Раздел 1 "Состояние жилищно-коммунального хозяйства края"

1. Состояние жилищно-коммунального хозяйства края

1.2. Анализ действующих структур управления жилищнокоммунального хозяйства
края

Управление жилищно-коммунальным хозяйством в городах и районах края осуществляется на уровнях: Администрации края и муниципальных образований; ведомств, имеющих в своем распоряжении жилищный фонд и коммунальные объекты; муниципальных жилищных трестов и коммунальных предприятий различных форм собственности. Все жилищные и большая часть коммунальных предприятий являются локальными планово убыточными монополистами.

Муниципальное управление жилищным хозяйством, основано на преобладании административного (принудительного) начала над экономическим.

Сложившаяся в социалистической экономике система управления жилищно-коммунального хозяйства, несмотря на неуклонное сокращение в последние годы доли бюджетного финансирования, гарантирует предприятиям жилищно-коммунального хозяйства постоянную занятость и оплату труда независимо от количества и качества выполняемых работ и услуг. Это является основным препятствием на пути реформирования системы управления жилищно-коммунальным хозяйством.

До настоящего времени между собственниками жилищного фонда, нанимателями, жилищными трестами, как правило, отсутствуют договорные отношения. Отсутствие договоров, с одной стороны, снимает всякие обязательства с жилищных предприятий по предоставлению услуг в количестве и качестве, соответствующем установленным платежам, с другой - снимает обязательства с потребителей по оплате услуг. Если такие договоры заключены, то они носят формальный характер и не содержат конкретных обязательств и ответственности за их невыполнение, как со стороны треста, так и жильцов. Совмещая одновременно функции управления и обслуживания жилого фонда, муниципальные жилищные организации не могут представлять интересов потребителя (собственника), и осуществлять жесткий контроль за количеством и качеством жилищно-коммунальных услуг.

В некоторых городах и районах края созданы службы "Заказчика" без реорганизации структур трестов, которые остаются локальными монополиями. Создание таких служб, выполняющих больше административные функции, чем функции управления, имеет формальный характер и приводит к увеличению численности и расходов на их содержание без улучшения качества обслуживания. Соответственно, муниципальные Администрации не заинтересованы в формировании менее затратного государственного заказа в сфере жилищно-коммунального хозяйства, при утверждении тарифов на услуги предпринимаются все меры к их максимальному увеличению.

До настоящего времени в муниципальных образованиях экономическая реформа жилищно-коммунального хозяйства подстраивается под существующую систему управления и действовавшие в плановой социалистической экономике структуры жилищно-коммунального хозяйства. Осознанной и целенаправленной экономической и технической политики радикального реформирования системы управления жилищно-коммунальным хозяйством не сформировалось.

1.3. Анализ финансово-экономического состояния жилищно-коммунального
хозяйства края

Финансирование отрасли жилищно-коммунального хозяйства складывается из платежей населения за жилищно-коммунальные услуги и бюджетных дотаций на компенсацию разницы между расчетной стоимостью этих услуг и тарифами для населения. Бюджетное дотирование, в среднем по краю составляет 30 - 40 процентов при среднероссийском - 50 процентов.

Общие затраты муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства и АО "Хабаровсккрайгаз" по газоснабжению жилого фонда, в 1996 году составили 1,75 триллиона рублей, из них: 22,7 процента (0,4 триллиона рублей) компенсировано за счет платежей населения, 53 процентов (0,8 триллиона рублей) за счет бюджетов всех уровней. Суммарные убытки отрасли в целом по краю составили 150 миллиардов рублей.

В консолидированном бюджете Хабаровского края 1996 г. доля затрат на компенсацию убытков ЖКХ, включая газоснабжение, составляла 19,8 процента, в краевом бюджете - 10,1 процента. В 1997 году расходы бюджета на эти цели составят 21,8 и 10,3 процента, соответственно.

В условиях перехода к рыночным принципам хозяйствования возможность покрытия убытков, возникающих из-за разницы между себестоимостью жилищно-коммунальных услуг и их оплатой, вносимой потребителями, за счет краевого и местных бюджетов постоянно сокращается. В 1996 году из бюджетов всех уровней жилищно-коммунальному хозяйству края вместо требуемых 1937,8 млрд. рублей было выделено всего 801 млрд. рублей, или 41,3 процента, что на 22 процентных пункта ниже чем в 1995 году. Долг местных бюджетов перед отраслью по компенсации разницы в ценах на жилищно-коммунальные услуги по состоянию на 1 июля 1997 г. составил 1489,0 миллиардов рублей, в том числе только бюджетный долг по компенсации разницы в ценах на тепло, вырабатываемое ОАО "Хабаровскэнерго", составил 791,0 миллиард рублей.

В 1994-1997 годах наблюдался резкий рост ставок оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, при котором доля населения в покрытии эксплуатационных издержек возросла с 2-3 до 20-33 процентов. Так, за период с 01.07.94 по 01.07.97 тарифы на жилищно-коммунальные услуги возросли:

- на содержание и техническое обслуживание жилья - в 204 раза;

- на водоснабжение и канализацию - в 411 раз;

- на отопление - в 358 раз;

- горячее водоснабжение - в 1768 раз;

- газоснабжение - в 92 раза;

- электроэнергию - в 40 раз;

- средняя величина платежей 1 человека за стандартный набор жилищно-коммунальных услуг - в 157 раз (с 690 руб. до 108500 руб.).

К началу 1997 г. доля платежей населения доведена до 40 процентов в оплате жилищных услуг, и до 30 процентов в оплате коммунальных услуг, против 1,6 и 4,0 процентов в 1993 году, соответственно. В среднем доля населения в оплате стоимости суммарного набора жилищно-коммунальных услуг в 1997 году составила 33 процента.

Предельная доля совокупного дохода семьи, направляемая на оплату жилищно-коммунальных услуг, в среднем возросла в 1997 году до 15 процентов. Для малообеспеченных семей эта доля достигает 35 процентов и более. Это свидетельствует о том, что для подавляющей части населения достигнут (или находится очень близко) предел роста платежей за жилищно-коммунальные услуги.

Переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунального хозяйства края осуществляется в чрезвычайно сложных условиях.

Сложившаяся фактическая стоимость предоставления набора жилищно-коммунальных услуг в первом полугодии 1997 г. в среднем по краю превысила федеральный стандарт 1997 г. в северных районах на 5,1 процента, в южных - на 30,3 процента. Отклонения от уровня федерального стандарта по районам колеблются от снижения на 22 процента (в Комсомольске-на-Амуре) до превышения в 4,4 раза в Аяно-Майском районе. Это свидетельствует о том, что затраты на предоставление стандартного набора жилищно-коммунальных услуг и удельные нормативы их потребления завышены и существенно различаются между городами, районами, находящимися в сопоставимых экономических и природно-климатических условиях.

Практически во всех случаях нормативы, используемые для установления ставок платежей для населения выше среднероссийских величин. Нормативы, утверждаемые Главами районных Администраций, значительно различаются не только по уровню, но и по единицам измерения. Необходим серьезный анализ обоснованности нормативов и их установление на основе единой адаптированной к условиям края методической базе.

В настоящее время Хабаровск входит в число самых "дорогих" городов России по уровню оплаты населением жилья и коммунальных услуг. На конец марта 1997 г. он занимал четвертое место среди крупных городов и административных центров субъектов Российской Федерации (после Якутска, Норильска и Южно-Сахалинска). Уровень оплаты стандартного набора жилищно-коммунальных услуг на 1 человека в г. Хабаровске приближается к 90 тыс. рублей в месяц. По уровню оплаты населением самой дорогой услуги - отопления, Хабаровск из административных центров субъектов Российской Федерации уступает только Якутску. Ненамного ниже уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг в г. Комсомольске-на-Амуре, а в городах Амурске и Советской Гавани и того выше, достигая 130 - 140 тыс. рублей на человека в месяц (семья из трех человек).

Анализ уровня доходов и платежеспособности населения края за последние три годы говорит о неблагополучной тенденции, все сильнее проявляющейся в падении реальных денежных доходов населения и увеличении доли населения с доходами ниже и на уровне установленного прожиточного минимума.

За период, прошедший с начала реформы жилищно-коммунального хозяйства (августа 1994 г. по июль 1997 г.), сложились следующие соотношения между ростом платежей за жилищно-коммунальные услуги и доходами населения:

- платежи за жилищно-коммунальные услуги на 1 человека (в пределах социальной нормы и нормативов потребления) возросли в 105 раз (в среднем по краю с 694,5 руб. до 72933 руб.);

- доля платежей населения в компенсации издержек отрасли возросла в 4,7 раза (с 7 до 33 процентов);

- при среднем индексе роста цен равном 4,6 средняя заработная плата по краю увеличилась в 3,7 раза (с 328,4 тыс. руб. до 1220,4 тыс. руб.);

- доходы на душу населения возросли в 3,2 раза (с 210,1 тыс. руб. до 683,9 тыс. руб.);

- реальные денежные доходы населения (июнь 1997 к июню 1994) сократились на 28 процентов (с 210,1 тыс. руб. до 166,3 тыс. руб. в ценах 1994 г.).

По сравнению с 1996 годом абсолютно сокращаются средства населения на покупку товаров, в 1,4 раза выросла задолженность по заработной плате и составила на середину года более 1,8 трилл. рублей. В настоящее время 580 тыс. человек или 37 процентов жителей края состоят на учете в органах социальной защиты как остро нуждающиеся. За чертой бедности находятся 45 процентов населения в Тугуро-Чумиканском, Ульчском и Бикинском районах края, в Комсомольске-на-Амуре к такой категории относится более 50 процентов населения.

Приведенные соотношения свидетельствуют об устойчивом снижении уровня жизни подавляющей части населения, реальном сокращении его платежеспособности, в том числе и в части оплаты жилищно-коммунальных услуг.

Опережающий рост ставок оплаты населением жилищно-коммунальных услуг над его доходами пока не подкрепляется должным развитием в крае службы жилищных субсидий для малообеспеченных групп населения и эффективными мерами по снижению стоимости и повышению качества предоставляемых услуг.

Анализ проведенный по итогам первого полугодия 1997 г. позволяет сделать вывод, что в нынешних условиях в субсидиях потенциально нуждаются порядка 40 процентов семей, в том числе в городах Амурске и Советская Гавань - более 75 процентов. Даже с учетом того, что в семьях с доходами вблизи порогового размер субсидии крайне невелик и они скорее всего ею не воспользуются, а также того, что определенная доля семей имеет неучтенные доходы, в среднем по краю за субсидиями должно было обратиться никак не менее 25 процентов семей. Между тем на сегодняшний день в крае субсидии предоставлены лишь 5,5 процента семей.

При условии соблюдения всех параметров среднесрочной программы Правительства Российской Федерации в 2003 году при переходе на бездотационное финансирование жилищно-коммунального хозяйства в субсидиях в среднем по России будет нуждаться 35 процентов семей, а в Хабаровском крае - не менее 60 процентов (использован прогноз Минэкономики роста реальных денежных доходов к 2003 году в 1,3 раза). Таким образом, доля семей, имеющих право на жилищные субсидии в Хабаровском крае, более чем на 20 процентов превышает среднероссийскую долю. Расчеты показывают, что когда доля семей, получающих жилищные субсидии превышает 35 - 40 процентов, эффективность системы резко падает, поскольку большая часть прироста сборов платежей по ставкам и тарифам идет на предоставление жилищных субсидий, резко усложняются административные процедуры.

Инфляционные процессы и рост цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги явились причиной увеличения суммы задолженности населения края за потребленные жилищно-коммунальные услуги. Задолженность населения по оплате жилищно-коммунальных услуг за первое полугодие текущего года составила 53,8 млрд. рублей. Доля просроченной задолженности населения на сегодняшний день составляет 19,1 процента против 14,3 процента в 1996 году, т.е. практически пятая часть населения края уже не в состоянии оплачивать свое жилье по действующим ставкам. В городах Амурске и Амурском районе, Советская Гавань и Советско-Гаванском районе, в районах им. Лазо, Нанайском и Вяземском самостоятельно оплачивать социальный набор жилищно-коммунальных услуг не имеют возможности около 2/3 населения. Ситуацию "смягчает" лишь то, что вследствие сложившегося отставания социальной инфраструктуры этих районов, рядом услуг из социального набора многие семьи просто не пользуются.

В структуре дебиторской задолженности основные должники: промышленность и транспорт 22,9 процента, (410 млрд. руб.), организации бюджетной сферы - 18,3 процента (328 млрд. руб.), организации силовых структур - 8,5 процента (151 млрд. руб.) и другие - 50,3 процента. В структуре кредиторской задолженности подавляющую часть (более 83 процента, или 1862,7 млрд. руб.) занимает задолженность энергетике за тепловую энергию.

Наряду с этим, негативное влияние на финансово-экономическое положение отрасли оказывает рост суммы выпадающих доходов от предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг. Так, число "льготников" только за первый квартал текущего года увеличилось на 24 тысячи человек, или на 12,4 процента. Если сумма льгот начисленных за 1996 год составила 63,0 млрд. рублей, то за первое полугодие 1997 г. она уже составила 52,4 млрд. рублей, которые предприятиям отрасли из местных бюджетов полностью не компенсируются.

Результаты анализа состояния жилищно-коммунального хозяйства края с различных позиций свидетельствуют о том, что решения по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, не удалось реализовать в основном по той причине что они не увязывались:

- с общенациональной политикой регулирования цен на энергоносители;

- с реальной динамикой доходов населения, особенно в северных и депрессивных районах;

- с реальными объемами передачи в муниципальную собственность ведомственного жилья и объектов коммунального хозяйства;

- с финансовыми возможностями бюджетов всех уровней на содержание принятого жилья;

- с необходимостью отработки соответствующей нормативно-правовой базы, регулирующей экономические отношения собственников, местных бюджетов и хозяйственных субъектов, выполняющих жилищно-коммунальных услуг;

- с эффективностью действующей системой управления жилищно-коммунального хозяйства, ее соответствием требованиям рыночной экономики.

Достижение самоокупаемости отрасли без бюджетных дотаций в условиях низкой платежеспособности населения требует соблюдения ряда необходимых условий среди которых основные:

- поддержание (сохранение) достигнутого (базового) уровня доступности жилищно-коммунальных услуг;

- мягкость перехода от этапа к этапу, чтобы не привести в разряд неплатежеспособных подавляющую часть населения;

- приведение затрат и тарифов на обслуживание жилого фонда к экономически обоснованному уровню на объем реально потребляемых услуг;

- переход на оплату жилищно-коммунальных услуг по показаниям приборов учета расходования воды, тепла, газа;

- формирование уровня тарифов в соответствии с реальными доходами подавляющей части населения, позволяющих обеспечить оплату услуг при установленной предельной доле совокупного дохода семьи, направляемой на эти цели (от 15 процентов в 1997 до 25 процентов при 100 процентной оплате);

- создание экономических механизмов, устанавливающих уровень платежей за жилищно-коммунальных услуг в зависимости от уровня обеспеченности отдельных категорий (богатых) граждан;

- психологической подготовки населения к мероприятиям, проводимым в рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства, на основе широкой разъяснительной работы о целях и задачах реформы с анализом содержания позитивных и негативных моментов, которых немало;

- разработка соответствующей нормативно-методической базы по основным проблемам реформы, принятие Федерального закона "О переходе на новую систему работы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации", защищающего права граждан в жилищной сфере.