Решение Архангельского областного суда от 11 августа 2006 г. N 3-89 Заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению п. 1 постановления главы администрации области "Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения и внесении изменений в некоторые нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти области по вопросам деятельности государственных природных заказников регионального значения" от 4 августа 2005 г. N 148 оставлено без удовлетворения

Решение Архангельского областного суда
от 11 августа 2006 г. N 3-89

ГАРАНТ:

Текст приводится в соответствии с источником

Именем Российской Федерации

Судебная коллегия по гражданским делам Архангельского областного суда в составе:

председательствующего Кузнецова Ю.И.

при секретаре Воробьевой М.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Архангельске 11 августа 2006 года гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению п. 1 постановления Главы администрации области "Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения и внесении изменений в некоторые нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти области по вопросам деятельности государственных природных заказников регионального значения" от 4 августа 2005 года N 148 (в редакции от 27 декабря 2006 года N 229),

установила:

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению п. 1 постановления Главы администрации области "Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения и внесении изменений в некоторые нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти области по вопросам деятельности государственных природных заказников регионального значения" от 4 августа 2005 года N 148 (в редакции от 27 декабря 2006 года N 229).

В обоснование заявления указал, что п. 1 оспариваемого Постановления утверждены Положения о Веркольском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения, о Мудьюгском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения, о Пучкомском государственном природном заказнике регионального значения, об Унском государственном природном биологическом заказнике регионального значения, о Чугском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения.

Указанными Положениями разрешается на территориях заказников организованный туризм, любительское и спортивное рыболовство, заготовка древесины и дров для нужд сельского хозяйства и местного населения (Веркольский заказник), промышленное рыболовство "Унский заказник".

В нарушение ст. 12 ФЗ "Об экологической экспертизе" проект оспариваемого Постановления не проходил государственную экологическую экспертизу, хотя нормы положений о природных заказниках свидетельствуют о том, что их реализация фактически негативно воздействует на объекты растительного и животного мира, а также на природную среду на территории заказников.

Вместе с тем, вывод о негативности такого воздействия можно сделать лишь на основании заключения государственной экологической экспертизы.

В судебном заседании представитель прокуратуры области Глазачев А.Н. заявление заместителя прокурора области поддержал по тем основаниям, что во всех положениях о заказниках разрешен организованный туризм, который, как вид предпринимательской деятельности, может оказать негативное воздействие на объекты растительного и животного мира, а также на природную среду на территории заказников.

Представитель администрации Архангельской области Суханевич М.М. с заявлением заместителя прокурора области не согласилась и объяснила, что Положения о Веркольском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения, о Мудьюгском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения, о Пучкомском государственном природном заказнике регионального значения, об Унском государственном природном биологическом заказнике регионального значения, о Чугском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения были утверждены ранее, соответственно: 8 декабря 1988 года, 26 июля 1996 года, 11 ноября 1996 года, 31 октября 1996 года и 11 ноября 1996 года.

Оспариваемым Постановлением ранее принятые положения о заказниках были приведены в соответствие с федеральным законодательством и утверждены в новой редакции.

Разрешенные виды деятельности были и в прежних редакциях положений о заказниках, и они не являются вновь намечаемыми видами деятельности.

Организованный туризм не может оказать негативного воздействия на объекты растительного и животного мира, а также на природную среду на территории заказников, поскольку в соответствии со ст. 4 ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" основными целями государственного регулирования туристской деятельности являются, в том числе охрана окружающей природной среды.

Кроме того, организованный туризм имеется только в Веркольском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения, на территории которого расположен литературно-мемориальный музей Ф.А. Абрамова, который посещался туристами еще до первоначального образования заказника и посещается по настоящее время.

В остальных заказниках организованного туризма нет.

Исследовав материалы дела, заслушав объяснения представителей: прокуратуры области Глазачева А.Н., администрации Архангельской области Суханевич М.М., специалиста Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Архангельской области Лохова Н.Г., судебная коллегия считает заявление заместителя прокурора области необоснованным и не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с п. п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

Согласно пунктов 1, 2 статьи 1 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) законодательство об особо охраняемых природных территориях находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Данный Федеральный закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, к которым согласно подпункту "г" пункта 1 статьи 2 относятся и государственные природные заказники.

В соответствии с пунктами 1-4 ст. 22, 2 ст. 23, 1, 3 ст. 24 этого Федерального закона государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения.

Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть:

а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

Государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.

Судебной коллегией установлено, что 4 августа 2005 года было принято постановление главы администрации Архангельской области за N 148 "Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения и внесении изменений в некоторые нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти области по вопросам деятельности государственных природных заказников регионального значения" от 4 августа 2005 года N 148, которое было официально опубликовано в газете "Волна" N 37 20 сентября 2005 года.

В данное постановление постановлениями администрации Архангельской области от 28 октября 2005 года N 198 и от 27 декабря 2006 года N 229 были внесены изменения и дополнения.

Пунктом 1 данного Постановления были утверждены: Положения о Веркольском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения, о Мудьюгском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения, о Пучкомском государственном природном заказнике регионального значения, об Унском государственном природном биологическом заказнике регионального значения, о Чугском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения.

Пунктом 2 этого Постановления внесены изменения:

1) в постановлении администрации области от 26 июля 1996 года N 375 "Об образовании Мудьюгского государственного природного ландшафтного заказника регионального значения";

2) в постановлении администрации области от 31 октября 1996 года N 573 "Об образовании Унского государственного природного биологического заказника регионального значения":

4) в постановлении администрации Архангельской области от 11 ноября 1996 года N 585 "Об образовании Чугского государственного природного ландшафтного заказника регионального значения":

5) в решении исполнительного комитета Архангельского областного Совета народных депутатов от 8 декабря 1988 года N 19/5 "Об организации Веркольского государственного ландшафтного заказника":

Пунктом 3 оспариваемого Постановления признано утратившим силу постановление администрации области от 1 июня 1999 года N 146 "О продлении срока действия Веркольского государственного ландшафтного заказника регионального значения".

Из Положения о Веркольском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения следует, что он образован с целью сохранения ценного природного ландшафта, который отражен в произведениях советского писателя Ф.А. Абрамова (п. 1.1).

Объявление территории заказником производится без изъятия занимаемых земельных, водных и лесных объектов у собственников земли, землепользователей, водопользователей, лесопользователей и арендаторов и без ограничения их хозяйственной деятельности, кроме указанной в пункте 2.1. Собственники, владельцы и пользователи земельных, лесных и водных объектов обязаны соблюдать установленный в заказнике режим и несут за его нарушение административную, уголовную и иную ответственность, установленную действующим законодательством (п. 1.4).

На территории заказника разрешаются:

организованный туризм;

размещение хозяйственно-производственных объектов заказника;

любительское и спортивное рыболовство в соответствии с действующим законодательством;

традиционные виды деятельности (сенокошение, выпас скота, сбор грибов и ягод);

заготовка древесины и дров для нужд сельского хозяйства и местного населения в кварталах 122 и 123 Веркольского лесничества ФГУ "Карпогорский лесхоз" (2.2).

Из Положения о Мудьюгском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения следует, что он образован с целью сохранения природных особенностей и исторических памятников острова Мудьюг (поселение эпохи ранней бронзы "Мудьюг-1", комплекс памятников времен Гражданской войны и интервенции 1918-1919 гг., железная дорога и хозяйственные постройки времен Первой мировой войны 1914-1918 гг. и Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., маяк "Белая башня" постройки 1837 г. и створный знак "Черная башня" постройки 1904 г.), охраны редких и ценных видов птиц в местах их гнездования и поддержания общего экологического баланса (п. 1.1).

Объявление территории заказником производится без изъятия занимаемых земельных, водных и лесных объектов у собственников земли, землепользователей, водопользователей, лесопользователей и арендаторов и без ограничения их хозяйственной деятельности, кроме указанной в пункте 2.1.. Собственники, владельцы и пользователи земельных, лесных и водных объектов обязаны соблюдать установленный в заказнике режим и несут за его нарушение административную, уголовную и иную ответственность, установленную действующим законодательством (п. 1.4).

На территории заказника разрешаются:

организованный туризм;

размещение хозяйственно-производственных объектов заказника;

традиционные виды деятельности (сенокошение, выпас скота, сбор грибов и ягод (п. 2.2.).

Из Положения о Пучкомском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения следует, что он образован с целью сохранения и воспроизводства ценных лесных насаждений, произрастающих в природных условиях Пучкомского соснового бора, и поддержания общего экологического баланса (п. 1.1).

Объявление территории заказником производится без изъятия занимаемых земельных, водных и лесных объектов у собственников земли, землепользователей, водопользователей, лесопользователей и арендаторов и без ограничения их хозяйственной деятельности, кроме указанной в пункте 2.1.. Собственники, владельцы и пользователи земельных, лесных и водных объектов обязаны соблюдать установленный в заказнике режим и несут за его нарушение административную, уголовную и иную ответственность, установленную действующим законодательством (п. 1.4).

На территории заказника разрешаются:

организованный туризм;

размещение хозяйственно-производственных объектов заказника;

любительское и спортивное рыболовство в соответствии с действующим законодательством;

традиционные виды деятельности (сенокошение, выпас скота, сбор грибов и ягод (п. 2.2.).

Из Положения об Унском государственном природном биологическом заказнике регионального значения следует, что он образован с целью сохранения, воспроизводства рыбных запасов (наваги, кумжи, семги) и поддержания общего экологического баланса (п. 1.1)

Объявление территории заказником производится без изъятия занимаемых земельных, водных и лесных объектов у собственников земли, землепользователей, водопользователей, лесопользователей и арендаторов и без ограничения их хозяйственной деятельности, кроме указанной в пункте 2.1.. Собственники, владельцы и пользователи земельных, лесных и водных объектов обязаны соблюдать установленный в заказнике режим и несут за его нарушение административную, уголовную и иную ответственность, установленную действующим законодательством (п. 1.4).

На территории заказника разрешаются:

организованный туризм;

размещение хозяйственно-производственных объектов заказника;

любительское и спортивное рыболовство удочкой, сетными орудиями лова в Унской губе с разрешения федерального органа исполнительной власти в области рыболовства на отдельных участках;

промышленное рыболовство в Унской губе и на побережье Белого моря в соответствии с действующим законодательством;

традиционные виды деятельности (сенокошение, выпас скота, сбор грибов и ягод) (п. 2.2).

Из Положения о Чугском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения следует, что он образован с целью сохранения природных ландшафтов, сформированных на карстующихся породах, ведения научных исследований, стационарного изучения карстовых процессов и поддержания общего экологического баланса (п. 1.1).

Объявление территории заказником производится без изъятия занимаемых земельных, водных и лесных объектов у собственников земли, землепользователей, водопользователей, лесопользователей и арендаторов и без ограничения их хозяйственной деятельности, кроме указанной в пункте 2.1.. Собственники, владельцы и пользователи земельных, лесных и водных объектов обязаны соблюдать установленный в заказнике режим и несут за его нарушение административную, уголовную и иную ответственность, установленную действующим законодательством (п. 1.4).

На территории заказника разрешаются:

организованный туризм;

размещение хозяйственно-производственных объектов заказника;

любительское и спортивное рыболовство в соответствии с действующим законодательством;

традиционные виды деятельности (сенокошение, выпас скота, сбор грибов и ягод) (п. 2.2).

Заместитель прокурора области считает, что п. 1 оспариваемого Постановления противоречит с. 12 ФЗ "Об экологической экспертизе", поскольку проект данного нормативного акта не проходил государственную экологическую экспертизу, хотя разрешенные виды деятельности могут оказать неблагоприятное воздействие на окружающую природную среду.

В соответствии со ст. 1 ФЗ "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ (в редакции от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ), действовавшего в период принятия оспариваемого Постановления, экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Статьей 12 данного Федерального закона предусмотрено, что обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность.

Судебная коллегия полагает, что во всех положениях о заказниках, утвержденных п. 1 оспариваемого Постановления установлен режим и разрешены виды деятельности, которые не являются намечаемой хозяйственной и иной деятельностью, поскольку положения об указанных заказниках были утверждены ранее и в них был установлен такой же режим.

Так Положение о Веркольском государственном ландшафтном заказнике областного значения было утверждено решением Архангельского облисполкома 8 декабря 1988 года N 19/5, Положение о Мудьюгском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения утверждено постановлением и.о. главы администрации Архангельской области 26 июля 1996 года N 375, Положение о Пучкомском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения утверждено постановлением и.о. главы администрации Архангельской области 11 ноября 1996 года N 586, Положение об Унском государственном природном биологическом заказнике регионального значения утверждено постановлением и.о. главы администрации Архангельской области 31 октября 1996 года N 573, Положение о Чугском государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения утверждено постановлением и.о. главы администрации Архангельской области 11 ноября 1996 года N 585.

Из этих Положений о заказниках следует, что они были образованы сроком на 10 лет на тех же территориях по размерам и месту нахождения, с такими же целями, режимами (разрешенные виды деятельности), что и Положения о заказниках, утвержденных оспариваемым Постановлением.

В Положении о Мудьюгском заказнике, утвержденном 26 июля 1996 года разрешался туризм (п. 2.2), в Положении о Пучкомском заказнике, утвержденном 11 ноября 1996 года разрешался туризм (п. 2.1).

Из п. 1.1 Положения о Чугском заказнике, утвержденного 11 ноября 1996 года, следует, что одной из целью его создания является эколого-просветительская работа и туризм.

В Положениях о Веркольском, и Унском, заказниках, утвержденных в 1988, 1996 годах не запрещалась такая деятельность, как организованный туризм, который, по мнению заместителя прокурора области, может оказать неблагоприятное воздействие этой деятельности на окружающую природную среду.

Поэтому в данной ситуации действует принцип законодательства РФ "разрешено все, что не запрещено законом или иным нормативно-правовым актом", то есть организованный туризм был разрешен в указанных заказниках, утвержденных в 1988, 1996 годах.

Кроме того, из объяснений представителя администрации области заместителя председателя комитета по экологии Суханевич М.М., специалиста Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Архангельской области Лохова Н.Г. следует, что на территории Веркольского заказника расположен литературно-мемориальный музей советского писателя Ф.А. Абрамова, образованный в 1984 году, который с того времени посещают туристы из Российской Федерации и иностранных государств, организованный туризм не оказывает неблагоприятного воздействия на окружающую природную среду, на территории других заказников организованного туризма нет.

Данные объяснения подтверждаются справкой Государственного учреждения культуры "Архангельский областной краеведческий музей" от 9 августа 2006 года, письмами администраций МО "Пинежский муниципальный район" от 9 августа 2005 года, от 6 августа 2006 года, МО "Холмогорский район" от 9 августа 2006 года, МО "Приморский муниципальный район" от 10 августа 2006 года, из которых следует, что жители населенных пунктов, расположенных на территориях заказников, утвержденных оспариваемым Постановлением, занимались разрешенными видами деятельности, указанными в положениях о заказниках, еще до образования этих заказников в 1988, 1996 годах, эта деятельность не оказывает неблагоприятного воздействия на окружающую природную среду.

Поэтому организованный туризм, как вид деятельности, разрешенный положениями о заказниках, утвержденных оспариваемым Постановлением, не является намечаемой деятельностью, и поэтому проект оспариваемого Постановления не нуждался в проведении экологической экспертизы.

Кроме того, одной из основных целей государственного регулирования туристской деятельности в соответствии со ст. 4 ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) является охрана окружающей природной среды.

В соответствии со ст. 7 данного Федерального закона во время совершения путешествия, включая транзит, турист обязан сохранять окружающую природную среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания.

Данные положения Федерального закона также свидетельствуют о том, что организованный туризм не должен оказывать негативного воздействия на объекты растительного и животного мира, на окружающую природную среду.

По изложенным основаниям доводы, изложенные в заявлении заместителя прокурора Архангельской области, и объяснениях представителя прокуратуры области Глазачева А.Н. о том, что проект оспариваемого Постановления нуждался в проведении государственной экологической экспертизы, поскольку разрешенные виды деятельности, в том числе организованный туризм, могут оказать неблагоприятное воздействие на окружающую природную среду, являются необоснованными.

При таких обстоятельствах оснований для признания п. 1 оспариваемого Постановления противоречащим федеральному законодательству и недействующим не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь ст., ст. 194-198, 253 ГПК РФ,

судебная коллегия

решила:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению п. 1 постановления Главы администрации области "Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения и внесении изменений в некоторые нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти области по вопросам деятельности государственных природных заказников регионального значения" от 4 августа 2005 года N 148 (в редакции от 27 декабря 2006 года N 229) оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано, а прокурором, участвовавшем в деле, подано представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ в течение 10 дней после вынесения решения в окончательной форме с подачей жалобы или представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий

(Ю.И. Кузнецов)