Решение Смоленского областного суда от 29 апреля 2014 г. N 3-12/14 О признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу решения абзаца 4 пункта 1 статьи 1 областного закона от 31 октября 2013 г. N 97-з "О внесении изменений в статьи 3 и 5 областного закона "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области"

Решение Смоленского областного суда от 29 апреля 2014 г. N 3-12/14

г. Смоленск 29 апреля 2014 года

Смоленский областной суд в составе:

председательствующего судьи Мацкив Л.Ю.

при секретаре Костюковой М.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Смоленской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца 4 пункта 1 статьи 1 областного закона от 31 октября 2013 года N 97-з "О внесении изменений в статьи 3 и 5 областного закона "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области", установил:

пунктом 2 части 1 статьи 3 областного закона от 14 декабря 2004 года N 95-з "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области" установлено, что ветеранам труда после установления им в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" пенсии независимо от прекращения ими трудовой деятельности предоставляются бесплатные изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики).

31 октября 2013 года Смоленской областной Думой принят областной закон "О внесении изменений в статьи 3 и 5 областного закона "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области". Закон подписан и.о. губернатора Смоленской области 31 октября 2013 года за N 97-з и опубликован в официальном издании "Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области", N 10, Часть II, 1 ноября 2013 года.

Вступившим в силу с 01 января 2014 года абзацем 4 пункта 1 статьи 1 названного областного закона пункт 2 части 1 статьи 3 областного закона от 14 декабря 2004 года N 95-з "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области" дополнен словами: "при условии, что среднедушевой доход семьи ветерана труда (одиноко проживающего ветерана труда) не превышает полуторакратную величину прожиточного минимума пенсионера, установленную в Смоленской области".

Первый заместитель прокурора Смоленской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца 4 пункта 1 статьи 1 областного закона от 31 октября 2013 года N 97-з "О внесении изменений в статьи 3 и 5 областного закона "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области", ссылаясь на его противоречие положениям статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в вещательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку оспариваемой нормой предоставление мер социальной поддержки ветеранам труда поставлено в зависимость от их материального положения. При изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся ветеранам труда до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

В судебном заседании помощник прокурора Заболоцкая И.В. поддержала заявленные требования.

Представитель Смоленской областной Думы по доверенности Гаврилова В.В. полагала заявленные требования не подлежащими удовлетворению, указывая, что оспариваемое положение областного закона принято в пределах полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, основано на нормах действующего федерального законодательства. Поскольку такая мера социальной поддержки ветеранов труда как бесплатные изготовление и ремонт зубных протезов не предусмотрена на федеральном уровне, является дополнительной, финансируется исключительно из регионального бюджета, Смоленская область вправе по своему усмотрению определять критерии нуждаемости ветеранов труда в предоставлении указанной меры социальной поддержки.

Выслушав объяснения помощника прокурора, представителя Смоленской областной Думы, проверив материалы дела, Смоленский областной суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведенных конституционных положений, реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне правоотношения, связанные с социальной поддержкой ветеранов труда, регулируются Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" (с последующими изменениями).

В силу подпунктов 1-5 пункта 1 статьи 13 указанного закона социальная поддержка ветеранов предусматривает осуществление системы мер, включающей: пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации; получение ежемесячной денежной выплаты; получение и содержание жилых помещений; оплату коммунальных услуг; оказание медицинской помощи и протезно-ортопедической помощи.

Пунктом 2 части 2 статьи 22 данного закона (действовавшей в редакции Федерального закона от 8 августа 2001 года N 124-ФЗ до 1 января 2005 года) предусматривалось, что лицам, имеющим звание "Ветеран труда" при достижении возраста, дающего право на пенсию по старости, предоставлялось право и льгота на бесплатные изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения по месту жительства.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в статью 22 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" внесены изменения, согласно которым меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу положений части 2 статьи 10 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием названного Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, с 1 января 2005 года меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним, финансируемые за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации, устанавливаются субъектами Российской Федерации самостоятельно.

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки ветеранов труда.

В силу пункта 2 статьи 3 названного Федерального закона субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Из системного анализа приведенных выше норм федерального законодательства и законодательства Смоленской области следует, что Смоленская область как один из субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать вопрос социальной поддержки ветеранов труда, в том числе определять круг лиц, которым надлежит предоставлять меры социальной поддержки, и определять условия их предоставления.

В то же время полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации в части определения круга лиц и мер социальной поддержки граждан, оказываемых за счет бюджета субъекта не являются произвольными и могут быть реализованы только с учетом конституционно-правовых норм и принципов, действующих в правовой системе Российской Федерации, в том числе принципа равенства всех перед законом и судом, закрепленного в части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, принципов социальной справедливости, стабильности социальных прав граждан, недопустимости подрыва доверия населения к социальной политике государства.

Так, согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статья 2); в Российской Федерации как социальном государстве обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, охраняется труд и здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты, гарантируется социальное обеспечение в случаях, предусмотренных законом (статьи 7 и 39); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55 часть 2); защита прав и свобод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, предметами совместного ведения Российской Федерации (статья 72 пункты "б", "ж" части 1).

По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи, социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации. Соответственно, органы государственной власти обоих территориальных уровней призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан, в том числе всех граждан из числа лиц, отнесенных законодательством субъекта к категориям, обеспечиваемым мерами социальной поддержки из бюджета субъекта Российской Федерации.

Так, в пункте 2 части 1 статьи 3 областного закона от 14 декабря 2004 года N 95-з "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области" в редакции, действовавшей до внесения оспариваемых изменений, фактически был воспроизведен пункт 2 части 2 статьи 22 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 8 августа 2001 года N 124-ФЗ, действовавшей до 1 января 2005 года).

Оспариваемым положением абзаца 4 пункта 1 статьи 1 областного закона от 31 октября 2013 года N 97-з "О внесении изменений в статьи 3 и 5 областного закона "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области" установлено, что ветеранам труда такая мера социальной поддержки как бесплатные изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) предоставляется при условии, что среднедушевой доход семьи ветерана труда (одиноко проживающего ветерана труда) не превышает полуторакратную величину прожиточного минимума пенсионера, установленную в Смоленской области.

Следовательно, оспариваемым положением указанного областного закона от 31 октября 2013 года N 97-з из категории ветеранов труда, которым предоставляется мера социальной поддержки по зубопротезированию, исключены ветераны труда, среднедушевой доход семьи которых (одиноко проживающего ветерана труда) не превышает полуторакратную величину прожиточного минимума пенсионера, установленную в Смоленской области, что не соответствует требованиям статьи 19 Конституции Российской Федерации о равенстве всех перед законом и судом, а также принципам социальной справедливости, устойчивости правового положения гражданина и недопустимости произвольного лишения его социальных гарантий, право на которые приобретено на основании действующего законодательства.

Как следует из текста статьи 1 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации, включая ветеранов труда, обусловлены их социальным статусом, а не материальным положением. Следовательно, назначение денежных выплат лицам одной и той же категории ветеранов в зависимости от их материальной обеспеченности соответствующим закону признать нельзя.

Довод представителя Смоленской областной Думы о наличии правомочий самостоятельно определять критерии нуждаемости отдельных категорий граждан, в отношении которых органами государственной власти области могут быть приняты меры социальной защиты за счет собственных бюджетных средств, о повышении адресности при предоставлении мер социальной поддержки не может быть принят судом, поскольку понятие категории граждан, отнесения к ней тех или иных групп лиц определяется по наличию сущностных признаков этой категории граждан, а не произвольно выбранных и истолкованных критериев. В данном случае сущностный принцип льготной категории - наличие социального статуса ветерана труда, установленного законом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженной им в своих решениях, принцип равенства всех перед законом гарантирует равные права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории. Установление различных норм возможно лишь в отношении лиц, относящихся к другим категориям, при этом необходимо, чтобы различия между теми или иными категориями лиц являлись достаточными для того, чтобы предусмотреть для них различное правовое регулирование.

Более того, федеральное законодательство до передачи полномочий по предоставлению мер социальной поддержки ветеранам труда субъектам Российской Федерации не предусматривало какие-либо ограничения предоставления мер социальной поддержки ветеранов труда в зависимости от их материальной обеспеченности.

Ссылки представителя Смоленской областной Думы на положения части 3 статьи 26.3-1 и пункта 2.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (введены Федеральным законом от 21 декабря 2013 года N 371-ФЗ) о праве органов государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости не могут быть приняты во внимание, поскольку из содержания указанных норм права не следует, что обеспечение ветеранов труда мерами социальной поддержки может быть поставлено в зависимость от их материального положения. Кроме того, указанными нормами права критерии оценки нуждаемости в предоставлении мер социальной поддержки не установлены, равно как не раскрывается само понятие "нуждаемости" в предоставлении мер социальной поддержки.

В силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд признает правовой акт недействующим полностью или в части в том случае, если данный акт или его часть противоречит федеральному закону.

Учитывая изложенное, подлежит удовлетворению заявление первого заместителя прокурора Смоленской области о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзаца 4 пункта 1 статьи 1 областного закона от 31 октября 2013 года N 97-з "О внесении изменений в статьи 3 и 5 областного закона "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области".

Руководствуясь статьями 194-199 и статьей 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Смоленский областной суд решил:

заявление первого заместителя прокурора Смоленской области удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения абзац 4 пункта 1 статьи 1 областного закона от 31 октября 2013 года N 97-з "О внесении изменений в статьи 3 и 5 областного закона "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области".

В течение месяца со дня принятия в окончательной форме настоящее решение может быть обжаловано, а прокурором подано представление в Верховный Суд Российской Федерации через Смоленский областной суд.

Судья:

Л.Ю. Мацкив