Решение Архангельского областного суда от 9 октября 2002 г. N 3-67 Заявление об оспаривании п. 4 ст. 14 и п. 6 ст. 18 областного закона от 16 апреля 1998 г. N 68-15-ОЗ "О муниципальной службе в Архангельской области" в части удовлетворено, поскольку законодательный орган субъекта РФ, приняв решение, влекущее увеличение расходов местных бюджетов без одновременной соответствующей компенсации таких расходов, нарушил права местного самоуправления и требования федерального законодательства

Решение Архангельского областного суда
от 9 октября 2002 г. N 3-67

ГАРАНТ:

Текст приводится в соответствии с источником

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего судьи Дивина Н.В.

при секретаре Варвинской Ж.М.

с участием прокурора Цедерштрем Т.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске 09 октября 2002 года дело по заявлению прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положения пункта 4 статьи 14 и пункта 6 статьи 18 областного закона от 16 апреля 1998 года N 68-15-ОЗ "О муниципальной службе в Архангельской области" в части возложения финансирования по выплате единовременного вознаграждения при выходе в отставку муниципального служащего, а также ежемесячной доплаты к пенсии в связи с его выходом на государственную пенсию за счет средств местного бюджета,

установил:

Решением Архангельского областного Собрания депутатов от 16 апреля 1998 года N 341 принят областной закон N 68-15-ОЗ "О муниципальной службе в Архангельской области", пунктом 2 статьи 14 которого предусмотрено: муниципальному служащему при выходе в отставку по достижении предельного возраста нахождения на муниципальной службе, а также по достижении пенсионного возраста в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления единовременно выплачивается необлагаемое налогами вознаграждение из расчета месячного должностного оклада по последней должности, за каждый полный год работы сверх установленного стажа муниципальной службы (12,5 лет - для мужчин и 10 лет - для женщин), но не более 10 должностных окладов с надбавками, предусмотренными Законом "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".

Пунктом 4 этой же статьи 14 установлено, что расходы, связанные с предоставлением такой гарантии, производятся за счет средств местного бюджета.

Согласно пункта 2 статьи 18 областного закона, лица, занимающие муниципальные должности муниципальной службы, в связи с выходом на государственную пенсию имеют право в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления на ежемесячную доплату к государственной пенсии, назначенной в соответствии с пенсионным законодательством Российской Федерации и Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".

Пунктом 6 этой же статьи 18 установлено, что выплата пенсий, предусмотренных настоящей статьей, производится в пределах размера пенсий, устанавливаемых пенсионным законодательством, за счет средств Пенсионного фонда или ведомств, а доплата производится за счет средств местного бюджета.

Прокурор Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению положения пункта 4 статьи 14 и пункта 6 статьи 18 областного закона от 16 апреля 1998 года N 68-15-ОЗ "О муниципальной службе в Архангельской области" в части возложения финансирования по выплате единовременного вознаграждения при выходе в отставку муниципального служащего, а также ежемесячной доплаты к пенсии при выходе его на государственную пенсию за счет средств местного бюджета, по мотивам их противоречия федеральному законодательству: ст. 86 БК РФ, ст.ст. 4, 5 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления РФ", ст. 38 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ссылаясь на то, что принятие законодателем Архангельской области такого решения, влекущего увеличение расходной части местного бюджета муниципальных образований, без соответствующей компенсации нарушает права местного самоуправления.

В судебном заседании прокурор отдела по надзору за законностью правовых актов Архангельской областной прокуратуры Цедерштрем Т.В. поддержала заявленные требования по тем же основаниям.

Заинтересованные лица: представитель администрации Архангельской области Ч. не согласилась с требованиями прокурора лишь в части оспаривания п. 6 ст. 18 упомянутого закона, мотивируя тем, что финансирование муниципальной службы осуществляется за счет местного бюджета, минимально необходимые расходы учитываются федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ при определении минимальных местных бюджетов, вопросы муниципальной службы являются вопросами местного значения, а не отдельными государственными полномочиями, о которых идет речь в статье 38 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", ежемесячная доплата к пенсии входит в содержание органов местного самоуправления и должна финансироваться за счет собственных доходов местных бюджетов.

Представитель Архангельского областного Собрания депутатов К. не согласилась с требованиями прокурора в полном объеме, полагая, что оспариваемые прокурором положения областного закона не противоречат федеральному законодательству, указывая на то, что выплата единовременного вознаграждения муниципальному служащему при выходе в отставку и ежемесячная доплата к пенсии входят в расходы по содержанию органов местного самоуправления, а пунктом 1 статьи 87 Бюджетного кодекса РФ предусматривается, что расходы по содержанию органов местного самоуправления финансируются исключительно за счет средств местных (муниципальных) бюджетов. Доводы прокурора, по ее мнению, ошибочны, субъект РФ не принимал решения, влекущего дополнительные расходы муниципальных бюджетов, так как субъект РФ при установлении оспариваемого нормативного положения не предусматривал дополнительных социальных гарантий для муниципальных служащих.

Выслушав пояснения представителя Архангельской прокуратуры и представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего требования прокурора Архангельской области подлежащими удовлетворению, суд находит их подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пунктам 1 и 5 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовые акты законодательного (представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

В соответствии со статьями 22 и 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурору или его заместителю предоставлено право принесения протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд или в арбитражный суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, с требованием о признании правовых актов недействительными.

Согласно разъяснению, содержащемуся в пункте 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 года N 5 (в ред. от 24.04.2002 г.) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" правовой акт может быть признан судом противоречащим закону, если он издан органом или должностным лицом с превышением предоставленной им законом компетенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства (Конституции РФ, федеральных законов, указов, распоряжений Президента Российской Федерации, решений представительных органов власти краев, областей и т.д.).

Следовательно прокурор вправе был обратиться в суд с требованиями о признании положений областного закона противоречащими федеральному законодательству.

Оспариваемые прокурором положения п. 4 ст. 14 и п. 6 ст. 18 областного закона регулируют вопросы пенсионного обеспечения муниципальных служащих, а именно устанавливают муниципальному служащему при выходе в отставку по достижении предельного возраста нахождения на муниципальной службе, а также по достижении пенсионного возраста единовременную выплату необлагаемого налогам вознаграждения и ежемесячную доплату к государственной пенсии, в связи с выходом муниципального служащего на пенсию, за счет средств местного бюджета.

В соответствии с пунктами "н", "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, социальная защита населения, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с п. 1 ст. 8, п. 1 ст. 20 Устава Архангельской области, областное Собрание депутатов является постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области.

Областное Собрание осуществляет свои полномочия посредством принятия областных законов, нормативных и иных правовых актов по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 22, п./п. "б" п. 1 ст. 23 Устава).

Согласно п. 2 ст. 22 Устава Архангельской области, областные законы и иные нормативные правовые акты областного Собрания, принимаемые по вопросам совместного ведения, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия областных законов и иных нормативных правовых актов областного Собрания федеральным законам действует федеральный закон.

Вопросы пенсионного обеспечения муниципального служащего решены в Федеральном законе от 8 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Согласно пункту 1 статьи 18 этого закона, на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственного служащего в Российской Федерации, устанавливаемые федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 15 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" устанавливаются гарантии для муниципальных служащих, в том числе пенсионное обеспечение за выслугу лет.

В указанном пункте отсутствует такая гарантия как единовременная выплата необлагаемого налогами вознаграждения муниципальному служащему при выходе в отставку по достижении предельного возраста нахождения на службе, а также по достижении пенсионного возраста.

Не предусмотрена такая выплата и законодательством о пенсионном обеспечении государственных служащих.

Между тем в соответствии с пунктом 3 статьи 15 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего, в том числе в сфере пенсионного обеспечения.

Указом Президента РФ от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы" была введена ежемесячная доплата к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы.

Пунктом 10 упомянутого Указа рекомендовано органом государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений данного Указа за счет собственных средств.

В настоящее время государственным служащим федеральных органов государственной власти назначается и выплачивается пенсия по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". Указанная пенсия заменила собой ежемесячную доплату к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской федерации и государственные должности федеральной государственной службы, назначаемую согласно Указа Президента РФ от 16.08.1995 г. N 854.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что Архангельское областное Собрание депутатов, как законодательный орган субъекта Российской Федерации, устанавливая дополнительную гарантию муниципальным служащим о выплате единовременного вознаграждения при выходе в отставку по достижении предельного возраста нахождения на муниципальной службе, а также по достижении пенсионного возраста и о ежемесячной доплате к пенсии в связи с выходом их на государственную пенсию, действовало в пределах своих полномочий.

Изложенное не оспаривалось в судебном заседании сторонами, в том числе прокурором.

В то же время суд считает, что оспариваемые прокурором положения п. 4 ст. 14 и п. 6 ст. 18 областного закона "О муниципальной службе в Архангельской области" в части возложения финансирования вышеуказанных - выплаты единовременного вознаграждения при выходе в отставку муниципального служащего и ежемесячной доплаты к пенсии в связи с выходом его на государственную пенсию за счет средств местного бюджета противоречат федеральному законодательству.

Возложив такую обязанность по выплате ежемесячной доплаты к пенсии и единовременного вознаграждения муниципальному служащему при выходе в отставку на органы местного самоуправления за счет собственных средств, не решив вопрос об одновременной передаче финансовых ресурсов, законодательный орган субъекта РФ - Архангельское областное Собрание депутатов по существу приняло решение, влекущее увеличение расходов местных бюджетов без одновременной соответствующей компенсации таких расходов, тем самым нарушены права местного самоуправления и требования федерального законодательства, в том числе: ч. 1 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ, ст.ст. 4, 5 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления РФ", ст. 38 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" увеличение расходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.

Органы государственной власти гарантируют компенсацию увеличения расходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти (п./п. 3 п. 3 ст. 5).

Аналогичные положения указанного закона закреплены в ст. 38 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Статья 86 часть 1 Бюджетного кодекса РФ непосредственно регламентирующая расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации, также предусматривает компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных бюджетов.

Не может суд принять во внимание ссылки представителей заинтересованных лиц в обоснование своих возражений на ст. 87 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающую содержание органов местного самоуправления исключительно из местных бюджетов, поскольку порядок формирования доходов местных бюджетов указан в ст. 60 Бюджетного кодекса РФ и в числе доходов местного бюджета перечислены ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления законов субъекта РФ, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и приводящих к увеличению бюджетных расходов муниципальных образований.

Кроме того, муниципальные служащие после выхода в отставку утрачивают свой статус и с этого времени к органам местного самоуправления не относятся, поскольку приобретают статус лиц, вышедших на пенсию, поэтому ежемесячная доплата к их пенсии не может быть отнесена к содержанию органов местного самоуправления исключительно из средств местного бюджета.

Изложенное вытекает из содержания п. 3 и п. 5 ст. 1 областного закона "О муниципальной службе в Архангельской области", которые раскрывают понятия муниципальной службы и муниципального служащего. Аналогичные положения закона закреплены в ст. 2, ст. 7 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Из которых следует, что муниципальным служащим признается лицо, исполняющее на постоянной основе обязанности по муниципальной должности муниципальной службы.

Поскольку с момента выхода в отставку муниципальный служащий не исполняет более своих обязанностей по муниципальной должности муниципальной службы, то соответственно он утрачивает статус муниципального служащего и выплаты таким лицам вознаграждения и ежемесячной доплаты к пенсии, не входят расходы по содержанию органов местного самоуправления, финансирование которых бы осуществлялось исключительно из средств местного бюджета без ассигнования на компенсацию этих расходов из других источников.

Таким образом, оспариваемые прокурором положения п. 4 ст. 14 и п. 6 ст. 18 областного закона "О муниципальной службе в Архангельской области" в части возложения финансирования за счет средств местного бюджета выплаты единовременного вознаграждения при выходе в отставку муниципального служащего и ежемесячной доплаты к пенсии в связи с его выходом на государственную пенсию противоречат федерального законодательству: ч. 1 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ, ст.ст. 4, 5 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления РФ", ст. 38 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", в связи с чем требования прокурора о признании недействующими и не подлежащими применению указанных положений закона в этой части подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 191-197 ГПК РСФСР, суд

решил:

Заявление прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положения пункта 4 статьи 14 и пункта 6 статьи 18 областного закона от 16 апреля 1998 года N 68-15-ОЗ "О муниципальной службе в Архангельской области" в части возложения финансирования по выплате единовременного вознаграждения при выходе в отставку муниципального служащего, а также ежемесячной доплаты к пенсии в связи с его выходом на государственную пенсию за счет средств местного бюджета - удовлетворить.

Признать не действующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу положения пункта 4 статьи 14 областного закона от 16 апреля 1998 года N 68-15-ОЗ "О муниципальной службе в Архангельской области" в части выплаты единовременного вознаграждения муниципальному служащему при выходе в отставку по достижении предельного возраста нахождения на муниципальной службе и по достижении пенсионного возраста за счет средств местного бюджета, пункта 6 статьи 18 этого же закона в части слов "_а доплата производится за счет средств местного бюджета".

По вступлению решения суда в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня изготовления мотивированного решения путем подачи кассационной жалобы или протеста через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Н.В. Дивин