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора)) руководит Правительство Российской Федерации.

Действующее федеральное законодательство, в том числе и Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" не наделяет главу исполнительной власти субъекта федерации полномочиями давать какие-либо рекомендации федеральным контролирующим органам при проведении последними проверок субъектов предпринимательской деятельности.

Суд не может принять во внимание доводы представителей главы администрации и управления министерства юстиции относительно того, что пункт 4 обжалуемого прокурором постановления не является правовой нормой, так как не содержит в себе обязательного для применения неопределенным кругом лиц правил поведения, и поэтому не может быть признан недействующим и не подлежащим применению.

В теории права принято выделять несколько основных видов правовых норм, в том числе и так называемые рекомендательные нормы, к коим следует отнести и норму, содержащуюся в пункте 4 постановления главы администрации Архангельской области N 241 от 18 мая 2001 года "О мерах по упорядочению проведения проверок контролирующими органами деятельности субъектов малого предпринимательства".

Как и любая другая правовая норма, рекомендательная норма права может быть принята только компетентным на то органом (лицом).

Поскольку обжалуемый прокурором пункт 4 постановления главы администрации области в части рекомендаций федеральным контролирующим органам упорядочит проведение проверок субъектов малого предпринимательства принят главой администрации с превышением предоставленной ему законом компетенцией, он подлежит признанию в указанной части противоречащим закону.

В соответствии с постановлением Пленума Верховного суда Российской Федерации N 5 от 27 апреля 1993 года (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Пленума N 19 от 25 мая 2000 года), в случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону правового акта, не являющегося законом субъекта Российской Федерации, суд признает акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта - со дня вступления в силу (введения в действие) закона.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 191, 192, 197, 239.7 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, суд

решил:

Заявление прокурора Архангельской области о признании противоречащими закону пункта 2, абзаца 2 в части и абзаца 3 в части пункта 3, пункта 4 в части постановления главы администрации области от 18 мая 2001 года N 241 "О мерах по упорядочению проведения проверок контролирующими органами деятельности субъектов малого предпринимательства" удовлетворить частично.

Признать абзац 3 пункта 3 постановления главы администрации области от 18 мая 2001 года N 241 "О мерах по упорядочению проведения проверок контролирующими органами деятельности субъектов малого предпринимательства" в части указаний на последующее возмещение расходов на изготовление и реализацию книги учета проверок за счет субъектов предпринимательской деятельности Архангельской области недействительным и не порождающим правовых последствий со дня вступления в законную силу Федерального закона N 134-ФЗ от 08 августа 2001 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" - с 11 августа 2001 года.

Признать пункт 4 постановления главы администрации области от 18 мая 2001 года N 241 "О мерах по упорядочению проведения проверок контролирующими органами деятельности субъектов малого предпринимательства" в части рекомендаций контролирующим федеральным органам упорядочить проведение проверок субъектов малого предпринимательства недействительным и не порождающим правовых последствий со дня издания постановления.

В удовлетворении требований о признании противоречащими закону пункта 2 и абзаца 2 пункта 3 в части поручения заместителю главы администрации Архангельской области по вопросам экономического развития Архангельской области утверждения формы книги учета проверок субъекта предпринимательской деятельности Архангельской области прокурору Архангельской области отказать.

Решение по делу (его резолютивную часть) или сообщение о данном решении после вступления его в законную силу опубликовать в газете "Волна".

Решение может быть обжаловано и опротестовано в течении 10 дней в Верховный Суд Российской Федерации, путем подачи кассационных жалоб, принесения протеста через Архангельский областной суд.

Председательствующий

А.А. Айхоршт