Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 27 января 2003 г. N А73-10472/2002-40 Акт представительного органа местного самоуправления об организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом признан недействительным в части пунктов, противоречащих законодательству

Решение Арбитражного суда Хабаровского края
от 27 января 2003 г. N А73-10472/2002-40

ГАРАНТ:

См. также постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 9 апреля 2003 г. N Ф03-А73/03-2/602

Арбитражный суд рассмотрел в заседании суда дело по заявлению предпринимателя без образования юридического лица Жолобова А.И. к Хабаровской городской Думе о признании недействующими пунктов 3.1, 3.2, 5.3, 5.6, 5.7, 6.5, 7.1, 7.2, 11-14.4, 16.2 Положения об организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом в городе Хабаровске, утвержденного Решением Хабаровской городской Думы от 16.07.02 N 231.

Суд установил:

16.07.02 Хабаровской городской Думой было принято Решение N 231 "Об утверждении Положения об организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом в городе Хабаровске". Указанным Решением представительного органа местного самоуправления утверждено Положение об организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом в городе Хабаровске.

11.12.02 заявитель обратился в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании недействующими пунктов 3.1, 3.2, 5.3, 5.6, 5.7, 6.5, 7.1, 7.2, 11-14.4, 16.2 Положения об организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом в городе Хабаровске, утвержденного Решением Хабаровской городской Думы от 16.07.02 N 231, как не соответствующих ГК РФ.

Статьей 29 АПК РФ установлено, что арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Статьей 52 Федерального закона от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном порядке.

В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал, настаивает на их удовлетворении. Суду пояснил, что оспариваемые пункты Положения не соответствуют статьям 34, 55, 71 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 3, 23, 49, 128, 421, 447, 448, 784 ГК РФ и статье 7 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", в соответствии с которыми установление ограничений на осуществление предпринимательской деятельности может быть осуществлено только федеральными законами и в целях защиты государства.

Представители Хабаровской городской Думы заявленные требования не признали по основаниям, изложенным в отзыве. Суду пояснили, что в соответствии со статьей 72 Закона Российской Федерации от 06.07.91 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом муниципального образования города Хабаровска организация транспортного обслуживания населения входит в предметы ведения города Хабаровска. В соответствии со статьей 18 Устава в полномочия городской Думы входит принятие общеобязательных правил по предметам ведения города Хабаровска. Таким образом, оспариваемые пункты Положения, утвержденного Решением Хабаровской городской Думы, принято в соответствии с действующим законодательством. Нарушений ГК РФ и антимонопольного законодательства в оспариваемых пунктах нет.

Проанализировав установленные в судебном заседании обстоятельства, суд считает, что требования предпринимателя без образования юридического лица Жолобова А.И. подлежат удовлетворению частично по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 192 АПК РФ лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемые пункты Положения регулируют правоотношения в сфере предпринимательской деятельности, поскольку участниками указанных отношений являются юридические лица, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью и имеющие лицензию на осуществление пассажирских перевозок. Предприниматель Жолобов А.И. не был допущен к участию в конкурсе на основании статьи 13 Положения об организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом в городе Хабаровске, утвержденного Решением Хабаровской городской Думы от 16.07.02 N 231.

Пунктами 3.1, 3.2 Положения установлено, что отношения в области перевозки пассажиров транспортом регулируются, в том числе, и данным Положением, а также что требования Положения обязательны для всех граждан.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления наводится принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных Уставом муниципального образования (ст. 15). Статьей 9 Устава муниципального образования города Хабаровска определено, что к вопросам местного значения относятся организация транспортного обслуживания населения.

При таких обстоятельствах суд считает, что пункты 3.1, 3.2 Положения не противоречат антимонопольному законодательству и ГК РФ, поскольку сами по себе не ущемляют прав и законных интересов владельцев транспортных средств и не ограничивает конкуренцию. Указанные пункты приняты в пределах компетенции представительных органов местного самоуправления, установленной федеральным законодательством.

Пунктами 5.3, 5.6, 5.7 Положения установлено, что к полномочиям Администрации города Хабаровска относится руководство транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществление контроля за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждение маршрутов и графиков движения местного (городского и пригородного) транспорта, привлечение на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятий и организаций, действующих на территории города, организация и контроль обслуживания пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах; определение необходимого количества транспортных средств на маршрутах города с учетом сложившегося пассажиропотока и соблюдения требований безопасности перевозки пассажиров и Правил дорожного движения; подготовка и проведение конкурсов среди владельцев транспортных средств по перевозке пассажиров на коммерческой основе по муниципальной маршрутной сети, утверждение условий конкурса и состава конкурсной комиссии.

Данные пункты также не противоречат нормам действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя.

Статьей 72 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" установлены полномочия городской Администрации в области транспорта. Пунктом 6 статьи 72 указанного Закона определено, что Администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города, организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.

Статьей 21 Федерального закона от 10.12.95 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что мероприятия по организации дорожного движения осуществляются и целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог органами местного самоуправления.

Постановлением Главы Администрации Хабаровского края от 20.07.2000 N 262 "О порядке привлечения автотранспорта юридических лиц и граждан к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщении на территории Хабаровского края" на глав муниципальных образований возложена обязанность по объявлению конкурса на право осуществления регулярных пассажирских перевозок, утверждение состава комиссий, утверждение и объявление итогов конкурса.

Таким образом, пункты 5.3, 5.6, 5.7 Положения приняты на основании федерального законодательства и постановления Главы Администрации Хабаровского края. Ущемление прав заявителя указанными пунктами не подтверждено.

Судом отклоняется довод заявителя о том, что статья 72 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" противоречит законодательству и, следовательно, не может применяться.

Статьей 56 Федерального закона от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что статьи 49-76 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Федеральному закону N 154-ФЗ, до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные статьями Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации", указанными в пункте 1 настоящей статьи, в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, осуществляются соответствующими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, образуемыми в соответствии с федеральным законодательством.

Поскольку суд считает, что статья 72 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" не противоречит ни Конституции Российской Федерации, ни Федеральному закону N 154-ФЗ, применение ее при утверждении Положения Хабаровской городской Думой правомерно.

Пунктом 6.5 Положения определено, что заказчиком перевозок пассажиров выступает уполномоченный Администрацией города орган, который, исходя из действующих стандартов и нормативов транспортного обслуживания, определяет для каждого муниципального маршрута параметры и количество транспортных средств, необходимых для обеспечения перевозок, количественные и качественные показатели транспортных услуг, обеспечивает контроль за перевозками и координацию работы всех видов пассажирского транспорта.

Указанный пункт Положения принят в соответствии со статьей 9 Устава муниципального образования города Хабаровска, которым определены предметы ведения местного самоуправления - организация транспортного обслуживания населения.

Каких-либо ограничений предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов пункт не несет.

Пунктами 7.1, 7.2 Положения установлено, что регулярные городские (пригородные) перевозки пассажиров автобусами (маршрутными таксомоторами) на маршрутной муниципальной сети осуществляются на основании договора об организации регулярных городских (пригородных) перевозок пассажиров автобусами (маршрутными таксомоторами), заключенного между перевозчиком и заказчиком перевозок в лице уполномоченного органа Администрации города. Договор заключается по результатам проведенного конкурса. Договором об организации регулярных городских (пригородных) перевозок пассажиров определяются условия организации и выполнения перевозок в соответствии с Уставом автомобильного транспорта Российской Федерации, Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, безопасности перевозки пассажиров, Правилами дорожного движения.

Статьей 32 Федерального закона N 154-ФЗ определено, что отношения органов местного самоуправления с предприятиями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Кроме того, органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Таким образом, заключение договоров с хозяйствующими субъектами, не находящимися в муниципальной собственности, предусмотрено федеральным законодательством и не противоречит Конституции Российской Федерации и ГК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 425 ГК РФ договор вступает в силу и становится обязательным для сторон только с момента его заключения. То есть с момента заключения договора аренды и согласования сторонами существенных условий договора у арендатора и арендодателя возникают права и обязанности в связи с исполнением условий договора.

Пункты 7.1, 7.2 Положения не порождают прав и обязанностей ни для одной из сторон, независимо от того, в каком качестве она выступает - заказчиком либо перевозчиком.

Статьями 420, 421 ГК РФ определен порядок согласования условий договора, порядок заключения договора и основные принципы гражданского законодательства при заключении договора. Нормы ГК РФ обязательны для всех участников гражданского оборота. В случае несогласия с какими-либо положениями договора сторона вправе отказаться от заключения договора либо передать возникшие при заключении договора разногласия на рассмотрение суда.

Пунктом 16.2 Положения предусмотрено, что уполномоченный орган выполняет функции заказчика и организатора пассажирских перевозок, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории муниципального образования города Хабаровска; вносит предложения по регулированию тарифов на городские и пригородные пассажирские перевозки, транспорта, работающего как транспорт общего пользования по муниципальному заказу; обеспечивает безопасность пассажирских перевозок на территории города и пригорода; регулярно изучает потребности населения в пассажирских перевозках; в установленном порядке открывает новые маршруты, прекращает действие существующих маршрутов; согласовывает расписания движения транспортных средств по регулярным маршрутам, организует конкурсы на осуществление перевозок пассажиров; публикует в печати перечень маршрутов пассажирского транспорта, расписания движения подвижного состава и иную информацию, необходимую потребителям транспортных услуг; осуществляет координацию работы перевозчиков на маршрутах; принимает и рассматривает жалобы и предложения пассажиров по их обслуживанию; обеспечивает контроль за исполнением перевозчиками законов, правил, стандартов, нормативов, принятых договорных обязательств; контролирует регулярность движения транспортных средств, работу подвижного состава на линии; представляет в финансовый департамент расчеты по компенсации выпадающих доходов от перевозок льготных пассажиров, выполненных согласно муниципальному заказу на основании планово-расчетного тарифа.

Указанные полномочия установлены статьей 72 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации", Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом "О безопасности дорожного движения". Ограничения деятельности предпринимателя в области перевозки пассажиров пунктом 16.2 Положения не установлено, так же как и нарушений норм ГК РФ.

В связи с вышеизложенными обстоятельствами суд считает, что требования заявителя о признании недействующими пунктов 3.1, 3.2, 5.3, 5.6, 5.7, 6.5, 7.1, 7.2, 16.2 Положения об организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом в городе Хабаровске, утвержденного Решением Хабаровской городской Думы от 16.07.02 N 231, удовлетворению не подлежат.

При этом пункты 11.1-14.4 Положения противоречат действующему законодательству - ГК РФ и приняты Хабаровской городской Думой вне пределов полномочий, установленных Уставом муниципального образования города Хабаровска, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации", Федеральным законом "О безопасности дорожного движения".

Организация конкурсов среди владельцев транспортных средств на право перевозки пассажиров по регулярным муниципальным маршрутам на коммерческой основе определена статьей 11 Положения (пункты 11.1, 11.2, 11.3, 11.4). Статьей 12 (пункты 12.1, 12.2, 12.3, 12.4, 12.5, 12.6) установлен порядок проведения конкурса, статьей 13 (пункты 13.1, 13.2, 13.3) установлен перечень категорий, которые не допускаются к конкурсу. Порядок подведения итогов конкурса и распределения маршрутов установлен статьей 14 (пункты 14.1, 14.2, 14.3, 14.4).

Собственник вещи или обладатель имущественного права, решивший заключить договор на их отчуждение в соответствии со статьей 447 ГК РФ, может организовать торги. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса.

Как следует из материалов дела, органом местного самоуправления организуется конкурс на осуществление коммерческих перевозок по регулярным муниципальным маршрутам (п. 11.2) или на право выполнения пассажирских перевозок на маршрутной сети муниципального образования города Хабаровска (п. 11.3). При этом на конкурс не выставляется продажа вещей или имущественных прав. Согласно условиям статей 11, 12, 14 Положения победители конкурса не получают право на заключение договора о приобретении в собственность вещи или имущественного права.

Статьями 1057-1061 ГК РФ установлено, что публичный конкурс представляет собой разновидность публичного обещания награды.

Таким образом, организация конкурса на право выполнения пассажирских перевозок на маршрутной сети муниципального образования города Хабаровска не соответствует статьям 447, 448, 1057-1061 ГК РФ.

Статьей 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления определяется порядок размещения муниципального заказа, заключения муниципальных контрактов в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. Муниципальные контракты размещаются на конкурсной основе.

В статье 1 Положения указано, что Положение действует в части вопросов организации транспортного обслуживания населения города Хабаровска, за исключением вопросов, урегулированных Решением Хабаровской городской Думы от 30.11.01 N 145 "Об утверждении Положения о муниципальном заказе в городе Хабаровске и Положения о правилах закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд".

Из указанного следует, что конкурс на право выполнения пассажирских перевозок на маршрутной сети муниципального образования города Хабаровска организуется не в рамках муниципального контракта и муниципального заказа.

При таких обстоятельствах суд считает, что правовых оснований на организацию конкурса на право выполнения пассажирских перевозок на маршрутной сети муниципального образования города Хабаровска, установление порядка его проведения, определение ограничений к допуску участия в конкурсе и условий подведения итогов конкурса у Хабаровской городской Думы не имелось.

Кроме того, оспариваемое Положение определяет порядок привлечения пассажирского транспорта к регулируемым перевозкам на маршрутной сети города Хабаровска (ст. 1). Пунктом 3.2 Положения определено, что требования Положения обязательны для всех граждан, всех организаций, осуществляющих пассажирские перевозки, независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности. При этом статьи 11, 12, 13, 14 распространяются исключительно на владельцев транспортных средств, не являющихся муниципальными предприятиями. Указанные положения противоречат статье 18 Устава муниципального образования города Хабаровска, поскольку в компетенцию представительного органа входит принятие общеобязательных правил. В случае если нормативный акт распространяется на всех граждан и юридических лиц, а отдельные статьи - на ограниченный круг лиц, указанный нормативный акт не может быть признан общеобязательными правилами.

Судом отклоняются доводы Хабаровской городской Думы о том, что право проведения конкурса установлено действующим законодательством, регулирующим организацию деятельности местного самоуправления.

Статьей 72 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" определены исключительно полномочия исполнительного органа местного самоуправления - администрации в области транспорта. Кроме того, указанной статьей не предусматривается возможность организации конкурсов на право выполнения пассажирских перевозок на маршрутной сети муниципального образования.

К вопросам ведения местного самоуправления Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесена организация транспортного обслуживания населения (ст. 6). При этом организация транспортного обслуживания не предусматривает проведение конкурсов на право выполнения пассажирских перевозок на маршрутной сети муниципального образования города Хабаровска.

Пунктом 4 статьи 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Статьей 21 указанного Закона определено, что органы местного самоуправления вправе осуществлять мероприятия по организации дорожного движения только в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Поскольку нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не предусмотрено право представительного органа местного самоуправления организовывать конкурс, определять условия проведения конкурса и порядок подведения итогов конкурса, статьи 11, 12, 13, 14 Положения не соответствуют законодательству.

Кроме того, статьей 13 Положения определены условия, при которых предприятия, организации, предприниматели не допускаются к конкурсу на право выполнения пассажирских перевозок на маршрутной сети муниципального образования. Данные условия противоречат ГК РФ в части организации открытого конкурса.

Статьей 448 ГК РФ определено, что конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом конкурсе вправе участвовать любое лицо, а при проведении закрытого конкурса круг возможных участников ограничен и заранее определен. Ограничение круга участников возможно и при организации открытого конкурса, однако это ограничение связано со специальной правоспособностью либо квалификационными требованиями. В случае проведения открытого конкурса предложение об участии в конкурсе в силу его неопределенности делается неопределенному кругу лиц. При закрытом конкурсе организатор заранее определяет круг лиц, которым направляется предложение об участии в конкурсе. Поскольку в конкурсе на право выполнения пассажирских перевозок на маршрутной сети муниципального образования может участвовать любой хозяйствующий субъект, имеющий лицензию на осуществление перевозок пассажиров, конкурс является открытым.

Ограничения, установленные статьей 13 Положения, не могут иметь место при проведении открытого конкурса, поскольку это является нарушением статей 447, 448 ГК РФ.

Судом отклоняется довод ответчика о том, что орган местного самоуправления имеет право интеллектуальной собственности на муниципальную маршрутную сеть.

В соответствии с Конвенцией, учреждающей всемирную организацию интеллектуальной собственности (подписана в Стокгольме 14.07.67 и изменена 02.10.79, вступила в силу для России 26.04.70), "интеллектуальная собственность" включает права, относящиеся к: литературным, художественным и научным произведениям; исполнительской деятельности артистов, звукозаписи, радио- и телевизионным передачам; изобретениям во всех областях человеческой деятельности; научным открытиям; промышленным образцам; товарным знакам, знакам обслуживания, фирменным наименованиям и коммерческим обозначениям; защите против недобросовестной конкуренции, а также все другие права, относящиеся к интеллектуальной деятельности в производственной, научной, литературной и художественной областях (ст. 2).

В связи с тем, что муниципальная маршрутная сеть не отвечает требованиям указанной нормы, данный объект не является муниципальной интеллектуальной собственностью.

Ссылка заявителя и ответчика на статью 789 ГК РФ признается судом несостоятельной, поскольку указанная норма регулирует правоотношения между перевозчиком и пассажиром, а не между органом местного самоуправления, органом государственной власти и перевозчиком о порядке организации перевозок.

Глава Администрации Хабаровского края 20.07.2000 принял Постановление N 262 "О порядке привлечения автотранспорта юридических лиц и граждан к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщении на территории Хабаровского края".

Пунктом 3 Постановления Главы Администрации Хабаровского края главам муниципальных образований городов и районов края предписано ежегодно объявлять конкурс владельцев транспортных средств на право осуществления автомобильных перевозок, утверждать составы конкурсных комиссий. В соответствии с пунктом 5 Постановления главы муниципальных образований обязаны привести нормативные акты в соответствие с Положением, утвержденным Постановлением от 20.07.2000 N 262.

Согласно указанному нормативному акту Глава Администрации Хабаровского края, глава муниципального образования города, района вправе только объявлять проведение конкурса, утверждать состав конкурсной комиссии, утверждать и объявлять итоги конкурсов.

Представительный орган местного самоуправления Постановлением Главы Администрации Хабаровского края от 20.07.2000 N 262 не наделен какими-либо полномочиями в области организации конкурсов, утверждения порядка проведения конкурсов, определения категорий лиц, не допускаемых к участию в конкурсе, и установления порядка подведения итогов конкурса.

Арбитражный суд решил:

Требования предпринимателя без образования юридического лица Жолобова А.И. о признании частично недействующим нормативного акта удовлетворить частично.

Признать недействующими пункты 11.1, 11.2, 11.3, 11.4, 12.1, 12.2, 12.3, 12.4, 12.5, 12.6, 13.1, 13.2, 13.3, 14.1, 14.2, 14.3, 14.4 Положения об организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом в городе Хабаровске, утвержденного Решением Хабаровской городской Думы от 16.07.02 N 231 "Об утверждении Положения об организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом в городе Хабаровске", как не соответствующие ГК РФ, Федеральному закону от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В остальной части требовании предпринимателя Жолобова А.И. отказать.