Решение Архангельского областного суда от 25 июля 2006 г. N 3-81 О признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению пункта 2 постановления главы администрации Архангельской области от 26 декабря 2005 г. N 226

Решение Архангельского областного суда
от 25 июля 2006 г. N 3-81

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе: судьи, председателя судебной коллегии по гражданским делам Мартынова Е.А. при секретаре Воробьевой М.В. рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Архангельске 25 июля 2006 года гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению пункта 2 постановления главы администрации Архангельской области от 26 декабря 2005 года N 226 "Об объявлении природного объекта "Голубинский карстовый массив" памятником природы регионального значения и внесении изменений в решение исполнительного комитета Архангельского областного Совета народных депутатов от 12 марта 1987 года N 39".

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле: представителей прокуратуры Архангельской области Глазачева А.Н. и главы администрации Архангельской области Поповой Н.В., исследовав материалы дела, областной суд

установил:

Постановлением Главы администрации Архангельской области от 26 декабря 2005 года N 226 "Об объявлении природного объекта "Голубинский карстовый массив" памятником природы регионального значения и внесении изменений в решение исполнительного комитета Архангельского областного Совета народных депутатов от 12 марта 1987 года N 39" (пункт 2) утверждено Положение о памятнике природы регионального значения "Голубинский карстовый массив".

Данное постановление официально опубликовано 24 января 2006 года в газете "Волна", N 2 за 2006 год и с указанного времени вступило в силу.

Первый заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению пункта 2 указанного постановления Главы администрации Архангельской области, ссылаясь в обоснование своих требований на то, что была нарушена процедура принятия указанного нормативного правового акта: в нарушение федеральных законов от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ в редакции федеральных законов от 30.12.2001 г. N 196-ФЗ, от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ, от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях") и от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ в редакции федеральных законов от 15.04.1998 г. N 65-ФЗ, от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ, от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ, от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Федеральный закон "Об экологической экспертизе") при его принятии не была проведена государственная экологическая экспертиза. Пунктом 9 указанного Положения на территории памятника природы допускается осуществление определенной деятельности, которая может негативно воздействовать на памятник природы регионального значения "Голубинский карстовый массив".

В судебном заседании прокурор Глазачев А.Н. поддержал указанное заявление по тем же основаниям.

Представитель Главы администрации Архангельской области Попова Н.В. с заявлением не согласна. В своих возражениях она ссылается на то, что оспариваемый правовой акт не противоречит федеральному законодательству, поскольку принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, не подлежит экологической экспертизе, поскольку такое требование в отношении памятников природы регионального значения не предусмотрено Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях". Полагает, что определение степени опасности для окружающей среды деятельности, разрешенной на территории памятников природы регионального значения, находится в компетенции субъекта Российской Федерации, а деятельность, разрешенная на территории памятника природы регионального значения "Голубинский карстовый массив", не наносит вред окружающей среде.

Рассмотрев материалы дела, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные по делу и исследованные в судебном заседании доказательства, областной суд находит заявление первого заместителя прокурора Архангельской области подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьями 22 и 23 Федерального закона от 17.01.1992 г. N 2202-1 в редакции от 10.02.1999 г. N 31-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", статьей 27 Федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ в редакции от 29.07.2000 г. N 106-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьей 251 ГПК РФ прокурору или его заместителю предоставлено право обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, с требованием о признании нормативного правового акта (правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правового акта должностного лица указанного органа) недействующим в случае его противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как указано выше, прокурором оспаривается постановление Главы администрации Архангельской области от 26 декабря 2005 года N 226 "Об объявлении природного объекта "Голубинский карстовый массив" памятником природы регионального значения и внесении изменений в решение исполнительного комитета Архангельского областного Совета народных депутатов от 12 марта 1987 года N 39", являющееся нормативным правовым актом, принятым в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", и официально опубликованное в средствах массовой информации.

В пункте 1 оспариваемого постановления Главы администрации области указано, что природный объект "Голубинский карстовый массив" в Пинежском районе Архангельской области объявлен памятником природы регионального значения, а занимаемая им территория - особо охраняемой природной территорией регионального значения.

Согласно пункту 2 данного постановления Главы администрации области утверждено прилагаемое Положение о памятнике природы регионального значения "Голубинский карстовый массив".

Положение о памятнике природы регионального значения "Голубинский карстовый массив" определило правовой статус памятника природы регионального значения "Голубинский карстовый массив", режим охраны его территории, а также порядок ее использования, допустив использование территории памятника природы с разрешения комитета по экологии администрации области для проведения научно-исследовательских работ; для организации эколого-просветительских мероприятий, рекреационных мероприятий, для проведения природоохранных мероприятий, а также иных мероприятий, не противоречащих целям создания памятника природы и установленному режиму охраны.

Согласно подпункту "д" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу положений пункта 1, 2 статьи 1 Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с пунктом 5 статьи 76 Конституции РФ нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству в сфере вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, к которым согласно подпункту "д" пункта 1 статьи 2 данного закона относятся и памятники природы.

Прокурором не оспаривается объявление Главой администрации Архангельской области природного объекта "Голубинский карстовый массив" в Пинежском районе Архангельской области памятником природы регионального значения.

Согласно пункту 1 статьи 27 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", содержащей положения о режиме особой охране памятника природы, на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

При этом статьей 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" предусмотрено обязательное проведение государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.

Под негативным воздействием на окружающую среду в статье 1 Федерального закона 10.01.2002 г. N 7-ФЗ с изменениями от 22.06.2004 г. N 122-ФЗ, от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ, 9.05.2005 г. N 45-ФЗ, 31.12.2005 г. N 199-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон "Об охране окружающей среды") понимается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. "от 22.06.2004 г. N 122-ФЗ" следует читать: "от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ"

В соответствии со статьями 3, 32, 33 данного федерального закона оценка воздействия на окружающую среду осуществляется в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, путем проведения экологической экспертизы в целях установления соответствия указанной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок ее проведения установлен Федеральным законом "Об экологической экспертизе".

Как указано выше, пунктами 9 и 10 Положения о памятнике природы регионального значения "Голубинский карстовый массив" предусмотрена возможность осуществления определенной деятельности по использовании территории памятника природы, в частности, для организации экскурсий, туризма и отдыха граждан, посещение пещеры "Голубинский провал", проведения экскурсий по днищу лога Тараканья Щелья и иных мероприятий.

Ссылаясь на отсутствие необходимости проведения государственной экологической экспертизы оспариваемого прокурором нормативного правового акта, представитель Главы администрации Архангельской области Попова Н.В. указывает, что имела место реорганизация природного объекта: перевод природного объекта "Голубинский карстовый массив" из категории государственного памятника природы местного значения Пинежского района, установленной решением исполнительного комитета Архангельского областного Совета народных депутатов от 12 марта 1987 года N 39, в категорию памятника природы регионального значения.

Суд находит указанные доводы необоснованными по следующим основаниям.

Из Положения о государственных памятниках природы местного значения Пинежского района, утвержденного решением исполнительного комитета Архангельского областного Совета народных депутатов от 12 марта 1987 года N 39, Положения о памятнике природы регионального значения "Голубинский карстовый массив", утвержденного пунктом 2 постановления Главы администрации Архангельской области от 26 декабря 2005 года N 226, краткой пояснительной записки к вопросу об организации памятника природы "Голубинский карстовый массив", а также объяснений представителя Главы администрации Архангельской области Поповой Н.В. видно, что территория, отнесенная к памятнику природы регионального значения "Голубинский карстовый массив", больше, чем территория ранее существовавшего государственного памятника природы местного значения Пинежского района "Кулогорские пещеры" и "Голубинский провал".

При этом пунктом 5 Положения о государственных памятниках природы местного значения Пинежского района, утвержденного решением исполнительного комитета Архангельского областного Совета народных депутатов от 12 марта 1987 года N 39, на территории государственного памятника природы местного значения была фактически запрещена любая деятельность, включая туризм и другие формы организованного и неорганизованного посещения населением пещер, кроме специально направленных спелеоэкспедиций с целью научного изучения указанных государственных памятников природы.

В настоящее время пунктом 9 Положения о памятнике природы регионального значения "Голубинский карстовый массив", утвержденного пунктом 2 постановления Главы администрации Архангельской области от 26 декабря 2005 года N 226, допускается осуществление определенных видов деятельности.

В отличие от ранее действующего правового режима памятников природы в настоящее время Положение о памятнике природы регионального значения "Голубинский карстовый массив" не содержит запрета на проведение осушительных мероприятий и мелиоративных работ, изменение видового состава растительности, нанесение любых иных повреждений растений.

Если ранее устанавливался запрет на сбор цветов и лекарственного сырья, то в настоящее время установлен запрет на сбор только лекарственных и иных растений.

Ранее содержался запрет на предоставление участков памятников природы под застройку, в настоящее время запрет касается только предоставления участков под дачное и индивидуальное строительство.

В настоящее время установлены дополнительные запреты на уничтожение растений, а также размещение отходов производства и потребления.

Представитель Главы администрации Архангельской области Попова Н.В. пояснила, что режим охраны и использования памятника природы определялся исходя из мнения ученых - сотрудников заповедника "Пинежский", которое изложено в краткой пояснительной записке к вопросу об организации памятника природы "Голубинский карстовый массив".

Вместе с тем данное обстоятельство свидетельствует о том, что решение вопроса об осуществлении на территории памятника природы "Голубинский карстовый массив" определенной деятельности требует специальных познаний в области экологии.

Суд считает, что решение вопроса о позитивном или негативном воздействии на памятник природы "Голубинский карстовый массив" разрешенных и запрещенных видов деятельности на его территории, установленных оспариваемым прокурором Положением о памятнике природы регионального значения "Голубинский карстовый массив", утвержденным пунктом 2 постановления Главы администрации Архангельской области от 26 декабря 2005 года N 226, относится к компетенции специальных федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы (глава III Федерального закона "Об экологической экспертизе").

Согласно статье 1 Федерального закона "Об экологической экспертизе" экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

В соответствии со статьей 12 этого же закона обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность, за исключением проектов индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования, и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу.

Таким образом, исходя из анализа вышеуказанных норм федеральных законов, проекты нормативных актов субъектов Российской Федерации, реализация которых предусматривает наличие какой-либо деятельности в отношении объектов охраны окружающей среды, в том числе особо охраняемых природных территорий, которая может оказать влияние на них воздействие, в целях предупреждения негативного характера такого воздействия и неблагоприятных для окружающей среды последствий подлежат обязательной государственной экологической экспертизе.

Следовательно, оценка разрешенной установленной субъектом Российской Федерации на территории памятника природы регионального значения деятельности с позиции экологической безопасности также подлежит обязательной государственной экологической экспертизе.

По итогам обязательной государственной экологической экспертизы в соответствии с пунктом 7 статьи 14, статьей 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" составляется заключение. Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.

Анализ положений пункта 9 Положения о памятнике природы регионального значения "Голубинский карстовый массив" свидетельствует о том, что реализация его фактически воздействует на указанный памятник природы, а вывод о негативности такого воздействия можно сделать лишь на основании заключения государственной экологической экспертизы.

Представителем Главы администрации Архангельской области Поповой Н.В. подтверждено, что государственная экологическая экспертиза в отношении оспариваемого нормативного правового акта (пункт 2 постановления Главы администрации Архангельской области от 26 декабря 2005 года N 226 "Об объявлении природного объекта "Голубинский карстовый массив" памятником природы регионального значения и внесении изменений в решение исполнительного комитета Архангельского областного Совета народных депутатов от 12 марта 1987 года N 39", которым утверждено Положение о памятнике природы регионального значения "Голубинский карстовый массив"), проведена не была.

Ссылку представителя Главы администрации Архангельской области Поповой Н.В. на письмо Управления федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Архангельской области от 14.06.2006 г. N 09-08к/335 "О государственной экологической экспертизе" суд находит необоснованной, так как в нем идет речь об организации памятника природы, а не о намечаемой деятельности, осуществление которой предусматривалось Положением о памятнике природы регионального значения "Голубинский карстовый массив".

Экспертное заключение, представленное суду отделом международной правовой помощи, юридической экспертизы и федерального регистра нормативных правовых актов Архангельской области Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу от 27.02.2006 г. N 10.03-40/767, не отражает существа спора, так как содержит выводы только в отношении компетенции должностного лица, принявшего нормативный правовой акт, его содержания и формы, не касаясь процедуры его принятия.

Право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренное Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" на образование памятников природы регионального значения, не означает освобождение Главы администрации Архангельской области при принятии 26 декабря 2005 года постановления N 226 от обязанности проведения экологической экспертизы в целях установления соответствия планируемой деятельности требованиям в области охраны окружающей среды, что прямо предусмотрено нормами статьи 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе".

Учитывая, что нормативный правовой акт, определяющий правовое положение памятника природы регионального значения "Голубинский карстовый массив", не прошел обязательную государственную экологическую экспертизу, то есть была нарушена процедура принятия нормативного правового акта, реализация которого может привести в негативному воздействию на окружающую среду, суд приходит к выводу, что оспариваемый прокурором пункт 2 постановления Главы администрации Архангельской области от 26 декабря 2005 года N 226 "Об объявлении природного объекта "Голубинский карстовый массив" памятником природы регионального значения и внесении изменений в решение исполнительного комитета Архангельского областного Совета народных депутатов от 12 марта 1987 года N 39", которым утверждено Положение о памятнике природы регионального значения "Голубинский карстовый массив", противоречит федеральному законодательству и подлежит в соответствии со статьей 253 ГПК РФ признанию недействующим в указанной части со дня вступления в силу решения суда с обязательной публикацией сообщения о принятом решении в печатном издании, в котором нормативный правовой акт был официально опубликован, то есть в газете "Волна".

На основании изложенного, Конституции Российской Федерации, Федеральных законов "Об особо охраняемых природных территориях", "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе", руководствуясь ст. 194-199, 253 ГПК РФ, областной суд

решил:

Заявление первого заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения суда пункт 2 постановления Главы администрации Архангельской области от 26 декабря 2005 года N 226 "Об объявлении природного объекта "Голубинский карстовый массив" памятником природы регионального значения и внесении изменений в решение исполнительного комитета Архангельского областного Совета народных депутатов от 12 марта 1987 года N 39".

Обязать редакцию газеты "Волна" опубликовать сообщение о решении суд после вступления его в законную силу.

Разъяснить, что решение суда о признании части нормативного правового акта недействующим после вступления в законную силу влечет за собой утрату этим нормативным актом силы в указанной в решении части, а также другими нормативными правовыми актами, основанными на признанном недействующим в указанной части нормативном правовом акте или воспроизводящими его содержание.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме с подачей жалобы через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Е.А. Мартынов