Решение Архангельского областного суда от 29 марта 2002 г. N 3-17 Заявление об оспаривании абз. 2 и 3 п. 6 ст. 9 областного закона от 12 ноября 1997 г. N 49-12-ОЗ "О статусе главы муниципального образования в Архангельской области" удовлетворено, поскольку возложение финансового бремени по выплате доплат к государственным пенсиям на бюджет муниципальных образований без указания источников дополнительных выплат противоречит требованиям закона

Решение Архангельского областного суда
от 29 марта 2002 г. N 3-17

ГАРАНТ:

Текст приводится в соответствии с источником

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Щеголихиной Л.В.

секретаря судебного заседания Варвинской Ж.М.

с участием прокурора Быстрова О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Архангельске 29 марта 2002 года дело по заявлению прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзацев 2 и 3 пункта 6 статьи 9 областного закона "О статусе главы муниципального образования в Архангельской области" в части наделения представительных органов местного самоуправления полномочием по установлению размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии за счет средств местных бюджетов,

установил:

Решением Архангельского областного Собрания депутатов от 12 ноября 1997 года N 269 принят областной закон "О статусе главы муниципального образования в Архангельской области", в абзацах 2 и 3 пункта 6 статьи 9 которого установлено, что при выходе гражданина с должности главы муниципального образования на государственную пенсию по достижению пенсионного возраста ежемесячная доплата к государственной пенсии назначается ему независимо от стажа, включаемого в стаж муниципальной службы, что доплата осуществляется за счет местного бюджета и размер её назначается представительным органом местного самоуправления.

Прокурор Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании абз. 2 и 3 пункта 6 статьи 9 указанного Закона недействующими и не подлежащими применению по тем основаниям, что в них областной закон наделил представительный орган местного самоуправления государственным полномочием по определению размера доплаты к государственной пенсии главам местного самоуправления, выходящим на пенсию, не передав одновременно материальные и финансовые ресурсы необходимые для осуществления этих полномочий.

Помимо этого, прокурор считал, что решение законодателя субъекта РФ о выплате указанных доплат из местного бюджета влечет за собой увеличение расходной части бюджета, поэтому согласно п. 3 ст. 4 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", п. 2 ст. 38 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", должно компенсироваться органами, принявшими решение, что в оспоренном законе не предусмотрено.

В судебном заседании прокурор Быстров О.В. заявление прокурора Архангельской области поддержал и просил признать недействительным и противоречащим федеральному законодательству абз.2 и 3 п. 6 ст. 9 областного закона "О статусе главы местного самоуправления" по изложенным в заявлении основаниям.

Представители областного собрания депутатов Д., консультант государственно-правового управления и администрации Архангельской области В., консультант государственно-правового управления, не согласились с заявлением прокурора.

Представитель областного собрания ссылалась на то, что при принятии оспариваемой заявителем нормы законодатель субъекта РФ не вышел за пределы предоставленных полномочий, т.к. установил бланкетную норму, позволяющую представительному органу местного самоуправления самостоятельно определиться с размером соответствующей пенсионной гарантии в зависимости от финансовой состоятельности бюджета.

Представитель Главы администрации области ссылалась на то, что полномочия по установлению льгот и гарантий за счет областного бюджета не перечислены в ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", что установив размер доплаты к пенсии за счет средств областного бюджета областное собрание нарушило бы самостоятельность органов местного самоуправления. Кроме того, считала, что в соответствии с пп. 10 п. 1 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" социальные гарантии выборных должностных лиц указываются в Уставе муниципального образования, а Устав согласно ст. 8 п. 2 данного закона разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно.

Выслушав объяснения заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора отдела Архангельской областной прокуратуры Быстрова О.В., полагавшего заявление прокурора области удовлетворить, суд приходит к следующему.

В статье 9 Областного закона "О статусе главы муниципального образования в Архангельской области" установлены гарантии деятельности главы муниципального образования".

В абзаце 2 пункта 6 статьи 9 данного закона установлено, что при выходе гражданина с должности главы муниципального образования на государственную пенсию по достижению пенсионного возраста ежемесячная доплата к государственной пенсии назначается ему независимо от стажа, включаемого в стаж муниципальной службы. Доплата к государственной пенсии осуществляется за счет местного бюджета.

В абзаце 3 пункта 6 статьи 9 оспоренного закона установлено, что размер ежемесячной доплаты назначается представительным органом местного самоуправления.

Заявитель считает, что при установлении доплаты к государственной пенсии бывшим главам муниципальных образований за счет местного бюджета и при наделении представительного органа местного самоуправления правом определить самостоятельно размер этой доплаты, законодательный орган Архангельской области нарушил требования ст.ст. 6 п. 4, 18, 38 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления", ст. 4 п. 2 и п. 3 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ".

Суд согласен с доводами заявителя по следующим основаниям.

Согласно пунктам 1 и 5 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

В соответствии со статьями 22 и 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурору и его заместителю предоставлено право принесения протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд или в арбитражный суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, с требованием о признании правовых актов недействительными.

Согласно разъяснению, содержащемуся в пункте 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", правовой акт может быть признан судом противоречащим закону, если он издан органом либо должностным лицом с превышением предоставленной им законом компетенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства (Конституции РФ, федеральных законов, указов, распоряжений Президента РФ, устава (конституции) субъекта РФ, областных, окружных законов и т.д.).

Оспоренными прокурором абзацами 2 м 3 пункта 6 статьи 9 областного закона "О статусе главы муниципального образования в Архангельской области" представительный орган был наделен полномочиями по установлению размера ежемесячной доплаты к государственным пенсиям главам муниципальных образований при выходе их с указанной должности на пенсию по достижению пенсионного возраста с осуществлением данной доплаты за счет местного бюджета.

Суд считает, что абзацы 2 и 3 пункта 6 статьи 9 областного закона "О статусе главы муниципального образования в Архангельской области" приняты Архангельским областным собранием депутатов в соответствии с его компетенцией, но с нарушением требований федеральных законов.

Согласно ст. 72 п. 1 пп. "н" Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 5 п. 1 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдение, а п. 8 ст. 18 данного ФЗ предусмотрено, что выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

В оспоренной части областного закона установлена социальная гарантия для выборного должностного лица местного самоуправления - главы местного самоуправления, связанная с пребыванием в данной должности. Указанная гарантия заключается в выплате ежемесячной доплаты к государственной пенсии независимо от стажа, включаемого в стаж муниципальной службы, тем главам муниципальных образований, которые выходят на государственную пенсию по достижению пенсионного возраста.

При таких обстоятельствах, устанавливая в областном законе "О статусе главы муниципального образования в Архангельской области" социальные гарантии главам муниципального образования, областное собрание депутатов, как законодательный орган субъекта Российской Федерации , действовало в пределах своих полномочий.

В то же время, оспоренные положения данного закона не могут быть признаны соответствующими федеральному законодательству в силу следующего.

Согласно уже упомянутой ст. 18 п. 8 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочиями по установлению социальных гарантий главам местного самоуправления наделен законодательный орган субъекта РФ и эти социальные гарантии могут устанавливаться только законами субъекта Российской Федерации. При этом из текстуального содержания данной правовой нормы не усматривается, что законодательный орган субъекта Российской Федерации обязан данные социальные гарантии установить, указанные полномочия являются его правом.

Из областного закона "О статусе главы муниципального образования Архангельской области" видно, что таким правом областное собрание депутатов воспользовалось и в абзаце 2 п. 6 ст. 9 областного закона установило главам местного самоуправления, выходящим на государственную пенсию по достижении пенсионного возраста, социальную гарантию в виде обязательных доплат к государственной пенсии вне зависимости от стажа, включаемого в стаж муниципальной службы. Вместе с тем, одновременно законодательный орган передал право по установлению размера этой социальной гарантии, т.е. часть своих прав, представительному органу местного самоуправления. Таким образом, законодательный орган данным решением возложил на органы местного самоуправления обязанность по выплате доплат к государственным пенсиям выходящим на пенсию главам муниципальных образований и в то же время поставил размер этих доплат в зависимость от решения представительного органа, не указав в законе механизма контроля за принятием этого решения и в то же время возложив расходы по выплате этих доплат на местные бюджеты.

Суд считает, что при этом законодательный орган нарушил требования ст.ст. 5, 6 п. 4, и ст. 38 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 4 ч. 2, 3, ст. 5 п. 3б ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации", ст. 86 Бюджетного Кодекса РФ.

Так в соответствии со ст. 5 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и контроль за их соблюдением, в том числе установление социальных гарантий, связанных с пребыванием на своих должностях главам местного самоуправления (п. 5 ст. 18 указанного закона). На основании п. 4 ст. 6 данного закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно, однако это осуществляется законами субъекта федерации и только с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

В нарушение этих требований закона законодательный орган области, передав часть своих полномочий по установлению размера социальной гарантии выборным должностным лицам местного самоуправления представительному органу муниципального образования, не решил вопрос об одновременной передаче финансовых ресурсов.

Кроме того, оспоренным в части областным законом установлена обязательная к применению доплата к государственной пенсии, т.е. социальная гарантия, требующая для её осуществления финансовых средств, поэтому являются несостоятельными ссылки заинтересованных лиц на то, что данная норма является бланкетной. При этом абз. 3 п. 6 ст. 9 областного закона определено, что выплата её производится за счет местного бюджета.

Между тем, порядок участия органов государственной власти в решении вопросов организации местных финансов и гарантии местного самоуправления в этой части установлены статьей 38 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 4.08.2000 года) и п. 3 ст. 4 Федерального закона N 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым увеличение расходов местного самоуправления (местных бюджетов), возникшее в результате решений, принятых Федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируется органами, принявшими решения, и размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Данное требование нашло отражение и в ст. 86 ч. 1 Бюджетного Кодекса РФ, согласно которой компенсация дополнительных расходов, возникший в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных бюджетов финансируется исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации.

С учетом данных положений правовых норм возложение финансового бремени по выплате доплат к государственным пенсиям на бюджет муниципальных образований без указания источников дополнительных выплат, противоречит требованиям закона.

Не могут быть приняты во внимание и доводы представителей заинтересованных лиц в той части, что согласно ст. 87 Бюджетного Кодекса РФ исключительно из местных бюджетов производится содержание органов местного самоуправления, т.к. при этом заинтересованным лицом не учтено, что порядок формирования доходов местных бюджетов указан в ст. 60 Бюджетного Кодекса РФ и в числе доходов местного бюджета перечислены ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления законов субъектов РФ, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и приводящих к увеличению бюджетных расходов муниципальных образований.

Ссылки заинтересованных лиц на то, что в соответствии со ст.ст. 6 п. 2 пп. 1, 8 п. 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" в уставе муниципального образования указываются статус и социальные гарантии выборных должностных лиц местного самоуправления, а принятие устава муниципального образования относится к вопросу местного значения и находится в ведении муниципальных образований, также являются несостоятельными, т.к. в этих правовых нормах идет речь не о полномочиях по установлению данных социальных гарантий, а о перечислении их.

Таким образом, суд приходит к выводу, что положения тех норм, на которые ссылается заявитель, при принятии абзацев 2 и 3 пункта 6 статьи 9 Областного закона "О статусе главы муниципального образования Архангельской области" были нарушены.

Руководствуясь ст. 191-197 ГПК РСФСР, суд

решил:

Заявление прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения суда в законную силу абзацы 2 и 3 пункта 6 статьи 9 закона Архангельской области "О статусе главы муниципального образования в Архангельской области" в части наделения представительных органов местного самоуправления полномочием по установлению размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии вне зависимости от стажа, включаемого в стаж муниципальной службы, выходящим на государственную пенсию по достижению пенсионного возраста главам местного самоуправления и в части выплат этих надбавок за счет средств местных бюджетов.

Решение по делу (его резолютивную часть) или сообщение о данном решении опубликовать в газете "Волна" в течении 10 дней после вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации течение 10 дней после вынесения решения в окончательной форме с подачей кассационной жалобы или протеста через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Л.В. Щеголихина