Решение Архангельского областного суда от 21 июня 2011 г. N 3-32 В удовлетворении заявления и.о. главы муниципального образования об оспаривании областного закона от 24 сентября 2010 г. N 195-15-ОЗ отказано, поскольку отсутствие в оспариваемом законе положений о компенсации за счет средств областного бюджета расходов местных бюджетов на доплату к пенсии выборным лицам местного самоуправления не противоречит федеральному законодательству (отменено)

Решение Архангельского областного суда
от 21 июня 2011 г. N 3-32

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 сентября 2011 г. N 1-Г11-16 настоящее решение отменено

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего судьи Рассошенко Н.П.,

при секретаре Янсон С.Ю.,

с участием прокурора Загвоздиной Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске 21 июня 2011 года дело по заявлению и.о. главы муниципального образования "Город Новодвинск" о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Архангельской области от 24 сентября 2010 года N 195-15-ОЗ "О внесении дополнения в статью 10 областного закона "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области",

установил:

постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 22 сентября 2010 года N 565 принят областной закон N 195-15-ОЗ "О внесении дополнения в статью 10 областного закона "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области" (далее областной закон). Данный закон подписан губернатором Архангельской области 24 сентября 2010 года и опубликован в газете "Волна" N 40 от 5 октября 2010 года.

Статьей 1 указанного закона статья 10 областного закона от 24 июня 2009 года N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области" дополнена пунктом 6 следующего содержания:

"6. В муниципальных образованиях Архангельской области, в которых не была установлена гарантия осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления, предусмотренная подпунктом 10 пункта 1 статьи 3 и пунктом 8 статьи 6 настоящего закона, действия подпункта 10 пункта 1 статьи 3 и пункта 8 статьи 6 настоящего закона распространяется на правоотношения, возникшие с 1 октября 2008 года.".

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 названный закон вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования.

Пунктом 2 статьи 2 предусмотрено, что Уставы муниципальных образований Архангельской области, указанных в статье 1 названного закона, должны быть приведены в соответствие с названным законом в части распространения гарантии осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления, предусмотренной подпунктом 10 пункта 1 статьи 3 и пунктом 8 статьи 6 областного закона от 24 июня 2009 года N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области", на правоотношения, возникшие с 1 октября 2008 года.

Пунктом 3 статьи 2 данного закона определено, что до приведения уставов муниципальных образований Архангельской области в соответствие со статьей 1 названного закона соответствующая гарантия осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления предоставляется на основании названного закона.

Право на предоставление указанной гарантии осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления возникает с 1 января 2011 года, если на день прекращения полномочий соответствующего выборного лица местного самоуправления после 1 октября 2008 года имелись основания и условия для ее предоставления. Гарантия осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления предоставляется со дня обращения соответствующего лица за предоставлением гарантии.

И.о. главы муниципального образования "Город Новодвинск" обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим областного закона от 24 сентября 2010 года N 195-15-ОЗ "О внесении дополнения в статью 10 областного закона "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области". В обоснование заявленных требований указал, что данный нормативный правовой акт противоречит ч. 3 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Бюджетному кодексу Российской Федерации. Возлагая на бюджет муниципального образования дополнительные расходы по предоставлению гарантии в виде доплаты к пенсии выборных лиц местного самоуправления, областной законодатель не предусмотрел компенсацию дополнительных расходов местных бюджетов, обусловленных данным законом, и тем самым нарушил самостоятельность органов местного самоуправления, в т.ч. права и законные интересы муниципального образования "Город Новодвинск".

В судебном заседании представитель заявителя Кошелев В.Н. заявленные требования поддержал и пояснил, что в настоящее время бывший депутат Вишняков обратился в Новодвинскиий городской суд с иском к Собранию депутатов и администрации МО "Город Новодвинск" об обязании установить и производить выплату доплаты к пенсии на основании оспариваемого областного закона. Полагает, что данный закон возлагает на МО "Город Новодвинск" обязанность несения за счет средств местного бюджета расходов по выплате доплаты к пенсии выборным лицам местного самоуправления, не предусматривая компенсации этих расходов бюджету муниципального образования из бюджета субъекта РФ. В настоящее время в МО "Город Новодвинск" отсутствует муниципальный нормативный правовой акт, устанавливающий размер доплат к пенсии, поэтому такие доплаты не выплачиваются. Оспариваемый областной закон противоречит ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и Бюджетному кодексу РФ и нарушает права муниципального образования на самостоятельное формирование местного бюджета.

Представители заинтересованных лиц Архангельского областного Собрания депутатов Чувашева О.А. и Губернатора Архангельской области Иванов А.М. просили в удовлетворении заявленных требований отказать. Полагают, что оспариваемый областной закон не противоречит федеральному законодательству, поскольку не устанавливает расходных обязательств муниципального образования по предоставлению гарантий в виде доплаты к пенсии выборным должностным лицам местного самоуправления, принят в пределах компетенции органа государственной власти Архангельской области.

Заслушав представителя заявителя, представителей заинтересованных лиц, заключение прокурора, полагавшего отказать в удовлетворении заявленных требований, исследовав письменные материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения заявления.

В соответствии со ст.ст. 1, 3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Пунктами "ж", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемый заявителем нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - Архангельским областным Собранием депутатов, по предмету совместного ведения РФ и субъекта РФ, в пределах компетенции, предоставленной ему ст. 26.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и пунктом "б" части 1 статьи 23 Устава Архангельской области, обязателен для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение. Данный нормативный правовой акт официально опубликован в газете "Волна" N 40 от 5 октября 2010 года и вступил в законную силу.

На момент рассмотрения дела областной закон в установленном порядке не отменен и не утратил силу.

Федеральным законом от 04 ноября 2007 года N 253-ФЗ "О внесении изменения в статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившим в силу 16 ноября 2007 года, указанная норма Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ дополнена частью 5.1, согласно которой гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

До настоящего времени федеральный закон, предусматривающий требования к установлению указанных гарантий, не принят.

Реализуя полномочия, предоставленные частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Архангельское областное Собрание депутатов 24 июня 2009 года приняло областной закон N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области".

Согласно статье 1 областного закона N 37-4-ОЗ гарантии осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 3 названного областного закона выборному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, за счет средств местного бюджета муниципального образования гарантируются доплата к пенсии.

Пунктом 8 статьи 6 данного закона предусмотрено, что выборному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, предоставляется право на доплату к трудовой пенсии на условиях и в порядке, предусмотренных для муниципальных служащих соответствующего муниципального образования Архангельской области, в случае прекращения полномочий по следующим основаниям:

1) истечение срока полномочий;

2) отставка по собственному желанию;

3) установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.

Расчет размера доплаты к трудовой пенсии выборному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, осуществляется исходя из его денежного вознаграждения.

Для установления доплаты к трудовой пенсии вместо стажа муниципальной службы необходимо осуществление полномочий выборного лица местного самоуправления на постоянной основе не менее двух сроков, установленных уставом муниципального образования Архангельской области. При этом в срок полномочий такого выборного лица местного самоуправления засчитывается предшествующий стаж муниципальной службы.

Уставом муниципального образования "Город Новодвинск" предусмотрено предоставление гарантии в виде доплаты к пенсии выборным лицам местного самоуправления за счет средств местного бюджета.

Областным законом от 24 сентября 2010 года N 195-15-ОЗ гарантия в виде доплаты к пенсии выборному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, предусмотренная Областным законом от 24 июня 2009 года N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области", распространена на правоотношения, возникшие с 1 октября 2008 года, а не вновь установлена.

Таким образом, областной законодатель вправе был распространить действие такой гарантии на правоотношения, возникшие до принятия областного закона N 37-4-ОЗ, но не ранее, чем с 16 ноября 2007 года (даты вступления в силу федерального закона N 253-ФЗ, дополнившего частью 5.1 статью 40 Федерального закона N 131-ФЗ).

Доплаты к пенсии для муниципальных и государственных гражданских служащих, к которым по пенсионному обеспечению приравнены выборные лица местного самоуправления, предусмотрены федеральным и областным законодательством.

Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Согласно пункту 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.

В соответствии с пунктом 6 статьи 5 Федерального закона от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу.

Право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии для лиц, замещающих государственные должности Архангельской области, должности государственной гражданской службы Архангельской области, предусмотрено областным законом от 04 апреля 1996 года N 40-22-ОЗ "О государственной службе Архангельской области".

Согласно пункту 1 статьи 18 областного закона от 16 апреля 1998 года N 68-15-ОЗ "О муниципальной службе в Архангельской области" на муниципального служащего распространяются права государственного гражданского служащего Архангельской области в области пенсионного обеспечения в полном объеме. Пунктом 2 статьи 18 указанного областного закона установлено, что муниципальные служащие в связи с выходом на трудовую пенсию имеют право в соответствии с муниципальными нормативными правовыми актами на ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" или Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

В соответствии с частью 2 статьи 53 федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Аналогичные полномочия органов местного самоуправления изложены в части 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Следовательно, данные расходы, в том числе и на доплату к пенсии выборным лицам местного самоуправления, федеральным законодательством отнесены к расходным обязательствами местных бюджетов, а не бюджетов субъектов РФ. Поэтому и финансирование таких расходов не может быть компенсировано бюджетом субъекта РФ местным бюджетам.

Отсутствие в оспариваемом областном законе положений о компенсации за счет средств бюджета Архангельской области расходов местных бюджетов не свидетельствует о противоречии данного закона федеральному законодательству.

Доводы заявителя о том, что оспариваемый областной закон N 195-15-ОЗ противоречит части 3 статьи 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьям 65, 86 Бюджетного кодекса РФ, основаны на неправильном толковании материального закона.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку областной закон от 24 сентября 2010 года N 195-15-ОЗ "О внесении дополнения в статью 10 областного закона "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области" не противоречит федеральному законодательству, в удовлетворении требований и.о. главы муниципального образования "Город Новодвинск" следует отказать.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявления и.о. главы Муниципального образования "Город Новодвинск" о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Архангельской области от 24 сентября 2010 года N 195-15-ОЗ "О внесении дополнения в статью 10 областного закона "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области" - отказать.

На решение может быть подана кассационная жалоба, а прокурором принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в 10-дневный срок путем подачи кассационной жалобы или кассационного представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Н.П. Рассошенко