Решение Хабаровского краевого суда от 5 июня 2006 г. N 3-176/06 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений постановления Губернатора Хабаровского края от 03.03. 2006 N 45 "О порядке реализации на территории Хабаровского края мероприятий краевой целевой программы "Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2006 год"

Решение Хабаровского краевого суда
от 5 июня 2006 г. N 3-176/06

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 августа 2006 г. N 58-Г06-34 настоящее решение отменено в части признания недействующим абзаца 2 п. 2 постановления Губернатора Хабаровского края от 3 марта 2006 г. N 45 "О порядке реализации на территории Хабаровского края мероприятий краевой целевой программы "Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2006 год"

05 июня 2006 года Хабаровский краевой суд в составе:

председательствующего судьи              Барабаш Н.Ю.

при секретаре                            Роговой В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании противоречащими закону и недействующими абзаца 2 п. 2 постановления Губернатора Хабаровского края от 03.03.2006 N 45 "О порядке реализации на территории Хабаровского края мероприятий краевой целевой программы "Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2006 год", утвержденной Законом Хабаровского края от 10 декабря 2005 г. N 329", абзаца 21 раздела "I. Предоставление мер социальной поддержки и государственной социальной помощи" (в части ограничения права граждан на обжалование непосредственно в суд), абзаца 2 главы "Общие положения по назначению и выплате пособий, надбавок и доплат по пунктам 2.1.4 - 2.1.6, 2.1.8 мероприятий Программы "Подраздела 2 "Мероприятия по преодолению бедности и оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и другим категориям граждан" Порядка реализации на территории Хабаровского края мероприятий краевой целевой программы "Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2006 год", утвержденной Законом Хабаровского края от 10 декабря 2005 г. N 329, утвержденного постановлением Губернатора Хабаровского края от 03.03.2006 N 45, установил:

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с названным заявлением, в котором указывает на то, что постановлением Губернатора Хабаровского края N 45 от 03.03.2006 г. (далее Постановление) определен порядок реализации на территории Хабаровского края краевой целевой программы "Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2006 год", утвержденной Законом Хабаровского края от 10 декабря 2005 г. N 329, отдельные нормы которого противоречат действующему законодательству, в связи, с чем подлежат признанию недействующими.

Так, нормы абз. 2 п. 2 Постановления противоречит ст.ст. 7, 8, ч. 5 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ.

Нормы абз. 21 раздела "I. Предоставление мер социальной поддержки и государственной социальной помощи" (в части ограничения права граждан на обжалование непосредственно в суд) Порядка реализации на территории Хабаровского края мероприятий краевой целевой программы "Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2006 год", утвержденной Законом Хабаровского края от 10 декабря 2005 г. N 329", утвержденного постановлением Губернатора Хабаровского края от 03.03.2006 N 45 (далее - Порядок) приняты за рамками компетенции субъекта Российской Федерации, а также противоречат ст. 1, 3 ГПК РФ, положениям Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", ст. 9, 10 ФЗ "О государственной социальной помощи".

Нормы абз. 2 гл. "Общие положения по назначению и выплате пособий, надбавок и доплат по пунктам 2.1.4 - 2.1.6, 2.1.8 мероприятий Программы "Подраздела 2 "Мероприятия по преодолению бедности и оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и другим категориям граждан" Порядка приняты за пределами полномочий субъекта Российской Федерации.

В судебном заседании старший прокурор отдела прокуратуры Хабаровского края Сенченко П.В., поддержал требования заявленные прокурором Хабаровского края.

Представитель Губернатора Хабаровского края, действующая на основании доверенности Савина Л.Н. не соглашаясь с доводами прокурора края, просила в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, суд находит требования прокурора Хабаровского края обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно п. "е" ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется, в частности, на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с подп. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.

В преамбуле Бюджетного кодекса РФ определено, что общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации устанавливаются Бюджетным кодексом РФ.

Бюджетный кодекс РФ в главе 2 (ст. 7), разграничивающей компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений, определил, что установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений, определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти (реализовано в ст. 136 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии со ст. 8 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют бюджетные полномочия по установлению порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации в рамках, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 4 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать условия и порядок предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации в части, не противоречащей условиям, определенным Бюджетным кодексом РФ (в частности условиям, определенным ст. 136 Бюджетного кодекса РФ).

В нарушение приведенных норм, абз. 2 п. 2 Постановления установлено, что при отсутствии договоров о финансировании мероприятий Программы, заключенных органами местного самоуправления с организациями, предоставляющими меры социальной поддержки, министерство финансов края по представлению министерства социальной защиты населения края вправе приостановить финансирование мероприятий Программы.

Однако, органы местного самоуправления реализуют мероприятия Программы (в том числе по их финансированию организациям, предоставляющим услуги) на основании передачи государственных полномочий Хабаровского края по Закону Хабаровского края от 29.12.2004 N 246 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан". Финансирование этих мероприятий Программы, реализуемых через органы местного самоуправления, согласно ст. 85 Бюджетного кодекса РФ является расходными обязательствами субъекта Российской Федерации, т.к. последние возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации по предоставлению субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации исполняются путем предоставления местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций в порядке, предусмотренном ст. 140 настоящего Кодекса.

Иных форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование таких мероприятий ст. 135 Бюджетного кодекса РФ не предусмотрено.

При этом согласно ч. 5 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Российской Федерации, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующих местных бюджетов.

Кроме того, приостановление финансирования бюджетных средств по существу является применением мер принуждения. Между тем в силу положений ст. 8 Бюджетного кодекса РФ установление оснований и порядка применения мер принуждения находится вне компетенции субъекта Российской Федерации.

При таком положении, суд находит, что установление нормами абз. 2 п. 2 Постановления условий предоставления межбюджетного трансферта противоречит ст.ст. 7, 8, ч. 5 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ.

Доводы представителя Губернатора Хабаровского края о том, что министерству финансов края предоставлено право по представлению министерства социальной защиты населения края при отсутствии договоров о финансировании мероприятий Программы, приостанавливать финансирование мероприятий Программы, так как указанное финансирование, что подтверждается Законом Хабаровского края "О краевом бюджете на 2006 год", не осуществляется из регионального фонда компенсаций, суд находит несостоятельными, поскольку в силу положений бюджетного законодательства финансирование мероприятий связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации возможно только в форме субвенций из регионального фонда компенсаций.

Кроме того, в Законе Хабаровского края N 4 от 28.12.2005 г. "О краевом бюджете на 2006 год" предусмотрено распределение расходов краевого бюджета (ст. 3 приложение 3) и в том числе по виду бюджетной классификации 1102 (фонды компенсаций) предусмотрены субвенции местным бюджетам на выполнение передаваемых полномочий субъектов Российской Федерации. Также утвержден краевой фонд компенсации на 2006 год (ст. 19) и распределение субвенций бюджетам городских округов и муниципальных районов края на 2006 год (ст. 16). И, несмотря на то, что финансирование мероприятий по реализации Краевой целевой программы не отражено специальной строкой в фонде компенсаций, по своей правовой природе данное финансирование возможно лишь в соответствии со ст.ст. 85, 135, 140 Бюджетного кодекса РФ - в форме субвенций из регионального фонда компенсаций.

Ссылки на то, что нормы абз. 2 п. 2 Постановления приняты в рамках предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий суд также находит несостоятельными, поскольку из нормативного содержания оспариваемых положений следует, что Губернатором края установлены не условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, а определена ответственность - меры принуждения за несоблюдение определенных условий.

Абзацем 21 раздела "I. Предоставление мер социальной поддержки и государственной социальной помощи" (в части ограничения права граждан на обжалование непосредственно в суд) Порядка установлено, что споры по вопросам назначенных денежных выплат разрешаются вышестоящим органом социальной защиты населения края, если получатель не согласен с принятым этим органом решением, спор разрешается в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве.

Таким образом, нормативным правовым актом в названной части урегулированы вопросы гражданско-процессуальной правосубъектности, что находится за пределами компетенции субъекта Российской Федерации и противоречит ст.ст. 1, 3 ГПК РФ.

Кроме того, данная норма фактически ограничивает право граждан на непосредственное обращением в суд за обжалованием действий органов, минуя процедуру обращения к вышестоящему органу, что противоречит, положениям закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", ст.ст. 9, 10 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".

Ссылки представителя Губернатора края на то, что оспариваемая норма не противоречит положениям ст.ст. 9, 10 ФЗ "О государственной социальной помощи", поскольку данными статьями не регулируется порядок обжалования споров по вопросам назначенных и удержанных органами социальной защиты излишне полученных вследствие злоупотребления получателя сумм денежных выплат, основаны на неверном истолковании норм права, так как названный Федеральный закон, устанавливая правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, охватывает и вопросы назначения государственной социальной помощи и защиты нарушенного права.

Абзацем 2 гл. "Общие положения по назначению и выплате пособий, надбавок и доплат по пунктам 2.1.4 - 2.1.6, 2.1.8 мероприятий Программы "Подраздела 2 "Мероприятия по преодолению бедности и оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и другим категориям граждан" Порядка установлено, что начисленные суммы пособия (надбавки, доплаты), причитающиеся получателю в текущем месяце и оставшиеся не полученными в связи с его смертью в указанном месяце, выплачиваются проживающим совместно с умершим членам его семьи. Требования о выплате сумм должно быть предъявлено в течение четырех месяцев со дня открытия наследства. Если требование о выплате сумм не будет предъявлено (с учетом срока и категории лиц), то данные суммы включаются в состав наследства и будут наследоваться на общих основаниях.

Таким образом, оспариваемой нормой урегулированы основания возникновения, изменения и прекращения гражданских прав, что относится к предмету гражданско-правового регулирования.

По содержанию упомянутые нормы Порядка дублируют положения ст. 1183 Гражданского кодекса РФ

Между тем, дублирование положений федерального закона в нормативном акте субъекта Российской Федерации может быть признано допустимым лишь при условии соблюдения принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Дублирование норм федерального законодательства по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Российской#, не входит в полномочия субъекта Российской Федерации

Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации, ст. 3 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.

При таком положении суд находит, что нормы абз. 2 гл. "Общие положения по назначению и выплате пособий, надбавок и доплат по пунктам 2.1.4 - 2.1.6, 2.1.8 мероприятий Программы "Подраздела 2 "Мероприятия по преодолению бедности и оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и другим категориям граждан" Порядка противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими.

Доводы представителя Губернатора края о том, что дублирование не является нарушением законодательства со ссылкой на определение Верховного Суда РФ от 29.01.2004 г. N КАС 03-641 несостоятельны, поскольку упомянутое определение постановлено по конкретному делу предметом оспаривания которого являлся нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации, а органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд# удовлетворить заявление прокурора Хабаровского края.

Признать недействующими со дня вступления в законную силу настоящего решения суда абзац 2 п. 2 постановления Губернатора Хабаровского края от 03.03.2006 N 45 "О порядке реализации на территории Хабаровского края мероприятий краевой целевой программы "Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2006 год", утвержденной Законом Хабаровского края от 10 декабря 2005 г. N 329", абзац 21 раздела "I. Предоставление мер социальной поддержки и государственной социальной помощи" (в части ограничения права граждан на обжалование непосредственно в суд), абзац 2 главы "Общие положения по назначению и выплате пособий, надбавок и доплат по пунктам 2.1.4 - 2.1.6, 2.1.8 мероприятий Программы "Подраздела 2 "Мероприятия по преодолению бедности и оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и другим категориям граждан" Порядка реализации на территории Хабаровского края мероприятий краевой целевой программы "Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2006 год", утвержденной Законом Хабаровского края от 10 декабря 2005 г. N 329, утвержденного постановлением Губернатора Хабаровского края от 03.03.2006 N 45.

Сообщение о данном решении опубликовать в "Собрании законодательства Хабаровского края".

Взыскать с Губернатора Хабаровского края за счет средств Правительства Хабаровского края государственную пошлину в доход федерального бюджета в размере 2000 рублей.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Хабаровский краевой суд.

Председательствующий

судья Хабаровского краевого суда Н.Ю. Барабаш