Решение Архангельского областного суда от 27 октября 2004 г. N 3-92 О признании противоречащей федеральному законодательству статьи 2.5 областного закона от 03.06.2003 года N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях"

Решение Архангельского областного суда
от 27 октября 2004 г. N 3-92

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

Председательствующего Кожина Н.А.

секретаря судебного заседания Янсон С.Ю.

с участием прокурора Расходчиковой С.В. рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Архангельске 27 октября 2004 года дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащей федеральному законодательству статьи 2.5 областного закона от 03.06.2003 года N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" (в редакции от 10.09.2004 года),

установил:

Статьей 2.5 областного закона от 03.06.2003 года (в редакции от 10.09.2004 года) N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" (далее - областной закон) предусмотрено, что курение табака на рабочих местах, в городском, пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, образовательных организациях и организациях культуры, помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением курения табака в специально отведенных для этого местах, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан, а в отношении несовершеннолетних на родителей или их законных представителей, в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству статьи 2.5 областного закона.

Прокурор считает, что статья 2.5 областного закона противоречит действующему федеральному законодательству.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 1.3 КоАП РФ установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации.

Запрет на курение табака на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, на воздушном транспорте при продолжительности полета менее трех часов, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, образовательных организациях и организациях культуры, помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением курения табака в специально отведенных местах для курения табака, установлен пунктом 1 статьи 6 Федерального закона "Об ограничении курения табака". Согласно пункту 3 указанной статьи нарушение ее положений влечет за собой привлечение к административной ответственности в соответствии с законодательством.

В соответствии со статьей 2 названного Федерального закона законодательство Российской Федерации об ограничении курения табака состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Поэтому субъект Российской Федерации не вправе регулировать отношения по ограничению курения табака, в том числе устанавливать административную ответственность за подобные нарушения.

В судебном заседании прокурор Расходчикова С.В. заявление поддержала и просила признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия областного закона "О внесении дополнений и изменений в областной закон "Об административных правонарушениях", то есть с 10.09.2004 г. статью 2.5 областного закона.

Представитель областного Собрания депутатов Козьмина С.В. и представитель Главы администрации области Павлова Е.В. с заявлением прокурора не согласилась. Считают, что права и свободы человека и гражданина в области охраны здоровья, а также административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Федеральным законодательством не урегулирован вопрос ответственности за курение табака на рабочих местах, в городском, пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, образовательных организациях и организациях культуры, помещениях, занимаемых органами государственной власти и поэтому областное Собрание депутатов вправе регулировать этот вопрос. В случае принятия федерального закона по этому вопросу, областной закон будет приведен в соответствие с федеральным законом.

Изучив материалы дела, обсудив доводы прокурора, представителей областного Собрания депутатов и Главы администрации области, суд считает, что заявление заместителя прокурора Архангельской области подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В судебном заседании установлено, что Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 3 июня 2003 года N 531 принят областной закон N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях".

В соответствии с пунктами 5, 8 ст. 33 Устава Архангельской области, областной закон подписан Главой администрации области и официально опубликован в газете "Волна" от 20-26 июня 2003 г. N 24(835) и издании "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва" от 3-4 июня 2003 г. N 22.

Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 10 сентября 200# года N 849 принят областной закон от 10 сентября 2004 г. N 257-32-ОЗ "О внесении дополнений в областной закон "Об административных правонарушениях".

Согласно областному закону от 10 сентября 2004 г. глава II дополнена статьей 2.5 "Курение табака в неотведенных местах".

Областной закон подписан Главой администрации области и официально опубликован в газете "Волна" от 24 сентября 2004 г. N 36(898).

Таким образом, закон вступил в силу со дня его официального опубликования.

Согласно п. 1 ст. 8, п. 1 ст. 20 Устава Архангельской области областное Собрание депутатов является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области.

В соответствии с п. 1 ст. 22, п/п "б" п. 1 ст. 23 Устава Архангельской области областное Собрание осуществляет свои полномочия посредством принятия областных законов, нормативных и иных правовых актов по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п.п. 3 ст. 7 Устава Архангельской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и Архангельской области, изложенным в Конституции Российской Федерации, на основе принимаемых федеральных законов принимаются областные законы и иные нормативные правовые акты Архангельской области.

В соответствии с ч. 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следовательно, наряду с КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях составляют также законы субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность.

Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ устанавливают своими законами административную ответственность в пределах совместного ведения, если административная ответственность по данному предмету не установлена федеральным законодательством.

В иных случаях установление административной ответственности законами субъектов РФ по предметам совместного ведения возможно лишь в соответствии с федеральными законами, т.е. при условии, что они не вступают в противоречие с федеральными законами.

Следовательно, при отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации может осуществить собственное правовое регулирование. Вместе с тем субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона.

Статьей 2.5. областного закона установлено, что курение табака на рабочих местах, в городском, пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, образовательных организациях и организациях культуры, помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением курения табака в специально отведенных для этого местах, -#

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан, а в отношении несовершеннолетних - на родителей или их законных представителей в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда.

Конституция РФ относит административное и административно-процессуальное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "к" ст. 72).

Согласно ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Таким образом, предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях применительно к полномочиям федеральных органов в области установления административной ответственности определяются по двум основным направлениям:

установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение;

установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Следовательно, Российская Федерация принимает федеральные законы об административной ответственности, по вопросам, которые имеют федеральное значение. Эти вопросы связаны с нарушением правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Оба этих момента исключают в принципе участие органов государственной власти субъектов РФ в установлении административной ответственности.

Конституция РФ определяет предметы ведения, отнесенные в рамках российского федеративного государства к ведению Российской Федерации.

Содержащиеся в ст. 71 Конституции РФ положения являются основаниями для определения имеющих федеральное значение вопросов, вызывающих необходимость установления административной ответственности.

Установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, предусматривается, как правило, в соответствующем федеральном законе.

Правовые основы ограничения курения табака определены Федеральным законом "Об ограничении курения табака"

Основной задачей Федерального закона "Об ограничении курения табака" является определение правовых основ ограничения курения табака, что необходимо для снижения заболеваемости населения.

В Российской Федерации здоровье людей охраняется Конституцией РФ (ст. 7). Признание права каждого человека на охрану здоровья является реализацией положений ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

В соответствии с ч. 1 ст. 41 Конституции РФ каждый человек имеет право на охрану здоровья. Следовательно, охрана здоровья - одна из важнейших задач государства как социальной политической организации.

Согласно пункту "в" статьи 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем, защита прав и свобод - предмет ведения Российской Федерации и одновременно сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72).

Это означает, что федеральный уровень регулирования и защиты прав и свобод не может быть умален субъектами РФ. В то же время субъекты РФ несут конституционную обязанность защищать права и свободы любого человека и гражданина на своей территории, и вправе расширять федеральные гарантии их защиты.

Однако, законы, иные правовые акты субъектов РФ не вправе устанавливать какие бы то ни было ограничения перечня и действия прав и свобод, мер их защиты, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Федеральный уровень правового регулирования общественных отношений в сфере применения административной ответственности подтверждается также и тем, что в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление перечня видов административных наказаний и правил их применения.

Отнесение данного полномочия к ведению Российской Федерации соответствует тому, что основной формой установления этого вида юридической ответственности признаются федеральные законы не только по предметам ведения Российской Федерации, но и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 11, 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации").

Таким образом, принимаемые субъектом РФ законы не должны противоречить регулирующим те же общественные отношения федеральным законам, а также вторгаться в сферы, регулируемые в рамках предмета ведения Российской Федерации либо в рамках предмета совместного ведения, если по данному вопросу издан федеральный закон.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 10 июля 2001 г. N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака" (с изм. и доп. от 31 декабря 2002 г., 10 января 2003 г.) законодательство Российской Федерации об ограничении курения табака состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

К таким федеральным законам, составляющим законодательную основу ограничения курения табака относятся: Федеральный закон от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе", Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ), Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Согласно статье 6 Федерального закона "Об ограничении курения табака" в целях снижения вредного воздействия табачного дыма запрещается курение табака на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, на воздушном транспорте при продолжительности полета менее трех часов, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, образовательных организациях и организациях культуры, помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением курения табака в специально отведенных местах для курения табака.

На работодателя возлагается обязанность по оснащению специально отведенных мест для курения табака.

Нарушение положений данной статьи влечет за собой привлечение к административной ответственности в соответствии с законодательством.

Так, статьями 5.27, 6.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и за нарушение законодательства о труде и об охране труда.

Кроме того, в КоАП РФ содержатся две статьи имеющие отношение к ограничению курения табака.

Пункт 3 ст. 11.17 КоАП РФ устанавливает, что "курение в вагонах (в том числе в тамбурах) пригородного поезда, в не установленных для курения местах в поезде местного или дальнего сообщения либо на судне морского или внутреннего водного транспорта - влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере до одного минимального размера оплаты труда".

Законодателем также установлена административная ответственность в виде предупреждения или наложения административного штрафа до одного минимального размера оплаты труда за курение на мостах с деревянными настилами (ст. 11.21 КоАП РФ).

КоАП РФ прямо не устанавливает административной ответственности за курение табака на рабочих местах, в городском, пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, образовательных организациях и организациях культуры, помещениях, занимаемых органами государственной власти (что предусмотрено ст. 2.5 областного закона).

Однако, восполнить этот пробел в законодательстве субъект РФ не вправе, поскольку согласно статье 2 Федерального закона "Об ограничении курения табака" законодательство Российской Федерации в этой сфере состоит из указанного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Соответственно, субъект РФ в силу подпункта 3 пункта 1 статьи 1.3 КоАП РФ не может установить ответственность за нарушение норм об ограничении курения табака.

Исходя из изложенного, суд считает, что ст. 2.5 областного закона противоречит федеральному законодательству - статье 2 Федерального закона "Об ограничении курения табака" и подпункту 3 пункта 1 статьи 1.3 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно п. 2 ст. 22 Устава Архангельской области областные законы и иные нормативные правовые акты областного Собрания, принимаемые по вопросам совместного ведения, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия областных законов и иных нормативных правовых актов областного Собрания федеральным законам действует федеральный закон.

В силу ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

С учетом вышеизложенного суд признает статью 2.5 областного закона недействующими со дня со дня его принятия, т.е. с 10 сентября 2004 года.

Решение суда о признании недействующим статьи 2.5 областного закона вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, и влечет за собой утрату силы статьи 2.5 областного закона, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Решение суда о признании недействующей статьи 2.5 областного закона не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

На основании ч. 3 ст. 253 ГПК РФ и ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" суд считает необходимым по вступлению решения в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Руководствуясь ст. ст. 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать недействующей со дня ее принятия - с 10 сентября 2004 года статью 2.5 областного закона от 03 июня 2003 года N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" (в редакции от 10 сентября 2004 года).

По вступлению решения суда в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ в течение 10 дней со дня его провозглашения с подачей жалобы через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Н.А. Кожин