Решение Архангельского областного суда от 27 декабря 2005 г. N 3-124 О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзаца 4 в части слов "государственного органа" и абзацев 6, 7 статьи 1 областного закона "О внесении дополнения и изменений в Областной закон "Об административных правонарушениях" от 21 сентября 2005 г. N 90-5-ОЗ

Решение Архангельского областного суда
от 27 декабря 2005 г. N 3-124

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе

председательствующего, судьи областного суда Пантелеева В.В.

секретаря судебного заседания Янсон С.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске 27 декабря 2005 года заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзаца 4 в части слов "государственного органа" и абзацев 6, 7 статьи 1 областного закона "О внесении дополнения и изменений в Областной закон "Об административных правонарушениях" от 21.09.2005 г. N 90-5-ОЗ,

установил:

Заместитель прокурора Архангельской области в установленном законом порядке обратился в областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзаца 4 в части слов "государственного органа" и абзацев 6, 7 статьи 1 областного закона "О внесении дополнения и изменений в Областной закон "Об административных правонарушениях" от 21.09.2005 г. N 90-5-ОЗ.

В обоснование заявления указывает на то, что редакции оспариваемых положений Областного закона являются неопределенными и позволяют субъекту Российской Федерации устанавливать административную ответственность должностных лиц всех государственных органов, включая должностных лиц федеральных государственных органов, осуществляющих свою деятельность на территории Архангельской области. Между тем, организация и правовое регулирование деятельности должностных лиц федеральных государственных органов находится в ведении Российской Федерации и субъект Российской Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование их деятельности.

Участвующий в деле прокурор Архангельской областной прокуратуры Поликарпов Д.А. заявление заместителя прокурора Архангельской области поддержал и просил удовлетворить.

Архангельское областное Собрание депутатов в лице представителя Худяковой И.В. и Администрация Архангельской области в лице представителя Павловой Е.В. заявление заместителя прокурора Архангельской области не признали. Возражение обосновывают тем, что федеральное законодательство не устанавливает административную ответственность должностных лиц государственных органов за невыполнение законных требований депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и несоблюдение установленных сроков предоставления депутату информации на его обращение. С целью восполнения пробела федерального законодательства субъект Российской Федерации имел право осуществить собственное правовое регулирование и установить такую ответственность. В случае принятия федерального закона, устанавливающего административную ответственность должностных лиц государственных органов за невыполнение законных требований депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и несоблюдение установленных сроков предоставления депутату информации на его обращение, положения областного закона будут пересмотрены и приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Рассмотрев материалы дела, оценив собранные по делу и исследованные в судебном заседании доказательства, областной суд находит заявление заместителя прокурора Архангельской области подлежащим удовлетворению.

Пунктом "к" части 1 статьи 72 и частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное и административно-процессуальное законодательство. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданном в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно ч. 1 ст. 1.1 и п. 3 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

С учетом того, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 21 сентября 2005 года принят, а Главой администрации Архангельской области подписан Областной закон N 90-5-ОЗ "О внесении дополнения и изменений в Областной закон "Об административных правонарушениях". Закон официально опубликован в областной газете "Волна" N 40 от 11 октября 2005 года.

Абзацем 4 статьи 1 (п. 1 ст. 3.4) Областного закона установлена административная ответственность за невыполнение должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления, организации или общественного объединения законных требований депутата Архангельского областного Собрания депутатов либо создание препятствий в осуществлении его деятельности.

Абзацами 6, 7 статьи 1 (п. 2 ст. 3.4) определено, что несоблюдение должностным лицом установленных сроков предоставления информации (документов, материалов, ответов на обращения) депутату Архангельского областного Собрания депутатов - влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

Областной суд находит обоснованным заявление заместителя прокурора Архангельской области, что оспариваемые редакции статьи Областного закона являются неопределенными и позволяют субъекту Российской Федерации устанавливать административную ответственность должностных лиц всех государственных органов, включая должностных лиц федеральных государственных органов, осуществляющих свою деятельность на территории Архангельской области.

Представители Архангельского областного Собрания депутатов Худякова И.В. и Администрации Архангельской области Павлова Е.В. в судебном заседании подтвердили, что в оспариваемой прокурором статье Областного закона установлена административная ответственность должностных лиц всех государственных органов, включая должностных лиц федеральных государственных органов, осуществляющих свою деятельность на территории Архангельской области.

В соответствии с п. "г" и "т" ст. 71 Конституции РФ установление системы федеральных органов законодательной и исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти и федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации и осуществляется посредством федерального закона.

Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Статьями 1, 8 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" определено, что государственная служба Российской Федерации есть профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации и подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Соответственно, должностные лица подразделяются на должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и должностных лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Конституцией РФ и приведенными Федеральными законами определено, что государственные органы и должностные лица государственных органов подразделяются на федеральные государственные органы и должностных лиц федеральных государственных органов, и на государственные органы субъектов Российской Федерации и должностных лиц государственных органов субъектов Российской Федерации.

Глава II Областного закона от 29 ноября 1995 года N 22-18-ОЗ "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" устанавливает формы и гарантии деятельности депутата областного Собрания. Одной из форм и гарантии деятельности депутата является его право на обращение к федеральным органам и должностным лицам органов государственной власти.

Статьей 33 настоящего Областного закона и пунктом 4 статьи 7 Устава Архангельской области определено, что ответственность за невыполнение требований настоящего закона устанавливается федеральными и областными законами. В случае отсутствия федерального закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и Архангельской области Архангельское областное Собрание депутатов имеет право осуществлять собственное правовое регулирование (принятие областных законов) до принятия федеральных законов.

Статьей 26 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации обязательны к исполнению всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации государственными органами и должностными лицами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом не установлена административная ответственность должностных лиц государственных органов за невыполнение законных требований депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации и несоблюдение установленных сроков предоставления депутату информации на его обращение (документов, материалов, ответов).

Вместе с тем, областной суд находит несостоятельными доводы Архангельского областного Собрания депутатов и администрации Архангельской области, что если федеральным законом не установлена административная ответственность должностных лиц государственных органов за невыполнение законных требований депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и несоблюдение установленных сроков предоставления депутату информации на его обращение, то такая ответственность может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

Отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения действительно не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный акт, однако он должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а не действовать вместо них.

Установив в оспариваемом прокурором Областном законе правила взаимодействия должностных лиц федеральных государственных органов с депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, обязанность и административную ответственность должностных лиц федеральных государственных органов на территории Архангельской области, субъект Российской Федерации превысил пределы правового регулирования деятельности должностных лиц федеральных государственных органов.

Закрепление Конституцией РФ право субъекта Российской Федерации использовать опережающее правовое регулирование по вопросам федерального значения, не получившим в силу различных причин регламентации в соответствующем федеральном законе, не означает, что субъект Российской Федерации вправе восполнять пробелы федерального законодательства по любым вопросам, в том числе требующим федерального законодательного решения.

Деятельность должностных лиц федеральных государственных органов регулируется федеральным законодательством и установление их административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, находится в ведении Российской Федерации и субъект Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность в сфере отношений, регулирование которых является предметом ведения Российской Федерации.

Действующее федеральное законодательство не предоставляет законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации право устанавливать административную ответственность должностных лиц федеральных государственных органов.

Согласно п. "г" ст. 71 Конституции РФ установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации, деятельности и формирование отнесены к исключительному ведению Российской Федерации.

В соответствии со статьями 114, 115 Конституции РФ и статьей 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Ни указанный федеральный конституционный закон, ни иные федеральные законы и другие акты федерального законодательства не устанавливают обязанности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц по выполнению каких-либо требований депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, включая требования о предоставлении информации (документов, материалов, ответов).

Устанавливая административную ответственность должностных лиц федеральных государственных органов за несоблюдение установленных сроков предоставления депутату информации (документов, материалов, ответов на его обращение), законодательный орган субъекта Российской Федерации не учел, что федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 года N 452 утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, пунктами 12.1, 12.2 которого установлен срок рассмотрения федеральным органом исполнительной власти индивидуальных и коллективных предложений, заявлений и жалоб граждан и организаций.

Поскольку деятельность федеральных государственных органов регулируется федеральным законодательством, регулирование деятельности федеральных государственных органов и их должностных лиц и установление их ответственности, в том числе за несоблюдение сроков предоставления информации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации исключается.

Установление административной ответственности должностных лиц федеральных государственных органов за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации.

Поэтому административная ответственность должностных лиц федеральных государственных органов за неисполнение требований депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, либо осуществление препятствий в его деятельности, несоблюдение установленных сроков предоставления депутату информации на его обращение, не может быть установлена законом субъекта Российской Федерации. Установив административную ответственность должностных лиц федеральных государственных органов, законодатель субъекта Российской Федерации нарушил компетенцию федерального законодателя.

Ссылки представителей Архангельского областного Собрания депутатов Худяковой И.В. и Администрации Архангельской области Павловой Е.В. на Кодекс Вологодской области "Об административных правонарушениях" и Закон Астраханской области "Об административных правонарушениях" необоснованны. Указанные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не относятся к доказательствам, установленным ст. 55 ГПК РФ, и допустимым доказательствам, установленным ст. 60 ГПК РФ.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

При определении времени признания части нормативного правового акта недействующим областной суд исходит из положения статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой предметом судебного обжалования могут выступать лишь такие нормативные правовые акты, которые на время рассмотрения заявленных требований являются действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод.

Таким образом, предметом оспаривания в суде в порядке нормоконтроля может быть только такой нормативный правовой акт, который на время рассмотрения заявленных требований имеет юридическую силу и является действующим.

Согласно статье 2 областного закона "О внесении дополнения и изменений в Областной закон "Об административных правонарушениях" от 21.09.2005 г. N 90-5-ОЗ, настоящий закон вступил в силу через десять дней со дня его официального опубликования. Закон официально опубликован в областной газете "Волна" N 40 от 11 октября 2005 года, следовательно, настоящий закон вступил в силу с 21 октября 2005 года.

До вступления оспариваемого прокурором нормативного правового акта в силу рассматриваемый областной закон не действовал и не порождал административную ответственность должностных лиц государственных органов за невыполнение законных требований депутата Архангельского областного Собрания депутатов и несоблюдение должностным лицом установленных сроков предоставления информации депутату. Поэтому оспариваемые прокурором абзац 4 в части слов "государственного органа" и абзацы 6, 7 статьи 1 областного закона "О внесении дополнения и изменений в областной закон "Об административных правонарушениях" от 21.09.2005 N 90-5-ОЗ, областной суд признает недействующими со дня вступления в законную силу, а именно с 21 октября 2005 года.

На основании ст. 35 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации" по вступлению решения суда в законную силу обязать редакцию газеты "Волна" опубликовать официальное сообщение о принятом областным судом решении.

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, областной суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления в законную силу, то есть с 21 октября 2005 года абзац 4 в части слов "государственного органа" и абзацы 6, 7 статьи 1 областного закона "О внесении дополнения и изменений в областной закон "Об административных правонарушениях" от 21.09.2005 N 90-5-ОЗ.

Обязать редакцию газеты "Волна" опубликовать сообщение о решении областного суда после вступления его в законную силу.

Разъяснить, что решение областного суда о признании части нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению после вступления его в законную силу влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта в указанной в решении суда части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим в указанной части нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Решение суда о признании указанной части нормативного правового акта недействующей не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

На решение областного суда лицами, участвующими в деле, может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации через Архангельский областной суд в течение 10 дней со дня вынесения решения в окончательной части.

Председательствующий:

В.В. Пантелеев