Раздел 3 "Направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства края"

3. Направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства края

3.1. Определение стандартов условий проживания

Стандарты условий проживания (далее стандарты) могут иметь статус федеральных и краевых.

3.1.1. Федеральные стандарты ежегодно устанавливаются Правительством Российской Федерации дифференцировано по регионам в целях обеспечения для населения гарантий доступности жилья и жилищно-коммунальных услуг в установленных пределах по объему и стоимости.

В состав федеральных стандартов применительно к территории Хабаровского края на 1997 год входят:

- стандарт предельной стоимости услуг, предоставляемых на один квадратный метр общей площади жилья в месяц (установлен в размере 13100 руб. - для районов южной зоны, 16900 руб. - для районов крайнего Севера и приравненных к ним);

- стандарт социальной нормы площади жилья в зависимости от состава семьи: на одного человека для семьи из 3 и более человек - 18 кв. м. общей площади; на семью из двух человек - 42 кв. м. общей площади; на одиноко проживающего человека - 33 кв. м. общей площади;

- стандарт уровня платежей граждан, установленный в процентах от стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (содержание и ремонт жилья, включая капитальный ремонт, теплоснабжение, водоснабжение, канализация, газоснабжение и электроснабжение) в 1997 году - 35 процентов;

- максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном семейном доходе - 16 процентов.

3.1.2. Краевые стандарты условий проживания устанавливаются Главой Администрации края, как в разрезе федеральных стандартов, так и дополнительно, применительно к наиболее важным отраслям жилищно-коммунального хозяйства края, в частности по теплоэлектропотреблению, по обеспеченности жилой площадью и т.д.

Основное предназначение краевых стандартов условий проживания заключается в финансово-экономическом стимулировании проведения реформ жилищно-коммунального хозяйства в муниципальных образованиях края путем расчета и выделения трансфертов, исходя из степени соблюдения краевых стандартов.

Финансовые средства, получаемые от введения стандартов условий проживания, направляются во внебюджетный Фонд "Поддержки реформы жилищно-коммунального хозяйства".

Краевые стандарты являются одним важнейшим условием продвижения реформ жилищно-коммунального хозяйства.

3.2. Совершенствование управления и демонополизация жилищно-коммунального
хозяйства

3.2.1. Демонополизация жилищно-коммунального хозяйства и создание конкурентной среды для производителей жилищно-коммунальных услуг является главным направлением реформы отрасли, дающим существенную экономию ресурсов и снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов, повышение качества услуг.

3.2.2. Создание эффективных механизмов управления муниципальным жилищным фондом и его инфраструктурным обеспечением достигается путем четкого разделения функций собственника жилищного фонда (муниципалитета) и делегирования им на конкурсной основе функций управления (заказчика) и обслуживания (подрядчика) муниципальной недвижимости специализированным организациям.

Трехуровневая система управления жилым фондом рекомендуется только для городов и поселков городского типа. В меньших территориальных образованиях функции заказчика и подрядчика разъединять нецелесообразно.

3.2.3. Лучшей организационно-правовой формой службы Заказчика в городах является муниципальное унитарное предприятие, работающее на коммерческой основе и экономически заинтересованное в расширении объемов обслуживания, снижении затрат и организации эффективного контроля за деятельностью подрядных организаций.

В качестве альтернативы в городе возможно создание службы заказчика в форме муниципального учреждения. Этот вариант менее эффективен, так как требует дополнительного бюджетного финансирования на содержание аппарата службы. Кроме того, гарантированное финансирование не заинтересовывает службу в результатах своего труда и снижении затрат подрядных предприятий. В усеченном по численности аппарата варианте служба не в состоянии обеспечить эффективный контроль за работой подрядчиков, а следовательно, не реализует главную идею создания службы - оплату работ в зависимости от объема и качества услуг.

3.2.4. Особенностью изменения структуры управления жилищным фондом в городах и районах края является то, что разделение функций собственника жилья (в лице Администрации) и хозяйственных функций управления и обслуживания целесообразно осуществлять для жилищного фонда более 5 тыс. квартир. В населенных пунктах где проживает менее 30 тыс. человек функции управления и обслуживания жилищного фонда можно выполнять в рамках одного предприятия (или частной компании) на основе договора. При этом, где это экономически целесообразно, возможно разделение функций управления и поставки коммунальных услуг.

3.2.5. Для эффективного выполнения функций управления в городах и районах края специализированное предприятие или частная компания должны:

- обладать правами юридического лица;

- аккумулировать все финансовые средства (платежи населения и бюджетные дотации);

- обладать необходимой базой данных о состоянии жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры.

3.2.6. Для определения стоимости фактически предоставленных жилищно-коммунальных услуг, сбора платежей с населения, предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг рекомендуется создавать "расчетно-кассовые центры", которые будут перечислять службе "Заказчика" все платежи поступающие от населения.

3.2.7. Разделение коммунальных служб (тепло-, электро-, водоснабжение) и жилищных управляющих предприятий в малых городах края целесообразно проводить по мере становления реальных договорных отношений на трехсторонней основе (поставщиком услуг, Администрацией района и управляющей компанией).

3.2.8. В качестве мер, действительно отражающих требования реформы в сфере управления жилищно-коммунального хозяйства, в 1997-1998 годах необходимо:

- уйти от территориальной привязки деятельности жилищно-эксплуатационных управлений как самостоятельных юридических лиц, стимулировать конкуренцию на право получения муниципального заказа на обслуживание жилищного фонда не только между жилищно-эксплуатационными управлениями и частными фирмами, но и между различными муниципальными жилищно-эксплуатационными управлениями;

- с 1998 года ежеквартально выставлять на конкурс заказ на обслуживание жилищного фонда жилищно-эксплуатационных управлений, которое в предыдущий период показало наихудшие результаты работы (в том числе по числу жалоб населения);

- использовать величину тарифа на содержание и ремонт жилья, выявленный в результате конкурсов, для установления организациям, которые продолжают работать на прежних условиях.

3.3. Развитие договорных отношений между субъектами собственности и
хозяйствования

3.3.1. Общими моментами развития договорных отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства должны стать:

- четкость и проработанность взаимных обязательств сторон;

- наличие конкретных экономических санкций за нарушение договоров;

- согласование условий договора с реальными возможностями финансирования;

- наличие механизма урегулирования спорных ситуаций в части определения обязанностей, условий финансирования и границ обслуживания внутридомового инженерного оборудования, определения ответственности по приобретению, установке и обслуживанию приборов учета и т.п.

3.3.2. Начиная с 1998 г., необходимо обеспечить формирование муниципальных заказов на обслуживание, ремонт и развитие объектов жилищно-коммунального хозяйства с обязательным заключением под эти заказы договоров между службами заказчика и подрядными организациями с указанием конкретного перечня и объемов, подлежащих выполнению, работ и экономических санкций за невыполнение условий договора.

3.3.3. Особое внимание должно быть уделено договорам найма жилых помещений, которые должны стимулировать процесс приватизации.

3.3.4. Для стабилизации экономических взаимоотношений служб заказчика с коммунальными и теплоснабжающими организациями целесообразно заключать тройственный договор (между муниципалитетом, заказчиком и подрядчиком), в котором заказчик гарантирует оплату услуг в пределах тарифа для населения, а муниципалитет покрытие разницы между ценой услуги и тарифом для населения за счет бюджета и других источников.

3.3.5. В условиях нестабильного финансирования возможно предусмотреть такую систему заключения договоров на выполнение подрядных работ, при которой объем и перечень работ будут изменяться в зависимости от фактического уровня финансирования по заданию заказчика.

3.3.6. Важным элементом регулирования деятельности жилищно-коммунального хозяйства является контроль за порядком заключения и исполнения условий договоров между органами местного самоуправления (или уполномоченными ими службами заказчика), производителями услуг и их потребителями, также надзор за состоянием жилого фонда и коммунальных объектов любой формы собственности.

3.4. Снижение издержек по содержанию и ремонту жилищного фонда и поставке
коммунальных услуг

3.4.1. В целях выявления обоснованных нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг, снижения издержек отрасли, определения базовых удельных затрат (экономически обоснованных тарифов) на выполнение жилищно-коммунальных услуг в городах и районах края в качестве первоочередной задачи следует рассматривать организацию независимого аудита всех предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

3.4.2. В 1997-1998 гг. должна быть окончательно отработана единая нормативно-методическая база расчета нормативов и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, на основе которой на муниципальном уровне уточнены объемы и приведены в соответствие с реальностью удельные нормативы потребления тепла, воды, газа и других ресурсов, установлены предельные муниципальные стандарты условий проживания.

3.4.3. От финансирования "нормативной" численности жилищно-коммунальных предприятий необходимо перейти к формированию муниципальных заказов на выполнение жилищно-коммунальных услуг и выбору обслуживающих предприятий на конкурсной основе.

Реальное финансирование технического обслуживания жилья в г. Хабаровске в первом полугодии 1997 года составило в среднем около 1 тыс. руб/кв. м. в месяц (в среднем по областным городам России - 1000 - 1200) при утвержденном "полном тарифе" (без капремонта) - 2500 руб/кв. м. в месяц. Российская практика показывает, что подрядные организации различных форм собственности, как правило, проявляют интерес к обслуживанию жилого фонда, если оно финансируется на уровне 750-900 руб/кв. м. в месяц.

3.4.4. Начиная с 1998 г., на уровне муниципальных образований в сфере естественных и локальных монополий должны быть выделены виды работ, выполняемых только на конкурсной основе (поставка сырья и материалов для жилищно-коммунального хозяйства, ремонт жилого фонда, вывоз твердых бытовых отходов и др.).

Для организации конкурсного отбора подрядчиков необходимо формирование единой по городу политики финансирования жилищного хозяйства, а также создание системы реального контроля и сопоставления уровня обслуживания и содержания жилого фонда в городе в целом.

3.4.5. На первом этапе рекомендуется проводить конкурсы на базе принимаемого ведомственного жилья, если такой возможности нет - на базе тщательно подобранных пакетов домов с количеством квартир от 800 до 2 тыс. со средними характеристиками качества.

В малых городах и районах края, где возможности организации конкурсного отбора подрядчиков ограничены, важно создать условия для перехода на наем работников на обслуживание жилищного фонда на контрактной основе с привязкой оплаты труда к реальным результатам работы.

3.4.6. Для обеспечения необходимых условий экономии ресурсов воды, газа, тепла необходимо в кратчайшие сроки разработать и утвердить на уровне края Программу энергосбережения с определением источников финансирования.

3.4.7. Содействовать внедрению эффективных альтернативных технологий в обслуживании и ремонте жилищного фонда, имеющих высокую окупаемость и содействующих демонополизации на рынке предоставления аналогичных услуг.

3.4.8. В целях снижения затрат на проведение ремонтов инженерных коммуникаций внедрять новые технологии по гидро- и теплоизоляции труб, применение новых материалов, обеспечивающих сохранность трубопроводов, снижающие их коррозию и продлевающие их срок эксплуатации.

3.4.9. Разработать комплексную программу технического перевооружения предприятий жилищно-коммунального хозяйства с учетом максимального перехода на централизованное электроснабжение, местные виды топлива, модернизацию котельных, дизельэлектростанций, насосного оборудования, использования нетрадиционных источников выработки тепла и электроэнергии.

3.4.10. Провести техническую инвентаризацию котельных и дизельэлектростанций, на основе которой установить лимиты потребления топлива на выработку теплоэлектроэнергии. Формировать заявки на объемы завозимого топлива согласно установленным лимитам потребления топлива.

3.5. Совершенствование тарифной политики и расчетов за жилищно-коммунальные
услуги

3.5.1. Совершенствование тарифной политики и расчетов за жилищно-коммунальные услуги в условиях углубления реформы жилищно-коммунального хозяйства предусматривается путем постепенного повышения уровня платежей населения до 100 процентов оплаты услуг в увязке с реальной платежеспособностью населения и при сохранении на всех этапах мер социальной защиты малообеспеченных категорий населения посредством предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы жилья и установленных нормативов потребления.

3.5.2. На переходный период, когда сохраняются бюджетные дотации на содержание жилищного фонда, сущность тарифной политики сводится к поиску компромисса между экономической целесообразностью освобождения бюджета от дотаций и социально-экономическими последствиями, сдерживающими переход к свободным рыночным отношениям в жилищной сфере.

3.5.3. Для более полной компенсации издержек отрасли в действующую структуру платежей за техническое обслуживание и содержание жилья вносятся новые составляющие:

- платеж на капитальный ремонт мест общего пользования;

- плата за наем муниципального жилья, направляемая на полное восстановление жилищного фонда. Величина платы за наем должна быть несколько выше, чем налог на имущество для собственника аналогичного жилья, что должно стимулировать продолжение процесса приватизации жилищного фонда.

Кроме того, возможно введение дополнительно:

- платы за установку индивидуальных приборов учета потребления воды, тепла, газа;

- отчислений на страхование жилого фонда, направляемые на устранение последствий страховых случаев.

3.5.4. Новые платежи, не связанные с текущим содержанием жилого фонда, должны аккумулироваться в едином фонде и направляться целевым порядком для проведения работ по реконструкции и модернизации жилищного фонда. Планирование деятельности по модернизации жилищного фонда, сбор и перераспределение указанных поступлений должны осуществляться собственником (или его представителем) в масштабах всего муниципального образования.

В течение 1998 г. разработать необходимую нормативно-правовую базу, устанавливающую порядок сбора, распределения и расходования средств, поступающих от введения новых платежей.

3.5.5. Для привлечения дополнительных средств возможно введение системы повышенных платежей за жилищно-коммунальные услуги для населения за счет:

- введения полной (100 процентной) оплаты жилья и коммунальных услуг для нанимателей и собственников, имеющих второе жилье, отвечающее всем требованиям социальной нормы, качества и благоустройства;

- введение повышенных ставок оплаты сверхнормативной площади жилья (установленного на семью социального норматива, включающего социальную норму жилья и дополнительную квоту, включая право на дополнительную площадь) и сверхнормативное потребление услуг. Размер повышения определяется на основе предельных нормативов, установленных на последующий год реформы жилищно-коммунального хозяйства в конкретном муниципальном образовании;

- введение повышенных тарифов на электрическую энергию, потребляемую сверх установленного социального норматива на одного человека.

3.5.6. Для создания благоприятных условий финансирования и уменьшения зависимости от бюджетных дотаций при переходе на конкурсное размещение муниципальных заказов на работы, связанные с содержанием и техническим обслуживанием жилья (все виды ремонта, вывоз твердых бытовых отходов, содержание и обслуживание лифтового хозяйства и т.п.), предлагается опережающее повышение доли населения в оплате стоимости содержания жилья при относительном замедлении или "замораживании" на определенное время платежей за коммунальные услуги.

3.5.7. Принимая во внимание экономические региональные особенности, заморозить на год размер ставок и тарифов по оплате населением жилищно-коммунальных услуг, сохранив при этом долю платежей населения в покрытие затрат по содержанию и текущему ремонту жилья на уровне 40 процентов и коммунальным услугам (кроме газа и электрической энергии) - 30 процентов, за счет снижения затрат по их предоставлению не ниже темпов инфляции посредством:

- реализации ресурсосберегающих мероприятий;

- проведения аудита тарифов всех поставщиков коммунальных услуг как в сфере большой энергетики, так и муниципальных коммунальных предприятий;

- приведения нормативов потребления отдельных коммунальных услуг к средне российскому уровню;

- предусмотреть выделение депрессивным районам целевых субвенций на поддержание жилищно-коммунального хозяйства.

3.5.8. Довести величину предельных затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м до уровня, не выше соответствующего федерального стандарта:

- в 1998 году на территории, отнесенной к районам Крайнего Севера и приравненным к ним территориям;

- в 1999 году - на всей остальной территории края.

3.5.9. В целом по жилищно-коммунальным услугам до конца 1998 г. рост жилищно-коммунальных платежей населения не должен превысить рост его реальных денежных доходов более, чем на 5 - 7 процентов.

3.5.10. К концу 1998 г., защитив, как минимум, четверть наименее обеспеченных семей, получить реальный эффект от реализации мероприятий по снижению затрат по предоставлению населению жилищно-коммунальных услуг. В течение 1999 - 2000 годов довести долю платежей населения в покрытие затрат по всем жилищно-коммунальным услугам в среднем до 55 - 70 процентов. Политику оплаты населением жилищно-коммунальных услуг на 2001 - 2003 годы определить в начале 2000 г., исходя из уровня реальной платежеспособности населения, потребностей в субсидиях для малообеспеченных слоев населения, состояния местных бюджетов и объективной оценки реальной социально-экономической ситуации.

При этом необходимо иметь в виду, что задача перехода к бездотационному функционированию жилищно-коммунального хозяйства возможно окажется непосильной для города Амурска и других кризисных (депрессивных) территорий края.

Для "депрессивных" территорий указанные выше соотношения должны предусматривать особый порядок (более плавный рост) изменения платежей вплоть до полного их "замораживания" в краткосрочной перспективе. В качестве компенсационных мер для депрессивных территорий следует предусмотреть выделение целевых субвенций на поддержание предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

Данные показатели подлежат ежегодному утверждению, на основе экономического обоснования.

3.5.11. Для повышения дисциплины платежей населения сбор платежей должен осуществляться по счетам - квитанциям, отражающим полную информацию о фактической стоимости услуг, доле платежей нанимателя (собственника) жилья, наличии льгот и субсидий, размерах задолженности и пени за задержку платежей.

3.5.12. Пересмотр тарифов целесообразно проводить не более 2-х раз в год, повышая суммарный платеж за квартиру не более чем на 20 - 30 процентов.

При нормальной работе служб субсидий планомерное повышение платежей можно проводить до тех пор, пока за субсидиями не обратятся не менее 20 процентов семей. Дальнейший рост как отдельных тарифов, так и суммарных платежей за квартиру должен быть тесно связан с ростом реальных среднедушевых доходов населения.

3.5.13. Для выработки своевременных мер по направлениям тарифной политики, начиная с 1997 г. необходимо организовать на постоянной основе социальный мониторинг реальных доходов, расходов, уровня платежеспособности населения (по группам), проживающего на территории края, а также отслеживание динамики основных стандартов условий проживания и сопоставление их с другими регионами страны.

3.6. Социальная защита населения при оплате жилья и коммунальных услуг

3.6.1. Социальная защита населения при переходе на полную самоокупаемость жилищно-коммунального хозяйства обеспечивается посредством плавности увеличения доли населения в компенсации затрат предприятий жилищно-коммунального хозяйства, введением предельного уровня платежей за жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе семьи, предоставлением малообеспеченным категориям населения права на государственные субсидии.

3.6.2. Установить максимально допустимую долю собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг на территории края:

    1998 - 18 процентов       2001 - 22 процента

    1999 - 19   -"-           2002 - 23   -"-

    2000 - 20   -"-           2003 - 25   -"-

Семья, имеющая совокупный доход на 1 человека меньше прожиточного уровня, оплачивает жилье и коммунальные услуги в пределах социальной нормы и установленных нормативов потребления в размере не превышающем 50 процентов минимальной заработной платы, установленной Правительством Российской Федерации.

3.6.3. Право граждан на субсидии при оплате жилья и коммунальных услуг реализуется через муниципальные службы субсидий, создаваемые Администрациями муниципальных образований. С этой целью до конца 1997 г. во всех муниципальных образованиях края необходимо завершить создание служб субсидий, укомплектовать их кадрами и технически их оснастить.

3.6.4. На краевом уровне в целях координации деятельности и обеспечения соблюдения законодательства в области предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг целесообразно создание центра субсидий.

3.6.5. Для реализации прав граждан на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг необходимо принять меры по совершенствованию, упрощению и удешевлению механизма оформления этого права за счет утверждения четкого порядка и процедур, исключающих возможность отказа в начислении субсидий под любым предлогом, независимо от ведомственной принадлежности жилья, наличия просроченной задолженности, дефицита бюджета и на других основаниях.

До нормализации ситуации с жилищными субсидиями и обеспечении ими всех нуждающихся никакое существенное повышение ставок оплаты жилья и коммунальных услуг невозможно.

3.6.6. Расчет субсидий должен проводиться городскими и районными службами по единой методике. Субсидии предоставляются населению, проживающему в жилых домах всех форм собственности.

3.6.7. Важно производить компенсационные выплаты в размере начисленных субсидий из отдельной защищенной расходной строки муниципальных бюджетов.

При невозможности обеспечить 100 процентов компенсацию жилищных субсидий из бюджетов, в первую очередь следует перечислять средства кооперативам товариществ собственников жилья, которые сами организуют свое обслуживание.

3.6.8. Повышение ставок оплаты приведет к активизации вторичного рынка жилья, что, в первую очередь, коснется малообеспеченных слоев населения и особенно пожилых людей. Важно оградить эту тенденцию от криминального влияния и обеспечить необходимые условия для беспрепятственного обмена жилья с помощью специально созданных государственных структур.

3.6.9. Низкий уровень жизни значительной части населения и потребность в социальной защите малообеспеченных категорий граждан, численность которых на территории края уже к настоящему времени превышает 37 процентов, требуют особого подхода государства при установлении уровня федеральных стандартов и сроков завершения перехода жилищно-коммунального хозяйства на бездотационный режим функционирования на территории Хабаровского края.

3.7. Формирование многообразия собственников в жилищной сфере путем
создания товариществ собственников жилья

3.7.1. В целях стимулирования создания товариществ собственников жилья необходимо провести ряд организационных мероприятий по их поддержке для чего:

- до конца 1997 г. проработать нормативно-правовую базу товариществ собственников жилья, в том числе порядок регистрации, оформления придомового земельного участка в собственность товариществ;

- на период сохранения бюджетных дотаций на содержание и ремонт жилья обеспечить товариществам собственников жилья равные условия дотирования с муниципальными домами, находящимися в аналогичных условиях;

- предусмотреть первоочередное удовлетворение заявок на капитальный ремонт в домах, где организованы товарищества собственников жилья;

- в течение 1998 г. создать в каждом из крупных городов по 5 - 10 товариществ собственников жилья, для чего выделить в составе местных Администраций уполномоченного по работе с инициативными группами;

- в домах новостройках обеспечить регистрацию товариществ собственников жилья на этапе строительства;

- рассмотреть возможность предоставления отдельным товариществам собственникам жилья преимуществ в части налоговых льгот, первоочередной установки приборов учета расходов воды и тепла и т.п.