Приложение. Концепция Программы реформирования управления региональными финансами Хабаровского края

Приложение
к Постановлению
Законодательной Думы
Хабаровского края
от 27 декабря 2000 г. N 1105

Концепция Программы
реформирования управления региональными финансами Хабаровского края

I. Основные направления реформирования системы общественных финансов в
Хабаровском крае в области совершенствования налоговой системы и управления
доходами бюджета

1. В области расширения круга доходов бюджетов:

1.1. Консолидация в бюджете всех внебюджетных фондов, созданных по решению Администрации Хабаровского края. Внести в Законодательную Думу Хабаровского края предложения о внесении изменений в Бюджетный кодекс Хабаровского края в части отказа от использования системы внебюджетных фондов в крае, как подрывающих принцип общего покрытия бюджета. Законом о бюджетной системе края на очередной год консолидировать эти фонды в бюджете с переходом к использованию доходов, ранее закрепленных за фондами, как общих доходов бюджетной системы края.

ГАРАНТ:

Законом Хабаровского края от 25 июля 2007 г. N 133 Бюджетный кодекс Хабаровского края от 28 июля 1999 г. N 152 признан утратившим силу с 1 января 2008 г.

1.2. Ликвидация краевых внебюджетных фондов должна сопровождаться внесением изменений в законы о соответствующих фондах.

2. В области налогообложения:

2.1. Закрепить перечень краевых налогов и ставок этих налогов на срок не менее трех лет в Законе Хабаровского края "О налогах и сборах Хабаровского края". Повышение устойчивости налоговой системы позволит понизить определенные категории рисков для инвесторов и будет способствовать повышению хозяйственной активности в крае.

2.2. Законодательно закрепить гарантии стабильности налоговой системы края для инвесторов, участвующих в реализации проектов, от имеющих место частых изменений налогового законодательства, в том числе на краевом уровне.

2.3. Разработать и утвердить концепцию развития налоговой базы Хабаровского края (далее - край). Концепция должна включать в себя:

- создание реестра налогоплательщиков на территории края;

- проведение полной инвентаризации всех льгот, предоставляемых краевым законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

- на основе инвентаризации оценить результативность предоставления льгот;

- разработку и утверждение перечня льгот (налоговых скидок и изъятий), подлежащих замене налоговыми кредитами;

- законодательное закреплена процедуры предоставления налоговых кредитов;

- введение законодательного ограничения на максимально допустимую сумму (долю) сокращения налоговой базы по краевому законодательству и нормативным правовым актам органов местного самоуправления с учетом всех форм предоставленных льгот;

- установление процедуры и порядка предоставления в рамках бюджетной документации оценок налоговых расходов на каждый бюджетный год (при принятии закона о бюджетной системе края) как фактических результатов за предшествующий разработке бюджета год, так и прогнозных значений.

3. Разработать и утвердить организационно-административные мероприятия, направленные на сокращение накопленной недоимки и недопущение впредь формирования недоимки в существующих размерах. Определить Постановлением Главы Администрации края условия, при которых инициирование процедуры банкротства является обязательным условием, при этом недоимка должна составлять менее 5% от начисленных налоговых платежей в краевой бюджет.

4. Упорядочить процесс формирования и использования внебюджетных средств (спецсчетов) Администрации края, установив, что они должны составлять менее 5 процентов от всех доходов краевого бюджета.

II. В области реформирования управления расходами

1. В рамках Бюджетного кодекса края четко определить перечень сфер деятельности, для развития которых администрацией могут использоваться бюджетные средства и бюджетные гарантии. Перечень должен охватывать лишь социально значимые сферы, не связанные с коммерческим риском.

2. Необходимо разработать и утвердить концепцию приоритетов расходования бюджетных средств. Концепция должна базироваться на принципиально значимых критериях отнесения тех или иных расходов к расходам, связанным с предоставлением общественных благ. До утверждения концепции опубликовать в средствах массовой информации ее проект и привлечь к его обсуждению все заинтересованные стороны.

3. Учитывая крайне напряженную ситуацию с осуществлением инвестиционного процесса в крае, установить законодательный запрет на секвестирование капитального бюджета ("бюджета развития") путем внесения изменений и дополнений в краевые законы.

4. В качестве важного мероприятия выделить заключение договоров о реструктуризации задолженности Администрации края перед поставщиками топлива и энергии. Этому должно предшествовать соответствующее решение администрации края и переговоры с "кредиторами".

5. Принять решение Администрации края, направленное на то, чтобы "защищенные" статьи бюджета исполнялись на 100 процентов, при равномерном исполнении всех остальных расходных статей бюджета (отклонение в пределах +/- 10 процентов). Необходимо предусмотреть соответствующие меры ответственности за соблюдение этих требований.

6. Действующее законодательство края (Бюджетный кодекс, а также специальные законодательные акты по некоторым вопросам) должно быть детализировано следующими Положениями:

- определить Критерии предоставления субсидий и субвенций из краевого бюджета. Критерии должны содержать формальные требования к финансируемому проекту; законодательно закрепленное требование об элементах конкурсности при распределении субсидий и субвенций;

- утвердить пакет документов и финансово-экономической информации, которые необходимо представить претенденту на получение бюджетной гарантии, залога;

- утвердить Процедуру государственного и муниципального заказа;

- утвердить Процедуру проведения конкурсов на закупку товаров и услуг, предусматривающую открытые требования к потенциальным участникам конкурса. Обязательным условием должно являться распространение в средствах массовой информации о конкурсах не позднее чем за месяц до их проведения и публикация результатов конкурса не позднее двух месяцев со дня принятия решения;

- утвердить Процедуру распределения государственных и муниципальных контрактов через тендеры;

- утвердить Критерии общественной значимости и общественной полезности инвестиционных проектов, принимаемых Администрацией края, которые соответствуют установленным критериям.

7. Внести изменения в действующее законодательство края, которые должны описывать процедуру разработки, принятия и поддержки инвестиционных проектов, финансируемых за счет привлечения заемных средств. Необходимы:

- детальная разработка бизнес-планов проектов (включая расчет экономического и социального эффекта от реализации проектов);

- наличие показателей для мониторинга процесса реализации проекта.

Основные элементы и требования к представляемым бизнеспланам должны быть закреплены законодательством края, в котором также должны быть определены соотношения нормы рентабельности проекта, его общественной значимости и структуры рисков.

Принятию этих положений в виде изменений и дополнений в законодательные акты должна предшествовать их разработка, а по отдельным элементам - апробирование на основе отдельных решений Администрации края. Так, чрезвычайно важным является разработка четкого формального алгоритма определения размера залога, платы за гарантию и доли заимствований, которые могут быть прогарантированы. Необходимо определить, что гарантии предоставляются только на платной основе и только на часть заемных средств (бюджетная гарантия не может быть предоставлена на всю сумму заемных средств).

8. Утвердить Мероприятия, регулирующие текущую оценку результативности и эффективности бюджетных расходов, содержащие в своей основе формализованную методику такой оценки.

III. В области платежно-расчетной дисциплины

Необходимо:

- законодательно запретить уплату налогов и иных платежей в бюджет неденежными средствами;

- установить нормативы (снижающиеся по годам) по оплате деньгами услуг естественных монополий бюджетными учреждениями и другими пользователями и разработать систему мероприятий, обеспечивающих их реализацию;

- определить, что администрация края должна способствовать заключению соглашений о постепенном погашении задолженности перед естественными монополиями при одновременном осуществлении текущих платежей;

- установить прямой запрет на выпуск и принятие обязательств по квазиценным бумагам Администрацией края, от ее имени и по поручению.

IV. В области межбюджетных отношений (отношений между краевым и
муниципальным уровнями бюджетной системы)

1. В области распределения доходной базы между бюджетами необходимо законодательно закрепить принципы установления нормативов отчислений от регулирующих доходов в соответствии с определенными принципами политики межбюджетного выравнивания на территории края.

2. В области расходов бюджетной системы необходимо законодательно запретить принятие краевых законов, увеличивающих объем передаваемых расходов на местные бюджеты без передачи источников финансирования. Параллельно должно проводиться создание реестра всех "наведенных" расходов (федеральных мандатов), с полной информацией о "федеральных мандатах", видах расходов, механизмах финансирования.

3. В области принципов и механизмов финансовой помощи, предоставляемой муниципальным образованиям, необходимо утвердить формулу распределения трансфертов на срок не менее трех лет, сочетающую элементы выравнивания расходных потребностей и стимулирования роста налогового потенциала муниципальных образований. Эта формула должна быть апробирована на базе административных решений.

V. В области учета, отчетности, прозрачности информации и проведения аудита

Необходимо:

1. Разработать и утвердить основные формы представления отчетности о финансовом положении и финансовом состоянии общественных финансов края в целом и по отдельным составляющим:

- определить перечень информации (документов), периодичность ее представления и порядок публикации;

- разработать и утвердить законодательно концепции учета и управления активами края, а также концепцию текущего мониторинга за состоянием активов;

- утвердить порядок и форму консолидированного учета долговых обязательств администрации края, просроченной кредиторской задолженности, долгов государственных унитарных и муниципальных унитарных предприятий, а также долговых обязательств предприятий, долями уставных капиталов которых владеют администрация края и муниципальные образования;

- утвердить положение о консолидированном учете долговых обязательств края;

- установить систематический учет величины и структуры активов администрации края и муниципальных образований, а также определить порядок учета и контроля за использованием активов, учета бюджетных и внебюджетных доходов от использования имущества;

- создать реестр государственного и муниципального имущества, с проведением рыночной оценки всех активов.

2. Определить и законодательно закрепить элементы системы учета, которые фактически заложены в существующей учетной системе исходя из действующего законодательства:

- раздельный учет текущего и капитального бюджета;

- закрепить статус "защищенной статьи" за расходами на обслуживание и погашение долговых обязательств.

3. В рамках концепции мониторинга должны быть выявлены и скреплены перечень аналитических индикаторов и их предельно допустимые значения. В полном объеме эти индикаторы должны быть доступны для всех сотрудников финансовых органов Администрации края, а по ограниченному кругу они подлежат регулярному "публикованию в средствах массовой информации в "Интернете".

4. Для проведения регулярного и периодического аудита необходимо:

- законодательно закрепить обязательность проведения систематического бухгалтерского аудита Администрации края и местных администраций;

- проведение систематических проверок бухгалтерской отчетности Администрации края и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований независимыми аудиторскими компаниями с публикацией результатов аудита в средствах массовой информации;

- утверждение порядка (механизма) внутреннего аудита.

VI. В области естественных монополий, в том числе краевых, и порядка
взаимоотношения администрации края с этими труктурами

Необходимо:

- законодательно утвердить положение о регулировании деятельности локальных монополий на территории края, включающее в себя определение формальной процедуры пересмотра тарифов на услуги шкальных монополий с указанием причин пересмотра;

- законодательно установить критерии и условия для введения ограничений цен и условия для отмены ограничений цен;

- определение и установление лимитов на потребление услуг естественных монополий (федеральных и локальных) бюджетными учреждениями края;

- утверждение закрытого списка организаций, запрещенных к отключению, и определение механизма контроля за недопущением роста задолженности этих организаций, которая могла бы повлечь за собой постановку вопроса об отключении;

- утверждение порядка регулирования деятельности локальных (инополий, содержащего описание процедур регулирования, критериев и параметров, определяющих включение той или иной компании в список локальных монополий;

- создание комиссии с участием представителей краевых и муниципальных властей, локальных монополий и иных заинтересованных сторон для осуществления тарифного регулирования в крае и недопущения перекрестного субсидирования услуг локальных монополий.

VII. В области управления предприятиями (собственностью)

1. Разграничить и скоординировать полномочия всех государственных органов власти и органов местного самоуправления, участвующих в процессе управления государственной краевой в муниципальной недвижимостью.

2. Создать реестр (сводную опись) государственного имущества содержащий количественные, стоимостные, технические и правовьк характеристики объектов недвижимости, включая объекты незавершенного строительства. Обеспечить порядок рыночной оценки стоимости всех активов.

3. Создать правовую базу, регламентирующую различные способы распоряжения краевым и муниципальным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал и пр.).

4. При использовании государственной недвижимости обеспечить применение механизма рыночной оценки, в частности, приблизить (постепенно, в течение 2-3 лет) ставки арендной платы за пользование государственной недвижимостью к ставкам, складывающимся на рынке.

5. Определить критерии и цели приобретения государством объектов недвижимости.

6. Разработать и утвердить механизм осуществления контроля за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяй ственного ведения и оперативного управления. Законодательно определить возможности и порядок изъятия такого имущества в случае неправомерного распоряжения им.

7. Утвердить Положение, согласно которому краевые унитарные предприятия представляют в Администрацию края достоверную отчетность о движении средств по внебюджетным счетам.

VIII. В области реформирования землепользования и управления использованием
других природных ресурсов

Необходимо:

- сформировать объекты управления путем проведения сплошной технической инвентаризации объектов недвижимости одновременно с инвентаризацией занимаемых ими земельных участков, устранив возможность отдельного распоряжения ими;

- разработать комплекс мер по повышению эффективности использования земельных участков, переданных в пользование государственным предприятиям и учреждениям;

- усовершенствовать механизмы совместного ведения по вопросу распоряжения природными ресурсами федерального значения;

- законодательно закрепить разделение полномочий между органами государственной власти края и органами местного самоуправления в области управления земельными ресурсами;

- разработать механизмы передачи природных ресурсов в пользование на коммерческой основе.

IX. В области реформирования управления унитарными предприятиями

Необходимо:

- на основе выработки четких критериев целей, задач и эффективности деятельности унитарных предприятий определить круг и количество унитарных предприятий и учреждений, действительно необходимых для выполнения государственных функций;

- обязать отраслевые органы исполнительной власти утверждать цель и программу (план, бизнес-план) деятельности унитарного предприятия (учреждения);

- обязать отраслевые органы исполнительной власти совместно с комитетом по экономике администрации края разработать обязательные требования к форме, содержанию и периодичности представления данных о деятельности унитарного предприятия (учреждения) и порядок их оценки;

- проводить аттестацию руководителей унитарных предприятий с использованием современных методов оценки качества управления;

- установить порядок принятия решений о применении мер ответственности к руководителям унитарных предприятий (учреждений) в случае несоответствия результатов деятельности предприятий утвержденным в установленном порядке основным экономическим показателям.

Председатель Законодательной Думы Хабаровского края

В.А. Озеров