Решение Архангельского областного суда от 18 октября 2006 г. N 3-111 О признании недействующей части Приложения N 4 к областному закону от 26 апреля 2006 г. N 165-10-ОЗ

Решение Архангельского областного суда
от 18 октября 2006 г. N 3-111

ГАРАНТ:

Текст приводится в соответствии с источником

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего по делу судьи Айхоршта А.А.

при секретаре судебного заседания Воробьевой М.В.

с участием прокурора Поликарпова Д.А. рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Архангельске 18 октября 2006 года дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующим Приложения N 4 к Закону Архангельской области от 26 апреля 2006 года N 165-10-ОЗ "О внесении изменений в отдельные областные законы"

установил:

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в Архангельский областной суд с заявлением о признании недействующим Приложения N 4 к Закону Архангельской области от 26 апреля 2006 года N 165-10-ОЗ "О внесении изменений в отдельные областные законы".

В обоснование заявления заместитель прокурора ссылался, что Архангельская область является получателем финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, в том числе дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Согласно абз. 2 п. 5 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ в субъекте Российской Федерации, которому предоставляются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений. По мнению заместителя прокурора, установленные оспариваемыми положениями Областного закона размеры ежемесячного поощрения государственных гражданских служащих Архангельской области, превышают размер ежемесячного денежного поощрения для государственных служащих территориальных органов власти, установленный Указом Президента РФ N 589 от 26.06.2005 года, поэтому указанными правовыми нормами нарушается право Российской Федерации принимать по вопросам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, федеральные законы, обязательные для исполнения субъектами Российской Федерации.

В судебном заседании прокурор Архангельской областной прокуратуры Поликарпов Д.А. на удовлетворении заявления заместителя прокурора области настаивал по изложенным в заявлении основаниям. Просил признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и неподлежащим применению со дня вынесения судом решения Приложение N 4 к Закону Архангельской области от 26 апреля 2006 года N 165-10-ОЗ "О внесении изменений в отдельные областные законы" в части установления государственным гражданским служащим Архангельской области ежемесячного денежного поощрения в размере от 1,5 до 5,5 должностных окладов. Дополнительно ссылался, что Указ Президента РФ N 589 от 26.06.2005 года утратил свою силу в связи с принятием Указа Президента РФ N 763 от 25.07.2006 года "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих", которому, по его мнению, оспариваемые положения областного закона также противоречат, так как данным Указом размер ежемесячного денежного поощрения для федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти установлен в размере одного должностного оклада.

Представитель Архангельского областного Собрания депутатов Худякова И.В., полагала, что требования прокурора не подлежат удовлетворению, так как вопрос оплаты труда государственных служащих субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, и до принятия федеральных законов по данному вопросу субъекты Российской Федерации, в том числе и субъекты, которым предоставляются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, вправе осуществлять по нему собственное правовое регулирование и вправе самостоятельно определять соотношение должностей федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации при установлении размеров оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации. Поэтому, устанавливая размеры ежемесячного поощрения государственных гражданских служащих областного Собрания депутатов и администрации области, областной законодатель правомерно соотнес их с размерами ежемесячного денежного поощрения, установленного законодательством для государственных гражданских служащих Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и аппарата государственных гражданских служащих федеральных министерств соответственно.

Представитель администрации Архангельской области Гагарина Н.В. также полагала, что оснований для удовлетворения требований прокурора нет, ссылаясь на доводы, аналогичные приведенным представителем областного Собрания депутатов, дополнительно указала, что используемое прокурором соотношение федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих Архангельской области не основано на законе. Просила принять во внимание, что в целом денежное содержание государственных гражданских служащих Архангельской области за счет разницы в размерах должностных окладов ниже, чем денежное содержание федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, работающих на территории Архангельской области в среднем на 20-30 процентов.

Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора, представителя Архангельского областного Собрания депутатов и представителя администрации Архангельской области, исследовав в совокупности материалы дела и представленные сторонами доказательства, суд считает, что заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению в силу следующего.

В силу ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции в интересах Российской Федерации и неопределенного числа граждан, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Материалами дела подтверждается, что постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 26 апреля 2006 года N 608, был принят Закон Архангельской области "О внесении изменений в отдельные областные законы" N 165-10-ОЗ от 26 апреля 2006 года, который был в установленном порядке подписан главой администрации области и опубликован в официальных изданиях - в газете "Волна", N 18 за 16 мая 2006 года и "Ведомостях Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва", N 10 за 2006 год.

Приложением N 4 к данному Областному закону предусмотрено установление государственным гражданским служащим Архангельской области ежемесячного денежного поощрения в размере от 1,5 до 5,5 должностных окладов.

Указанный областной закон является нормативным правовым актом Архангельской области, поскольку издан в установленном порядке, правомочным на то представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации и устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Согласно пункту 1 статьи 8, пункту 1 статьи 20 Устава Архангельской области областное Собрание депутатов является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22, подпунктом "б" пункта 1 статьи 23 Устава областное Собрание осуществляет свои полномочия посредством принятия областных законов, нормативных и иных правовых актов по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, порядок принятия, опубликования и вступление в законную силу областного закона соответствовали требованиям федерального законодательства и Устава Архангельской области.

В соответствии с пунктом "т" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба.

Пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 27.05.2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация в ведении субъекта Российской Федерации.

Таким образом, государственная служба в субъектах Российской Федерации входит в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и должна регулироваться как федеральными актами, так и актами субъектов Российской Федерации.

На это указывает и статья 76 Конституции Российской Федерации, в силу которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 06 октября 1999 года законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Финансирование государственной гражданской службы осуществляется федеральным бюджетом или бюджетами субъектов Российской Федерации и базируется на правиле установления размеров расходов на денежное содержание государственных гражданских служащих соответственно "уровню" государственной гражданской службы. При определенных обстоятельствах, с учетом региональных различий, допустимо установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации более высокого уровня прав и гарантий гражданским служащим по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Подобные установления, приводящие к увеличению бюджетных расходов, должны обеспечиваться за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Однако в соответствии с абзацем 2 пунктом 5 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ в субъекте Российской Федерации, которому в порядке, установленном статьей 131 этого Кодекса, предоставляются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений.

Согласно пунктов 1, 4, 5 и 6 статьи 131 Бюджетного кодекса РФ в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в составе федерального бюджета образуется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который распределяется между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса. Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации иного субъекта Российской Федерации, который до распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Архангельская область является субъектом Российской Федерации, получающим финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Как следует из Приложения N 14 к Федеральному закону от 26.12.2005 года N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" Архангельской области на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделена дотация в размере 2591722, 8 (тыс. рублей).

Указанное свидетельствует (с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на установление размеров заработной платы государственных гражданских служащих области) о низком налоговом потенциале Архангельской области.

Следовательно, в Архангельской области размеры оплаты труда государственных гражданских служащих не могут превышать установленные для соответствующих категорий федеральных государственных гражданских служащих размеры оплаты труда.

Согласно статьи 50 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" и ст. 9 Закона Архангельской области от 23.06.2005 N 71-4-ОЗ "О государственной гражданской службе в Архангельской области" денежное содержание федерального гражданского служащего и гражданского служащего Архангельской области состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из дополнительных выплат, к которым в частности относится ежемесячное денежное поощрение.

В настоящее время оплата труда федеральных государственных гражданских служащих производится в соответствии с Указом Президента РФ N 763 от 25.07.2006 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" (в ред. Указа Президента РФ от 08.09.2006 N 978).

Соглашаясь с доводами представителей Архангельского областного Собрания депутатов и администрации области относительно возможности самостоятельного определения соотношения соответствующих должностей федеральных государственных гражданских служащих субъектом Российской Федерации при применении абзаца 2 пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ, суд считает, что такое соотношение должно быть надлежащим, т.е. учитывать основные формы и методы деятельности государственных гражданских служащих, характер их полномочий, выполняемых функций, социально-экономические, географические, климатические и другие факторы.

С учетом изложенного суд считает обоснованным используемое прокурором сопоставление размеров ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих Архангельской области и федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, так как оно имеет под собой логическое обоснование, поскольку обе категории государственных служащих проживают и работают в одном регионе, находятся в одинаковых условиях, выступают представителями интересов публичной власти государства и общества, выполняют функции государственного управления.

В то же время, взятое за основу при принятии оспариваемых прокурором положений Областного закона, законодательным и исполнительным органами государственной власти Архангельской области сопоставление размеров ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих Архангельской области размерам денежного поощрения, установленного Указом Президента РФ N 763 от 25.07.2006 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" для государственных гражданских федеральных служащих Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, суд считает несостоятельным в силу того, что служебные права и обязанности, основные формы и методы деятельности государственных гражданских служащих Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации производны от функций Государственной Думы, как палаты Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, и выражают характер его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации.

Аналогичная ситуация прослеживается и при сопоставлении размеров ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих Архангельской области и аппарата федеральных министерств.

Сравнительный анализ оспариваемых прокурором положений Приложения N 4 к Закону Архангельской области от 26 апреля 2006 года N 165-10-ОЗ "О внесении изменений в отдельные областные законы" и положений, содержащихся в разделе 11 Указа Президента Российской Федерации N 763 от 25.07.2006 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих", согласно которым ежемесячное денежное поощрение федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти составляет один должностной оклад, позволяет установить, что государственные гражданские служащие, финансируемые из областного бюджета, по оплате труда, в части установленного им размера ежемесячного денежного содержания, поставлены в лучшие условия по сравнению с федеральными государственными гражданскими служащими территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, суд считает, что обстоятельства, положенные в обоснование заявленных прокурором требований, нашли свое подтверждение. Оспариваемые прокурором положения Приложения N 4 к Закону Архангельской области от 26 апреля 2006 года N 165-10-ОЗ "О внесении изменений в отдельные областные законы" в части установления государственным гражданским служащим Архангельской области ежемесячного денежного поощрения в размере от 1,5 до 5,5 должностных окладов, принятые по вопросу, относящемуся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречат абзацу 2 пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ, поскольку в этой части ставят государственных гражданских служащих Архангельской области по оплате труда в лучшие условия по сравнению с федеральными государственными гражданскими служащими, и поэтому нарушают право Российской Федерации принимать по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные законы, обязательные для исполнения субъектами Российской Федерации, кроме того эти положения, противоречащие федеральному законодательству, затрагивают интересы неопределенного числа граждан - жителей Архангельской области, поскольку согласно Бюджетному кодексу исключительно из бюджета субъекта Российской Федерации финансируется обеспечение функционирования органов власти области, а также обеспечение реализации региональных целевых программ, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций области и другие расходы, от чего зависит благополучие населения области.

С учетом изложенного, суд считает, что заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению.

Согласно ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативно правой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В рассматриваемом случае суд считает возможным признать оспариваемые нормы недействующими с момента вступления настоящего решения в законную силу.

На основании статьи 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" суд считает необходимым по вступлению решения в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Руководствуясь ст. ст. 194-199 и 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области об оспаривании Приложения N 4 к Закону Архангельской области от 26 апреля 2006 года N 165-10-ОЗ "О внесении изменений в отдельные областные законы" удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения Приложение N 4 к Закону Архангельской области от 26 апреля 2006 года N 165-10-ОЗ "О внесении изменений в отдельные областные законы" в части установления государственным гражданским служащим Архангельской области ежемесячного денежного поощрения в размере от 1,5 до 5,5 должностных окладов - столбец 2 "Количество должностных окладов" Приложения.

По вступлению решения суда в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

На решение сторонами и другими лицами, участвующими в деле, может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации, путем подачи кассационных жалоб, кассационного представления через Архангельский областной суд.

С мотивированным решением можно будет ознакомиться 23 октября 2006 года в канцелярии по гражданским делам Архангельского областного суда.

Председательствующий

Айхоршт А.А.