Постановление Главы Администрации Хабаровского края от 10 сентября 1998 г. N 359 "Об утверждении основных направлений демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг в хабаровском крае на 1999-2000 годы" (утратило силу)

Постановление Главы Администрации Хабаровского края
от 10 сентября 1998 г. N 359
"Об утверждении основных направлений демонополизации и развития конкуренции
на рынке жилищно-коммунальных услуг в Хабаровском крае на 1999-2000 годы"

ГАРАНТ:

Постановлением Губернатора Хабаровского края от 23 июля 2004 г. N 191 настоящее Постановление признано утратившим силу

В целях продолжения и углубления реформирования жилищно-коммунального хозяйства на территории Хабаровского края, формирования в отрасли конкурентной среды, эффективно влияющей на снижение издержек и тарифов на жилищно-коммунальные услуги при обеспечении минимальных стандартов их качества, постановляю:

1. Утвердить прилагаемые Основные направления демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг в Хабаровском крае на 1999-2000 годы.

2. Главам муниципальных образований городов и районов края, вошедших в перечень городов и рабочих поселков края, принятых для разработки муниципальных программ демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг:

2.1. В срок до 1 января 1999 г. разработать, согласовать с управлением жилищно-коммунального хозяйства Администрации края и утвердить муниципальные программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1999-2000 годы.

2.2. Ежегодно в срок до 1 августа года, предшествующего планируемому, представлять в управление жилищно-коммунального хозяйства Администрации края отчетную информацию о выполнении мероприятий по демонополизации объектов жилищно-коммунального хозяйства за первое полугодие с оценкой ожидаемых годовых результатов и разработкой конкретных предложений по демонополизации объектов ЖКХ на территории муниципального образования на следующий год.

3. Комитету по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству (Матвеев Ю.Ф.) совместно с Комитетом по экономике (Левинталь А.Б.) Администрации края и Дальневосточным территориальным управлением Государственного антимонопольного комитета Российской Федерации (Бодров В.А.) ежегодно до 1 сентября представлять в Администрацию края предложения по перечню объектов жилищно-коммунального хозяйства края, подлежащих демонополизации на следующий год с определением источников финансирования.

4. Контроль за выполнением настоящего Постановления возложить на комитет по топливноэнергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству Администрации края (Матвеев Ю.Ф.).

5. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его подписания.

Глава Администрации

Хабаровского края

В.И. Ишаев

Утверждено
Постановление
Главы Администрации
Хабаровского края
от 14 сентября 1998 г. N 359

Основные направления демонополизации и развития конкуренции на рынке
жилищно-коммунальных услуг в Хабаровском крае на 1999-2000 годы

1.   Общие положения

2.   Анализ структуры и экономического состояния отрасли

2.1. Структурные особенности и реформа собственности в

     жилищно-коммунальном хозяйстве

2.2. Система управления и финансирования отрасли

2.3. Региональные особенности демонополизации  жилищно-коммунального

     хозяйства края

3.   Проведение  демонополизации  и  создание  конкурентной  среды  в

     подотраслях жилищно-коммунального хозяйства

3.1. Демонополизация  и  создание  конкурентной   среды   в   сфере

     предоставления жилищных услуг

3.2. Антимонопольное регулирование и создание конкурентной  среды  в

     области тепло-, электро-, газо-, водоснабжения и водоотведения

4.   Меры государственной поддержки развития конкуренции и обеспечения

     качества услуг жилищно-коммунального хозяйства

5.   Организационное обеспечение реализации Основных направлений

6.   Информационное обеспечение реализации Основных направлений

1. Общие положения

1.1. Основные направления демонополизации и развития конкуренции на рынке услуг жилищно-коммунального хозяйства в Хабаровском крае на 1999-2000 годы (далее - Основные направления) разработаны в соответствии с Постановлением Главы Администрации края от 07.03.98 N 95 "О социально-экономической ситуации в 1997 году и основных направлениях развития экономики края в 1998 году" как составная часть общей краевой программы реформы жилищно-коммунального хозяйства края, утвержденной Постановлением Главы Администрации края от 28.11.97 N 506. В качестве базовых приняты положения федеральной Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.97 N 1613.

1.2. Целью Основных направлений является снижение издержек и, соответственно, тарифов на жилищно-коммунальные услуги (далее - ЖКУ) при обеспечении стандартов их качества, смягчая тем самым процесс перехода отрасли к самоокупаемости на основе полной оплаты ЖКУ населением по экономически обоснованным ставкам и тарифам. Одним из путей достижения этой цели является создание условий для формирования конкурентной среды и усиление мер антимонопольного регулирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ).

1.3. Основные направления имеют среднесрочный характер и предусматривает возможность ежегодной корректировки основных направлений в соответствии с реальной социально-экономической ситуацией в стране и непосредственно в крае.

1.4. Наряду с федеральными законодательно-нормативными актами, относящимися к проблемам реформирования ЖКХ в целом, данные Основные направления служат основой для подготовки местных (муниципальных) программ демонополизации и развития конкуренции в сфере ЖКХ в пределах компетенции органов местного самоуправления.

1.5. Процесс демонополизации подотраслей ЖКХ предусматривает учет следующих основных требований:

- комплексный подход к решению задач структурной перестройки отрасли;

- дифференцированный подход к осуществлению мероприятий по демонополизации, исходя из того, что ЖКХ является сложным хозяйственным комплексом, включающим в себя ряд подотраслей, существенно отличающихся как по технологии производственных процессов, так и по процедуре предоставления услуг;

- ориентация на обеспечение максимально возможной конкуренции субъектов хозяйствования, а также защиту прав и интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг;

- отсутствие дискриминации по отношению к каким-либо формам собственности как жилищного фонда и объектов коммунального назначения, так и предприятий ЖКХ;

- взаимосвязь мероприятий, осуществляемых в рамках федеральной, краевой и местных программ демонополизации;

- мониторинг процесса демонополизации в отрасли и качества, надежности и экологической безопасности услуг жилищно-коммунального хозяйства;

- обеспечение гласности проводимых мероприятий и их результатов.

1.6. Для реализации поставленных задач Основными направлениями предусматриваются действия по следующим направлениям:

- реформирование органов управления ЖКХ на местных уровнях в соответствии с концепцией реформирования ЖКХ в целом;

- принятие мер по созданию множества субъектов хозяйствования различных форм собственности в сфере заказа (управления) и предоставления ЖКУ;

- завершение перехода к договорным отношениям между заказчиком и поставщиком ЖКУ;

- организация управления и обслуживания муниципальной собственности и выполнения муниципальных заказов на конкурсной основе;

- организация информационного обеспечения мероприятий, осуществляемых в соответствии с настоящими Основными направлениями, в том числе через средства массовой информации.

1.7. Основные направления также предусматривают мероприятия по регулированию деятельности субъектов естественной монополии, включая ценовое регулирование и обязательства по обслуживанию оговоренных групп потребителей и предоставления необходимого минимума услуг.

2. Анализ структуры и экономического состояния отрасли

2.1. Структурные особенности и реформа собственности в
жилищно-коммунальном хозяйстве

2.1.1. Традиционно жилищно-коммунальное хозяйство подразделяется на четыре основные подотрасли:

- жилищное хозяйство (техническое обслуживание жилого фонда, содержание и обслуживание внутридомовых инженерных сетей, текущий и капитальный ремонт мест общего пользования, обслуживание лифтов и мусоропроводов, вывоз мусора от жилых домов, обслуживание и благоустройство придомовой территории, обслуживание антенного хозяйства);

- ресурсоснабжение (теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение, водоснабжение и водоотведение, включая обслуживание и содержание внутриквартальных инженерных коммуникаций);

- благоустройство населенных пунктов (ремонт дорог, мостов и набережных, летняя и зимняя уборка улиц, озеленение, сбор, вывоз и складирование твердых и жидких отходов из мест общего пользования, санитарная очистка и утилизация отходов);

- бытовое обслуживание (банно-прачечное хозяйство, подвоз воды в частный сектор, заготовка, вывоз, распиловка и колка дров, подвоз угля для отопления, гостиничное хозяйство, ритуальное обслуживание).

2.1.2. Задачи демонополизации предприятий в различных подотраслях ЖКХ существенно различаются и определяются видом деятельности и положением предприятия на рынке ЖКУ, достигнутым уровнем приватизации, степенью государственного ценового регулирования, а также финансовым обеспечением и наличием экономического интереса у поставщиков ЖКУ.

2.1.3. К числу основных структурных особенностей ЖКХ края можно отнести следующие:

- концентрация жилого фонда (85,4 процента) и, соответственно, коммунальных услуг в семи городах края;

- повышенная доля жилого фонда (43,7 процента), находящегося в муниципальной собственности, и тенденция ее ежегодного увеличения;

- незначительная в сельской местности доля собственного жилья по сравнению со всем жилищным фондом, находящимся в собственности граждан (14 процентов);

- низкий уровень приватизации коммунальных объектов;

- низкий уровень благоустройства жилья и малые удельные объемы ЖКУ на одного проживающего в сельской местности;

- монопольное положение на локальных рынках подавляющего большинства предприятий, оказывающих ЖКУ на территории края;

- преобладание в структуре ЖКХ как по стоимости, так и по значимости, услуг по теплообеспечению жилого фонда;

- концентрация коммунальных услуг преимущественно в муниципальных предприятиях;

- повышенная стоимость по сравнению со среднероссийскими стандартами всех видов жилищно-коммунальных услуг не только в северных районах края, но и в его южных районах;

- повышенная потребность в бюджетных средствах для содержания муниципальных жилищно-коммунальных предприятий;

- сохранение преимущественно административных методов управления ЖКХ с централизацией финансирования предприятий в органах местного самоуправления;

- повсеместное отсутствие приборов учета всех видов поставляемых ресурсов.

2.1.4. В стоимостной структуре ЖКУ, выполненных в крае предприятиями муниципальной собственности, подавляющая доля (84,1 процента) приходится на ресурсоснабжающие подотрасли, из них:

на отопление и горячее водоснабжение - 41,7 процента,

водоснабжение и канализацию - 28,6 процента,

децентрализованное электроснабжение - 9,3 процента,

газоснабжение - 4,5 процента.

Техническое содержание и текущий ремонт жилого фонда, включая санитарную очистку, занимает всего лишь 15,9 процента.

2.1.5. Достигнутый уровень обеспеченности услугами ЖКХ населения края нельзя признать удовлетворительным. В частности, в сельской местности более 70 процентов жилищного фонда полностью или частично не благоустроено, удельное потребления ЖКУ на одного жителя в сельских районах края меньше по сравнению с городскими поселениями: по среднесуточному отпуску воды в 4 раза, по отпуску тепловой энергии в 2,6 раза, по отпуску сжиженного газа в 2,1 раза, по обеспеченности жильем в 1,4 раза. Уровень благоустройства частного жилья в сельской местности не превышает 10 процентов. Большинство поселков городского типа также не имеют всего комплекса коммунальных услуг.

2.1.6. В силу технологических особенностей практически все ресурсоснабжающие предприятия на рынках ЖКУ занимают монопольное положение на обслуживаемой ими территории города, поселка, района и являются естественными локальными монополиями. Негативные последствия монопольного положения ресурсообеспечивающих предприятий выражаются не только в необоснованном завышении цен и тарифов на услуги, но и в их неудовлетворительном качестве при отсутствии у потребителя возможности отказаться от данных видов услуг. По этой причине настоящие Основные направления рассматривают в основном проблемы государственного контроля за деятельностью предприятий естественных монополий, оказывающих населению услуги в сфере производства, транспортировки и распределения тепловой и электрической энергии, бытового газа, обеспечения холодной водой и канализацией стоков на локальных товарных рынках в пределах муниципальных образований.

2.1.7. Ценовой контроль, осуществляемый в настоящее время органами государственной власти и местного самоуправления, по ряду услуг, оказываемых населению предприятиями-монополистами в сфере ЖКХ, недостаточно эффективен. Основная причина - отсутствие методических материалов по проблемам ценообразования в сфере естественных локальных монополий, а также системы договоров, отражающих как интересы поставщика услуги, так и ее потребителя.

Договоры с предприятиями-поставщиками ЖКУ на обслуживание заключаются формально, не обеспечивают необходимых или даже минимальных стандартов качества обслуживания. Отсутствует реальный механизм стимулирования ресурсосбережения.

2.1.8. Из-за отсутствия соответствующей законодательно-нормативной базы антимонопольное регулирование естественных локальных монополий, имеющее целью снижение негативных последствий монопольного положения предприятий отрасли, неэффективно. Решение этой проблемы требует реализации комплекса взаимоувязанных действий как экономического, так и административного характера, осуществляемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

2.1.9. За последние годы значительно изменилась структура объектов ЖКХ по видам собственности. Это явилось следствием массовой приватизации жилищного фонда, обвальной передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов ЖКХ, почти полном акционировании предприятий бытового обслуживания населения и энергетических объектов, входящих в единую систему энергообеспечения страны.

В результате приватизации жилья, проведенной в крае в 1991-1997 годах, произошли существенные изменения в структуре собственников жилищного фонда, сформировался рынок жилья. За этот период приватизировано более 158,1 тыс. жилых помещений, что составило 52,7 процента всех квартир, подлежащих приватизации. Доля частного жилого фонда за этот период возросла с 11,8 процента до 37 процентов. С 1993 года на фоне четкой тенденции резкого сокращения размеров приватизации жилья наблюдается рост его деприватизации. За 1995-1996 годы в крае деприватизировано 980 жилых помещений общей площадью 43,6 тыс. кв. м.

2.1.10. Параллельно с приватизацией муниципального жилья происходит интенсивный процесс передачи в муниципальную собственность ведомственного жилья и коммунальных объектов. По состоянию на 01.01.98 в муниципальную собственность передано более 7,7 млн. кв. м жилья и 269 объектов коммунального назначения, среди которых 92 котельных, 38 дизельных электростанций, 89 водопроводно-канализационных сооружений, 48 бань. Доля ведомственного жилищного фонда в 1996 году по сравнению с 1990 годом сократилась с 47 до 19 процентов, в то время как доля муниципального жилого фонда составляет 43,7 процента.

В общем объеме жилищно-коммунальных услуг, оказанных населению края, доля предприятий частной и смешанной форм собственности по сравнению с муниципальными предприятиями ничтожно мала. В частности, в 1997 году в структуре стоимости отпущенных населению коммунальных услуг она составила в среднем 5,5 процента, в том числе в теплоснабжении - 4,9 процента, электроснабжении - 8,5 процента, водоснабжении - 4,6 процента.

2.2. Система управления и финансирования отрасли

2.2.1. Система управления и финансирования ЖКХ края основана на принципах административного управления и несет в себе свои достоинства и недостатки. В рамках реформы ЖКХ медленно, но все же идет процесс реформирования управления ЖКХ на уровне муниципальных образований. К настоящему времени в шести муниципальных образованиях края созданы службы заказчика, в трех районах такие службы создаются. Приступили к формированию службы заказчика в Кировском районе г. Хабаровска. При Администрации края созданы контролирующие органы - государственная жилищная инспекция и орган лицензирования деятельности в жилищно-коммунальных подотраслях.

2.2.2. Основной причиной медленного развития конкуренции на рынке услуг ЖКХ края является повсеместная концентрация подавляющего объема работ по предоставлению ЖКУ в муниципальных предприятиях и, соответственно, преобладание административных, а не экономических рычагов воздействия на эти предприятия в условиях хронического бюджетного дефицита, что обусловливает низкую привлекательность данной сферы для предприятий других форм собственности. Отсутствие служб заказчика, управляющих компаний сдерживает формирование договорных отношений между собственниками, управляющими компаниями и подрядными организациями, определяющими права, обязанности и ответственности сторон. Это находит отражение, прежде всего, в отсутствии развитых договорных отношений на предоставление ЖКУ в муниципальном жилищном фонде, что приводит к значительному недофинансированию муниципальных предприятий ЖКХ, к систематическому росту задолженности бюджетных потребителей перед поставщиками ЖКУ.

2.2.3. Основные меры по совершенствованию управления ЖКХ, должны осуществляться органами местного самоуправления при нормативном обеспечении и методическом руководстве управления ЖКХ Администрации края. Потребность в новых формах и методах организации управления объектами ЖКХ в условиях ограниченности бюджетных возможностей обусловлена неизбежностью появления новых групп собственников - инвестиционных, строительных и эксплуатационных организаций различных форм собственности, владельцев и арендаторов жилых помещений, товариществ собственников жилья, управляющих компаний и других организаций. Это требует изменения компетенции и функций органов управления в обеспечении государственного регулирования и контроля развития и текущей деятельности ЖКХ, а также формирования структур, представляющих интересы не только всех собственников, но и потребителей услуг.

2.2.4. Реальное финансирование предприятий ЖКХ на территории края осуществляется из местных бюджетов по остаточному принципу, без выделения данной расходной статьи в бюджетах. Планирование расходов имеет ряд традиционных недостатков, оставшихся от ранее существовавшей системы управления, и осуществляется без учета установленных предельных норм потребления услуг населением, без установления лимитов потребления ЖКУ бюджетным организациям, без учета реальных объемов производства услуг, непроизводительных потерь и качества услуг.

В результате плановые финансовые обязательства местных бюджетов, как правило, оказываются выполнимы на уровне 35-40 процентов, и именно это оказывает пагубное влияние на состояние ЖКХ и ограничивает возможности проведения процедур по демонополизации в этой сфере. При этом платежи населения за ЖКУ, которые собираются на уровне не менее 85 процентов начисленных плановых объемов, в основном направляются на частичные расчеты с коммунальными предприятиями за предоставленные услуги. Для оплаты труда работников ЖКХ и тем более для проведения работ по техническому содержанию и ремонту жилого фонда в требуемых объемах при хроническом невыполнении планов бюджетного финансирования средств практически нет.

2.2.5. В целях совершенствования механизма финансирования и ценообразования в ЖКХ необходимо методическое и организационное обеспечение вопросов, связанных с разработкой и реализацией принципов межбюджетных отношений на краевом и муниципальном уровнях. Для этого необходима разработка краевых и муниципальных стандартов содержания предприятий ЖКХ на основе предельных нормативов потребления ЖКУ по районам (населенным пунктам) края. Для обеспечения "прозрачности" средств, выделяемых на ЖКХ, необходимо выделение их отдельной строкой в бюджетах. Формирование нормативов потребления и уровень оплаты услуг населением в районах должен дифференцироваться с учетом конкретной социально-экономической ситуации на территории. Целесообразно создание специализированных внебюджетных фондов поддержки реформ ЖКХ для инвестирования краевой и муниципальных программ реформирования ЖКХ и разработки соответствующих проектов.

2.3. Региональные особенности демонополизации жилищно-коммунального хозяйства края

2.3.1. Региональные особенности ЖКХ на территории края связаны с особенностями экономического развития и размещения его производительных сил, экономико-географическим и внешнеполитическим положениями края, размерами территорий муниципальных образований и сложившимся типом административного управления, технологическими особенностями энергообеспечения края (виды топлива, способы его доставки и стоимость, типы водозаборов и технологии водоподготовки) и особенно отдаленных сельских и северных районов края.

Особенности экономико-географического положения края, заключающие в специализации и размещении производства, в низкой плотности населения, в сложившихся системах расселения, малой численности населенных пунктов (в среднем 585 человек) и концентрации населения в нескольких городах (80 процентов населения), в отдаленности и транспортной недоступности большей части северных районов, климатические и другие факторы определили особенности структуры жилищнокоммунального хозяйства края, объемы его услуг и принципы управления и финансирования отрасли.

В конечном итоге все они проявляются в повышенной потребности населения в энергообеспечении, с одной стороны, и в повышенной стоимости этих услуг по сравнению с установленным федеральным стандартом, с другой.

Наибольшее превышение стоимости стандартного набора ЖКУ по сравнению с установленным федеральным стандартом наблюдается в Аяно-Майском районе - в 5 раз, Тугуро-Чумиканском - в 3 раза, Комсомольском и Охотском районах в 2,5 раза. Себестоимость обслуживания 1 кв.м жилья в 1997 году находилась в пределах от 15,2 тыс.руб. в р.п. Ванино до 44,5 тыс.руб. в р.п. Чегдомын. Аналогичная ситуация наблюдается в районах по уровням нормативов потребления коммунальных услуг.

2.3.2. Указанные выше региональные особенности оказывают существенное влияние на ограничение пределов демонополизации в сфере ЖКХ исходя из:

- типов административного образования;

- предельно допустимых размеров населенных пунктов;

- статуса и степени монопольного положения муниципальных предприятий на рынке ЖКУ;

- достигнутого уровня приватизации и конкуренции на рынке в отдельных видах деятельности;

- предельно допустимых объемов жилого фонда или ЖКУ на ограниченной территории и т.п.

2.3.3. Исходя из анализа указанных выше предельных критериев и руководствуясь принципом проведения мероприятий только при их позитивном влиянии на снижение издержек и повышение эффективности управления, предлагается внести корректировку нормативов, предусмотренных федеральной программой демонополизации, и на территории края не рассматривать на данном этапе Основных направлений демонополизации:

- все сельские административные районы, а также населенные пункты, имеющие население менее 7000 человек и общую площадь жилого фонда менее 100 тыс.кв.м. Перечень городов и рабочих поселков края, принятых для разработки муниципальных программ демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг приведен в приложении 1;

- предприятия, входящие в группу "бытовое обслуживание", где в настоящее время проблемы демонополизации решены в достаточно полной мере на основе приватизации, акционирования и довольно жесткой конкуренции на местных рынках;

- энергоисточники, входящие в состав краевой энергосистемы открытого акционерного общества "Хабаровскэнерго" РАО ЕЭС России, как объекты достаточно жесткого государственного регулирования, и контролируемые на федеральном и краевом уровнях через федеральные и региональные энергетические комиссии.

Кроме того, учитывая естественное монопольное положение подавляющей части локальных ресурсообеспечивающих муниципальных коммунальных предприятий, обеспечивающих тепло-, электро-, газо- и водоснабжение населения, предлагается ограничить процесс демонополизации этих видов деятельности путем создания комплекса мер антимонопольного регулирования.

2.4. Объективная необходимость и актуальность проведения демонополизации отрасли.

Необходимость проведения демонополизации жилищно-коммунальной отрасли диктуется многими факторами, среди которых можно выделить основные:

- необходимость сокращения издержек отрасли и, соответственно, размеров бюджетного финансирования муниципальных предприятий ЖКХ. Фактическая средняя стоимость ЖКУ в крае значительно превышает стоимость этих услуг в других городах России. В расчете на 1 кв. метр общей площади жилья (по состоянию на февраль 1998 года - 17,4 тыс.руб.) она почти в 2 раза превышает этот показатель по России (9,1 тыс.руб.);

- наличие противоречия между уровнем и темпами механического роста тарифов и платежей за ЖКУ, произошедшего с начала реформирования ЖКХ, и реальным уровнем доходов населения и его платежеспособностью, усугубляемых задержками заработной платы и ростом безработицы.

По состоянию на 01.01.98 тарифы возросли по сравнению с началом реформы ЖКХ в крае (август 1994 г.):

на содержание и техническое обслуживание жилья - в 7,6 раза,

водоснабжение и канализацию - в 12 раз,

на отопление - в 16,7 раза,

горячее водоснабжение - в 9,6 раза,

электроэнергию в 5,8 раза.

Средняя величина за стандартный набор ЖКУ за этот период возросла в 8,4 раза. При этом, рост заработной платы составил 11,6 процента при снижении реальных доходов населения на 19,2 процента;

- отсутствие эффективных методов антимонопольного регулирования деятельности естественных локальных монополий в сфере ЖКХ и преобладание административного управления;

- необходимость изменения структуры финансирования отрасли.

3. Проведение демонополизации и создание конкурентной среды в
подотраслях жилищно-коммунального хозяйства

Возможность создания конкурентной среды и подходы к демонополизации объектов жилищнокоммунального назначения весьма различны для предприятий различных подотраслей, что диктует необходимость их раздельного рассмотрения в данных Основных направлениях.

По признаку возможности создания конкурентной среды можно условно выделить четыре группы:

- подотрасли естественных локальных монополий. Это в основном предприятия, обеспечивающие тепло-, газо- и электроснабжение, водоснабжение и канализацию стоков, а также осуществляющие защиту населения от радиоактивных отходов;

- подотрасли потенциально конкурентные, где развитие конкуренции сдерживается существующей системой управления (жилищное хозяйство);

- подотрасли, сочетающие в себе элементы потенциально монопольных и потенциально конкурентных структур (дорожно-мостовое хозяйство, санитарная очистка и утилизация отходов, озеленение);

- подотрасли, где имеются условия для создания развитых рыночных отношений (гостиничное хозяйство, банно-прачечное хозяйство, ритуальные услуги).

3.1. Демонополизация и создание конкурентной среды в сфере
предоставления жилищных услуг

3.1.1. Специфика жилищного хозяйства заключается в том, что фактическое отсутствие конкурентной среды вызвано в большинстве случаев субъективными причинами, в первую очередь, сложившейся в дорыночный период затратной хозяйственной структурой содержания жилищного фонда и искаженной системой ценообразования в сфере жилищных и коммунальных услуг.

3.1.2. Реформа структуры управления жилищным хозяйством должна привести к формированию двух уровней конкурентных отношений:

- конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом;

- конкуренция подрядных организаций за получение заказа на обслуживание жилья. Это требует решения двух ключевых проблем:

- создание многообразия организаций собственников жилья;

- разделение в сегодняшней структуре муниципальных жилищно-эксплуатационных предприятий функций управления и обслуживания жилья путем создания самостоятельных хозяйственных субъектов по управлению муниципальным жилищным фондом - служб заказчика и конкурсного отбора этой службой подрядных организаций различной формы собственности для обслуживания жилья.

3.1.3. Основными функциями службы заказчика и управляющей компании являются:

- поддержание в надлежащем состоянии принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями государственных стандартов качества предоставления жилищно-коммунальных услуг;

- выборы наилучшего подрядчика по предоставлению жилищных и коммунальных услуг;

- заключение договоров с выбранными подрядчиками на предоставление жилищных и коммунальных услуг заданного количества, качества и стоимости;

- обеспечение системы контроля за предоставлением этих услуг и оплаты по факту предоставления;

- проведение конкурсов по выбору подрядчика на обслуживание и проведение ремонтных работ жилищного фонда. Товарищества (кондоминиумы) могут также проводить конкурсы по выбору подрядчиков на предоставление коммунальных услуг и обслуживание жилого фонда.

3.1.4. Основными функциями собственника жилищного фонда на рынке жилищнокоммунальных услуг являются:

- соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов инженерной инфраструктуры;

- обеспечение соответствующего уровня финансирования содержания и использования жилья и объектов инженерной инфраструктуры;

- разработка и заключение договоров найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде.

3.1.5. При демонополизации жилищной сферы целесообразно предусмотреть возможность проведения конкурсов по выполнению специализированных работ (обслуживание лифтового и антенного хозяйства, обслуживание электроплит, вывоз мусора, уборка дворовых территорий и других).

3.1.6. Демонополизация касается и сферы сбора жилищно-коммунальных платежей населения. Необходимо обеспечить максимальную доступность в осуществлении сбора платежей населения при минимальной стоимости этой услуги. Это достигается путем конкурентного отбора организаций, осуществляющих сбор коммунальных платежей населения, при фиксированной стоимости этой услуги не в процентах, а в рублевом исчислении.

3.1.7. Создание товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является на сегодняшний день одним из наиболее приемлемых способов демонополизации жилищной отрасли и защиты прав собственников жилья. Товарищества дают возможность собственникам влиять на стоимость и качество предоставляемых услуг, технического обслуживания и эксплуатации своей собственности, а следовательно и порядок расходования средств, уплачиваемых ими за управление и эксплуатацию зданий, создают условия для привлечения дополнительных источников финансирования на содержание, ремонт и реконструкцию жилищного фонда. Данные положительные моменты практически недостижимы как в муниципальном жилищном фонде в целом, так и в отдельных приватизированных квартирах в рамках этого фонда.

3.1.8. Создание конкурентной среды в жилищной подотрасли зависит от становления хозяйственных структур, специализирующихся на предоставлении услуг по управлению недвижимостью и выступающих заказчиками ЖКУ, - управляющих компаний, взаимоотношения которых с собственниками жилищного фонда должны регламентироваться договором на управление жилищным фондом.

Заключение управляющей компанией договоров на выполнение подрядных работ должно осуществляться на условиях конкурса, исходить из реальных условий финансирования ЖКХ на местах и предусматривать возможность корректировки перечня и объемов работ при изменении объемов финансирования.

3.1.9. При проведении конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания и проведения капитального ремонта жилого фонда необходимо создать равные условия как частным, так и муниципальным (государственным) предприятиям. Благоприятная ситуация для начала организации конкурсного отбора по обслуживанию жилищного фонда складывается во время приемки ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность. В этом случае организация конкурсного отбора обслуживающих организаций позволяет не вкладывать бюджетные средства в создание дополнительных мощностей для обслуживания муниципального жилья и в то же время позволяет адаптироваться к процессу формирования отношений конкурентности в жилищной сфере муниципальным предприятиям. Договорная цена на выполнение подрядных работ, полученная конкурсным путем, должна являться ориентиром стоимости услуг по содержанию жилищного фонда, который пока обслуживается вне конкурсного отбора.

3.1.10. Развитие конкурентных принципов обслуживания жилья создает хорошие предпосылки для приватизации муниципальных предприятий по обслуживанию жилищного фонда. Причем, чем большая конкуренция будет в сфере обслуживания жилья, тем меньше ограничений должно быть на приватизацию муниципальных предприятий. В соответствии с утвержденными программами приватизации, разрабатываемыми органами местного самоуправления, муниципальные предприятия по управлению жилищным фондом также могут приватизироваться.

3.1.11. В условиях многообразия собственников резко возрастает роль государственных стандартов содержания и использования жилья, которые должны быть обязательны для всех собственников. Функции государственного контроля и регулирования качества обслуживания должна выполнять государственная жилищная инспекция Администрации Хабаровского края, контролирующая не только обеспечение минимальных стандартов обслуживания, но и сам факт заключения договоров, отражающих эти нормативы.

3.1.12. Комплекс работ по демонополизации и развитию конкуренции в сфере обслуживания жилищного фонда должен включать в себя следующие мероприятия:

- в области нормативно-правового обеспечения демонополизации жилищного хозяйства следует создать унифицированный комплект документов, обеспечивающих условия взаимодействия муниципальных и частных компаний по обслуживанию жилого фонда с органами местного самоуправления, службами заказчика и непосредственными потребителями жилищно-коммунальных услуг: типовые положения, процедуры и стандартные перечни документов, регламентирующих подготовку, проведение и результаты конкурсов на обслуживание жилищного фонда, критерии объема и качества предоставляемых услуг, рекомендации по формированию уровня цен за оказываемые услуги;

- в области финансового обеспечения развития конкуренции в сфере обслуживания жилищного фонда - осуществление протекционистской политики государства для вновь создаваемых предприятий, налоговые и кредитные льготы для предприятий и организаций жилищного хозяйства, а также перечень штрафных санкций за неудовлетворительное выполнение ими своих обязанностей.

3.2. Антимонопольное регулирование и создание конкурентной среды в
области тепло-, электро-, газо-, водоснабжения и водоотведения

3.2.1. В настоящее время подавляющая часть предприятий на краевом рынке услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению относится к естественным (локальным) монополиям, функционирующим в границах района города, города, отдельного населенного пункта или их группы. Большинство предприятий имеет относительно небольшие объемы производства, кроме того есть хозяйствующие субъекты, для которых оказание этих услуг (кроме газоснабжения) не является основным видом деятельности. В Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке ЖКУ долю более 35 процентов, на территории края включено 103 хозяйствующих субъекта, в том числе оказывающих услуги по водоснабжению и канализации - 13, по производству и передаче электрической энергии - 26, тепловой - 42, по совместному производству и передаче энергии - 33, по газоснабжению - 7.

3.2.2. Общими признаками деятельности хозяйствующих субъектов естественных монополий на местных рынках являются:

- использование в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, привязанной к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т.д.);

- неразрывность и(или) строгая последовательность процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;

- невозможность для потребителя отказаться от получения данных видов услуг на скольконибудь длительный срок;

- невозможность компенсации недопроизводства услуг в один период за счет более интенсивного их производства в другой;

- необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;

- тесная зависимость организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий.

3.2.3. Монопольный характер рынков услуг по ресурсоснабжению обусловлен следующими основными факторами:

- проблематичность окупаемости затрат ставит существенный барьер созданию параллельных систем, выполняющих те же функции;

- возможные мероприятия по разукрупнению существующих предприятий путем выделения самостоятельных юридических лиц для производства и доведения услуг до потребителей различными предприятиями по технологической цепочке могут привести к дезорганизации работы соответствующих подотраслей и ухудшению обслуживания потребителей.

Практика показывает, что в этой сфере разрыв производственного процесса по технологической цепи и по разным юридическим лицам (сетевое хозяйство, транспортное обслуживание и т.д), как правило, ведет не к формированию конкурентной среды, а появлению на данной территории большего числа субъектов монополии.

3.2.4. Несмотря на ограниченные возможности формирования конкурентной среды в сфере естественной монополии, определенные возможности существуют и здесь. Формированию конкурентной среды может способствовать выполнение ряда вспомогательных работ (ремонт объектов инженерной инфраструктуры, прочистка сетей, ремонт машин и механизмов, снабженческие функции и транспортное обслуживание и т.д.) субподрядными организациями любых форм собственности. Размещение подобных заказов может и должно осуществляться на конкурсной основе, порядок осуществления работ и услуг регламентируется договорами.

3.2.5. Деятельность субъектов естественной монополии в части установления тарифов на услуги в условиях демонополизации должна контролироваться и регулироваться органами исполнительной власти края и местного самоуправления путем ограничения возможностей предприятий злоупотреблять своим монопольным положением на соответствующих рынках путем:

- совершенствования системы ценообразования для субъектов естественных локальных монополий на краевом уровне;

- совершенствования системы управления ЖКХ;

- углубления правовой регламентации взаимоотношений между бюджетами и естественными монополиями, прозрачности формирования цен (тарифов) монополистов и правил их определения;

- введения системы периодического аудита издержек предприятий монополистов и анализа обоснованности их тарифов;

- внедрения ресурсосберегающих технологий и установки приборов учета и контроля.

3.2.6. Создание конкурентной среды для предприятий-монополистов возможно на отдельных этапах предоставления им услуг подрядными организациями на конкурсной и договорной основе, в частности, при выполнении сезонных ремонтных работ капитального характера, закупке топлива, материалов. Развитие конкурентной среды может осуществляться органами местного самоуправления в сфере управления муниципальными системами городского теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения на основании договоров, в которых должны быть определены основные целевые установки деятельности предприятия, стандарты качества предоставляемых им услуг и тарифная политика муниципалитета.

3.2.7. Важнейшим условием успешного регулирования рынков ЖКУ естественных локальных монополий является повышение обоснованности устанавливаемых субъектами монополий тарифов и цен на свои услуги. Существенное влияние на формирование конкурентной среды в рассматриваемой сфере может оказать внедрение новых технологий, позволяющих осуществлять локальное обслуживание относительно небольших групп потребителей. В настоящее время следует пропагандировать внедрение локальных систем теплоснабжения при строительстве жилых домов и гостиниц повышенной комфортности, офисов крупных компаний.

3.3. Демонополизация и формирование конкурентной среды в подотраслях благоустройства

3.3.1. Специфика демонополизации организаций дорожно-мостового хозяйства состоит в том, что работы по ремонту и эксплуатации дорог имеют объективно конкурсный характер, а производство дорожного покрытия имеет монопольный или доминирующий характер в пределах муниципального образования. Важнейшим показателем оценки деятельности этих предприятий должно стать увеличение среднего межремонтного срока эксплуатации дорог и сооружений относительно сложившегося. Использование данного критерия при выявлении победителя конкурса на размещения муниципального заказа позволит создать конкуренту среду, в которой будут "выживать" наиболее эффективные производители дорожных работ.

3.3.2. Отношения с предприятиями, осуществляющими строительство, ремонт и содержание объектов благоустройства, независимо от их формы собственности строятся на основе договоров. Договорная система в условиях конкуренции заставляет подрядчиков качественно и дисциплинированно выполнять свои функции.

3.3.3. В состав предприятий по санитарной очистке входят подразделения, занимающиеся обеззараживанием отходов, и транспортные подразделения, обеспечивающие сбор и доставку отходов к местам утилизации. Такие предприятия не заинтересованы отдавать транспортные работы из своих рук, поддерживая монопольно высокие цены на транспортные услуги. Полигоны по захоронению отходов в силу экологических причин относятся к группе естественных локальных монополий, транспортные же службы, обеспечивающие сбор и вывоз отходов, хорошая база для создания конкурентной среды. В городах и поселках Хабаровского края полигоны по захоронению отходов обслуживают муниципальные предприятия жилищно-коммунального хозяйства. Основной объем по вывозу мусора производится этими же предприятиями.

3.3.4. Демонополизацию и приватизацию муниципальных предприятий по санитарной очистке и обеззараживанию отходов следует проводить путем разделения на отдельные хозяйственные субъекты подразделений по обеззараживанию отходов и транспортные службы и переводу их деятельности в режим договорных отношений. В малых муниципальных образованиях такое разделение нецелесообразно.

3.3.5. Для снижения стоимости и улучшения качества работ по благоустройству и санитарной очистке, кроме создания конкурентной среды, необходимо

привлекать лизинговые компании;

внедрять новые технологии по производству асфальтобетонной смеси, так в г. Хабаровске намечено в текущем году производство и применение литого асфальта;

модернизировать дорожностроительную технику;

уделять внимание информационному обеспечению; привлекать проектные институты для изучения и внедрения опыта ведущих стран;

усилить работу Регионального центра по ценообразованию в строительстве по отслеживанию цен на строительные материалы, тарифов на автоперевозки и стоимости выполненных работ.

3.3.6. В сфере ритуальных услуг предметом особого контроля должны быть места захоронения. В целях улучшения содержания кладбищ и уменьшения финансовых средств, выделяемых из бюджета на эти цели, намечается содержание мест захоронения предоставлять предприятиям на конкурсной основе.

4. Меры государственной поддержки развития конкуренции и обеспечения
качества услуг жилищно-коммунального хозяйства

4.1. Привлечение малого бизнеса на рынок жилищно-коммунальных услуг.

4.1.1. Одним из рычагов демонополизации жилищно-коммунального хозяйства края и развития конкуренции в этой сфере является привлечением к этой деятельности субъектов малого предпринимательства. В настоящее время в крае действуют около 9 тысяч (зарегистрировано 16 тысяч) малых предприятий, из которых лишь 29 непосредственно работают в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В то же время более двух тысяч малых предприятий заинтересованы в получении заказов на предоставление различных жилищно-коммунальных услуг. Это строительные и ремонтностроительные предприятия, фирмы, работающие в сфере материально-технического обеспечения и сбыта, а также малые предприятия, занятые в прочих сферах материального производства.

4.1.2. Для привлечения этих предприятий в сферу жилищно-коммунального хозяйства органам местного самоуправления совместно с департаментами, комитетами, управлениями и отделами Администрации края необходимо разработать систему мер, стимулирующую работу субъектов малого предпринимательства в системе ЖКХ края. К таким мерам можно отнести:

- освобождение малых предприятий, работающих в приоритетных направлениях жилищнокоммунального хозяйства, на 2-3 года от местных налогов;

- разработка и реализация в районах края нескольких пилотных проектов по созданию специализированных объектов инфраструктуры малого предпринимательства в жилищнокоммунальной сфере (мелкооптовые базы, производственно-технологический центр, прокат специализированного оборудования и других);

- отработка механизма распределения среди малых предприятий муниципальных заказов на выполнение услуг и работ в жилищно-коммунальной сфере на примере одного-двух муниципальных образований края;

- разработка подпрограммы поддержки малого предпринимательства в жилищнокоммунальном хозяйстве на краевом уровне.

4.1.3. Подпрограмма поддержки малого предпринимательства в жилищно-коммунальном хозяйстве края должна быть нацелена на привлечение субъектов малого предпринимательства в эту сферу, создание привлекательных условий для малых предприятий, кредитование инвестиционных проектов в лифтовом, уборочном, ремонтном и других хозяйствах, лизинг оборудования, поддержку муниципальных заказов, поддержку в проведении выставок, создание специализированных объектов инфраструктуры, консультирование и обучение предпринимателей, специализирующихся в сфере жилищно-коммунальных услуг.

4.2. Разработка стандартизированной системы качества жилищно-коммунальных услуг

4.2.1. Государственную поддержку развития конкуренции и поддержания качества жилищнокоммунальных услуг необходимо обеспечивать на уровне бюджетной трансфертной политики, которая должна увязывать размер суммы финансовой помощи, оказываемый за счет средств фонда финансовой поддержки реформы ЖКХ Хабаровского края, с результатами преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве края.

4.2.2. Для демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг необходимо определить размеры финансовой помощи, оказываемой муниципальным образованиям края на нужды жилищно-коммунального хозяйства, с учетом стандартов стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг и их стоимости конкретно в каждом муниципальном образовании.

4.2.3. Государственное регулирование и обеспечение развития конкуренции основывается на соблюдении обязательных для всех собственников разрабатываемых и имеющихся на территории Хабаровского края государственных стандартов качества по эксплуатации жилищного фонда и предоставляемых коммунальных услуг. По мере развития конкуренции в сфере обслуживания жилищного фонда и объектов коммунального назначения эти стандарты и нормативы могут изменяться. Оценкой степени развития конкуренции будет являться стоимость работ, выполненных подрядчиками, при обеспечении всеми одинакового уровня качества или более высокого уровня качества услуг по сравнению с принятыми стандартами и нормативами.

4.2.4. Формами государственного регулирования и контроля качества представляемых жилищно-коммунальных услуг являются лицензирование деятельности предприятий и физических лиц, сертификация работ (услуг), а также подготовка руководящих кадров и специалистов отрасли.

4.2.5. Государственный контроль и регулирование качества жилищно-коммунального обслуживания осуществляется органами местного самоуправления, органом, осуществляющим лицензирование, и государственной жилищной инспекцией Хабаровского края.

5. Организационное обеспечение реализации основных направлений

5.1. Основные направления предполагают выработку на краевом уровне единой политики финансирования жилищно-коммунального хозяйства, принципиальных основ тарифной политики и договорных отношений, политику ресурсосбережения, формирование нормативной базы и создание системы объективного контроля и сопоставления уровня обслуживания жилья разными предприятиями.

Для достижения этой цели необходимо создать на каждом уровне исполнительной власти соответствующие структуры:

- на краевом уровне в виде координационных методологических центров по проблемам реформирования ЖКХ;

- на муниципальном уровне в виде организационно-методических центров проведения преобразований в жилищно-коммунальной сфере.

На первом этапе такие структурные подразделения могут создаваться в рамках существующих органов управления, впоследствии - при службах заказчика или заменяющих их управляющих компаниях.

5.2. На краевом уровне необходима отработка механизма межбюджетных отношений и финансирования муниципальных предприятии ЖКХ из средств федерального трансферта и краевого бюджета в зависимости от реализации целей реформирования на территориях муниципальных образований.

5.3. Для обеспечения необходимой правовой базы реформирования ЖКХ и функционирования рынка ЖКУ необходимо разработать и принять на краевом уровне нормативные документы согласно приложению 2.

6. Информационное обеспечение реализации основных направлений

6.1. Задачи информационного обеспечения демонополизации и развития конкуренции на рынке ЖКУ предусматривают:

- внедрение новых информационных технологий на всех уровнях управления жилищнокоммунальным хозяйством в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

- внедрение автоматизированных систем диспетчеризации и управления процессами оказания и потребления услуг коммунального назначения как базовой системы для принятия решений на разных уровнях управления;

- расширение масштабов внедрения компьютерных систем расчета жилищно-коммунальных платежей как элемента информационного обеспечения населения при оплате жилья и коммунальных услуг;

- разъяснение и пропаганда среди населения организационных мероприятий и мер по демонополизации, в том числе и на уровне региональных и муниципальных структур управления;

- формирование статистической отчетности развития конкурентной среды и малого предпринимательства.

6.2. Информационное обеспечение процесса демонополизации должно обеспечить формирование правильного понимания населением проводимых преобразований в жилищнокоммунальной сфере. Информирование общественности региональными и местными Администрациями включает:

- ответы на вопросы общественности и прессы;

- выступления перед общественными организациями и группами населения;

- отслеживание и пропаганду положительных примеров демонополизации и анализ практики отрицательных примеров;

- регулярное информирование через службы новостей средств массовой информации.