Приложение. Основные направления социально-экономического развития города Хабаровска на ближайшую и среднесрочную перспективу

Приложение
к решению
Хабаровской городской Думы
от 22 июня 1999 г. N 322

Основные направления
социально-экономического развития города Хабаровска на ближайшую и среднесрочную перспективу

Разработаны специалистами фонда "Институт экономики города", управления экономики, инвестиций и промышленной политики администрации г. Хабаровска с использованием одноименной научно-исследовательской работы Дальневосточного НИИ рынка, утверждены решением Хабаровской городской Думы 22.06.1999.

Введение

Почему возникла необходимость в разработке "Основных направлений социально-экономического развития города Хабаровска на ближайшую и среднесрочную перспективу"

Город Хабаровск в процессе перехода к рыночным экономическим отношениям сталкивается со многими проблемами социально-экономического характера. Они существенно обострились в последние годы и особенно в результате финансового кризиса августа 1998 г. В таких условиях городская администрация считает необходимым определить новые направления социально-экономического развития города, которые явились бы импульсом для подъема всего города. Выявление таких направлений позволит наиболее эффективно использовать ограниченные ресурсы самой администрации, прежде всего бюджетные средства и муниципальную собственность, мобилизовать на цели городского развития потенциал города, максимально учесть интересы всего городского населения.

Тяжелое положение в социально-экономической сфере города отражает глубокий системный кризис, который присутствует в России уже в течение ряда лет. Причины данного кризиса носят, прежде всего, макроэкономический характер и связаны со сложностью перестройки сложившейся за годы неэффективной структуры хозяйства, а также с несовершенством экономической политики в рамках всей страны. Администрация города осознает, что ее собственные возможности по реформированию социально-экономической сферы будут ограничены условиями разделения функций управления с вышестоящей властью, что многие "рамки" экономических преобразований будут по-прежнему задаваться на федеральном и краевом уровне.

Вместе с тем сегодняшние проблемы города нельзя связывать только с общенациональным кризисом. Администрация города Хабаровска признает, что в городе есть немало неиспользованных возможностей улучшения социально-экономической ситуации, которые могут быть реализованы именно в ходе внутригородской работы. К ним относится повышение эффективности использования бюджетных средств, в частности в сферах жилищно-коммунального хозяйства, городского транспорта, социальных программ, в области управления городской недвижимостью, работы с инвесторами.

Администрация Хабаровска исходит из того, что многие сегодняшние проблемы города связаны, прежде всего, с отсутствием многосторонней стратегии его развития. Прежняя система централизованного планирования не была своевременно заменена на собственные реалистические оценки и программы местных властей. Отсутствие стратегического курса приводит к тому, что деятельность подразделений городской администрации не увязывается в единый комплекс и ее эффективность в результате снижается. Стратегия необходима как основа для планирования преобразований во всех конкретных областях, таких как управление городским бюджетом, поддержка предпринимательства, градостроительные программы, социальные программы.

Поэтому Администрация города Хабаровска считает необходимым утвердить программный документ "Основные направления социально-экономического развития города Хабаровска на ближайшую и среднесрочную перспективу", посредством которого:

- город будет обеспечивать реальное повышение своей роли в решении местных социально-экономических проблем, а также проблем развития Хабаровского края и всего Дальневосточного региона;

- в городе будет развиваться демократическая система управления, основанная на согласовании интересов населения города, городских властей, а также интересов вышестоящих органов власти;

- будет достигнут комплексный характер работы администрации и других представителей города, обеспечены долгосрочные стратегические преобразования в политической, экономической, социально-культурной и сферах, нацеленные на эффективное использование ресурсов города и его конкурентных преимуществ;

- будет сформирован пакет мер, которые позволят стабилизировать текущую ситуацию и создать основу для реформ стратегического характера;

- будет создана процедура формирования стратегических целей и направлений развития города, которая в итоге приведет к созданию стратегического плана развития города.

1. Социально-экономическая ситуация в городе Хабаровске

Исходя из того, что целью социально-экономического развития города Хабаровска определено создание качественной городской среды для жизни населения, изучение условий социально-экономического развития города проводится по трем направлениям:

- оценка существующего на сегодняшний день качества жизни населения;

- оценка работы экономики города, прежде всего предпринимательского сектора, в котором создаются рабочие места для жителей и формируется основная часть налоговой базы;

- оценка системы административного управления, то есть того, насколько эффективно работают городские власти, обеспечивая достижение определенных выше целей городского развития.

1.1. Показатели качества жизни населения

1.1.1. Демографические показатели

В качестве основных демографических показателей, которые могут рассматриваться как комплексные критерии качества жизни в городе, рассматриваются численность населения города, продолжительность жизни, характеристики естественного воспроизводства и миграция.

Численность населения города Хабаровска на начало 1998 г. составляла 611,5 тыс. человек, сократившись за предшествующие пять лет на 8,6 тыс. человек. Сокращение численности населения связано в основном с отрицательными показателями естественного воспроизводства (в 1997 г. смертность превысила рождаемость в 1,6 раза).

Естественная убыль не покрывается даже положительным сальдо механической миграции (в 1997 г. она составила 4 человека на тысячу жителей). Вместе с тем абсолютный положительный баланс миграции сопровождается ухудшением для города ее качества. В частности, все более серьезной проблемой становится отъезд наиболее квалифицированных кадров, в частности научных работников высшей квалификации. Механическая миграция, в свою очередь, имеет неблагоприятный характер для прилегающей к городу территории, входящей в сферу его влияния. В основном она представляет собой отток населения в Хабаровск из внутренних районов края, и без того редко заселенных.

Интенсивность механической миграции населения, между тем, снижается. Дороговизна переездов и обустройства на новом месте, усиливающаяся падением благосостояния значительной массы населения, сокращают и стабилизируют миграционные процессы.

Анализ показателей численности и движения населения (как естественного, так и миграционного) говорит о стабилизации численности и состава населения при не слишком резких, однако долговременных тенденциях "ухудшения" структуры населения. Все это может на определенном этапе развития города создать проблемы с воспроизводством населения в целом, воспроизводством трудовых ресурсов, "старением" населения и увеличения нагрузки по обеспечению лиц в пожилых возрастах на сокращающееся число занятых. Доля пенсионеров в общей численности населения города составляет 21 процент и имеет динамику роста.

1.1.2. Занятость населения и безработица

В целом показатель доли трудовых ресурсов в общей численности населения достаточно высок - 67,5 %. Трудовые ресурсы города характеризуются высокой квалификацией, значительной долей лиц с высшим и средним специальным образованием.

Общая динамика занятости в экономике сохраняется неблагополучной. В 1997 г. численность занятых составила 272,7 тыс. чел., сократилась по сравнению с 1996 г. на 0,5 тыс. чел., в 1998 г. по сравнению с 1997 г. (предварительная оценка) - на 0,8 тыс. чел. Медленно, но стабильно снижается доля занятых в общей численности населения и трудовых ресурсов, составив в 1997 г. соответственно 44,6 и 65,8 %. В абсолютном выражении наиболее сильно сократилась занятость в промышленности и на транспорте, в то время как стабилизация и даже некоторый рост испытывали отрасли, связанные со сферой обслуживания (рис. 1).

Аналогичным образом изменялась структура занятости населения города. Резкое падение доли занятых в промышленности сопровождается некоторым ростом доли ЖКХ и других отраслей обслуживающей сферы. В значительной мере это связано с передачей организаций социальной сферы с баланса предприятий на баланс местной администрации. Возросла доля занятых в госсекторе, что, впрочем, можно объяснить улучшением учета в городской статистике занятых в аппарате органов государственного управления. В целом, сравнивая структуру занятых в Хабаровске с ситуацией в других городах, можно отметить низкую (даже до кризиса) долю занятых в промышленности, и повышенную - в сферах образования и государственного управления (табл. 1).

Таблица 1

Структура занятости в городе Хабаровске

Отрасли экономики	1994		1996		1998
	Числен- ность, тыс. чел.	Доля, %	Числен- ность, тыс. чел.	Доля, %	Числен- ность, тыс. чел.	Доля, %
Промышленность	73,3	28,9	43,2	15,8	42,8	15,7
Транспорт и связь	37,9	14,9	36,2	13,3	36,0	13,2
Строительство	28,1	11,1	27,8	10,2	27,3	10,0
Торговля, общепит, снабжение	30,3	11,9	33,8	12,4	34,1	12,5
ЖКХ и бытовое обслуживание	13,8	5,4	21,5	7,9	21,7	8,0
Здравоохранение, соцобеспечение, физкультура и спорт	18,9	7,4	21,6	7,9	21,7	8,0
Образование	22,9	9,0	29,0	10,6	29,0	10,7
Госуправление, общественные организации	6,9	2,7	24,7	9,0	24,3	8,9
Прочие отрасли	21,6	8,5	35,4	13,0	35,0	12,9
Всего	253,7	100,0	273,2	100,0	271,9	100,0

Несмотря на резкое сокращение численности занятых в основных отраслях экономики города в 1990-х гг., официальная безработица в городе держится на относительно низком уровне. По состоянию на начало 1998 г. численность официально зарегистрированных безработных составляла 6,4 тыс. чел., или 1,5 % от численности трудовых ресурсов города, что более чем в 1,5 раза ниже официального среднего российского уровня. В то же время скрытая безработица оценивается на уровне 10 % от численности экономически активного населения.

Наиболее интенсивно высвобождаются занятые в промышленности, на транспорте и связи, в строительстве, что отражает, в принципе, объективный процесс сокращения занятости в основных производственных отраслях (промышленность, строительство, транспорт и связь) при перетоке трудовых ресурсов в непроизводственные отрасли и в сектор неформальной занятости.

Структура городской безработицы характеризуется высокой долей молодежи (до 30 лет - около 40 %), лиц с профессиональным образованием (более 60 %). Неблагоприятной тенденцией на рынке труда можно считать увеличение продолжительности срока пребывания без работы: наибольшая доля безработных относится к категории пребывающих без работы более 8 месяцев (55,7 %).

1.1.3. Доходы и расходы населения

Уровень номинальных и реальных доходов населения.

В 1998 г. номинальная среднемесячная заработная плата составила в городе Хабаровске 1835,8 руб., среднемесячные доходы на душу населения - 1296,0 руб., увеличившись по сравнению с 1997 г. соответственно на 28,6 % и на 41,3 %. В то же время в реальных ценах произошло уменьшение обоих показателей (рис. 2).

Рис. 2. Динамика основных показателей доходов населения (в сопоставимых ценах 1997 г.)

	1995	1996	1997	1998
Среднемесячная зарплата	900	1200	1400	1000
Душевой среднемесячный доход	800	850	900	650
Душевой прожиточный минимум	600	600	630	400

В 1997 - 1998 гг. величина прожиточного минимума составила 849,8 руб. Положительной тенденцией можно считать некоторое увеличение соотношения между среднедушевым доходом и прожиточным минимумом - с 1,30 в 1995 до 1,53 в 1998 г.

Показатели расслоения общества.

Заработная плата и общие доходы отличаются значительной дифференциацией, причем ее уровень продолжает увеличиваться. Статистические данные по Хабаровскому краю, которые с достаточной точностью отражают ситуацию в городе Хабаровске, показывают, что доля доходов 20-процентной группы населения с наименьшими доходами уменьшилась за год с 7,9 % до 7,6 %, а доля 20-процентной группы с максимальными доходами возросла с 39,0 % до 39,8 %.

На 40 % наиболее обеспеченных людей приходится почти 2/3 общего объема доходов населения, однако общий уровень доходов в этой группе остается относительно небольшим, поэтому говорить о формировании относительно многочисленной "средней" прослойки населения в городе не приходится. Почти 9 % жителей города находятся за чертой бедности. Доходы этой категории граждан составляют менее 50 % от величины прожиточного минимума.

1.1.4. Обеспеченность населения жильем и основными видами услуг

Обеспеченность жильем и средняя стоимость приобретения жилья.

В 1997 г. обеспеченность жильем по показателю общей площади в расчете на 1 жителя в Хабаровске была относительно неплохой и составила 18 кв. м. Вместе с тем по качеству жилого фонда ситуация неблагоприятна, так как около 70 % жилья либо физически устарело, либо не соответствует социальным и экологическим стандартам.

Продолжается снижение инвестиционной активности строительного комплекса, в частности, в жилом секторе. За 1990 - 1997 гг. ежегодный ввод общей площади жилья сократился на 43,3 %.

По уровню цен на вторичном рынке жилья Хабаровск входит в число "дорогих" городов. Стандартная 1-комнатная квартира в центральных районах города стоит 8 - 9 тысяч долларов США, 2-комнатная - около 14 тысяч. В районах города, расположенных относительно недалеко от центра, стоимость квартир уменьшается на 1,5 - 2 тысячи долларов.

Здравоохранение, образование, услуги учреждений культуры и спорта.

Относительно высокая (превышающая официальные нормативы) обеспеченность населения Хабаровска поликлиниками (110 %) и врачами (более 130 %) сочетается с резко заниженными показателями обеспеченности мощностями стационарных больниц (около 60 % к норме). Этот перекос отражает общее ухудшение ситуации в сфере здравоохранения и, как следствие, перераспределение части видов и объемов стационарной медицинской помощи в менее дорогостоящие поликлинические отделения. Большинство зданий и сооружений учреждений здравоохранения нуждаются в ремонте, резко сократилось приобретение инвентаря и расходных материалов.

Крайне неудовлетворительной является ситуация с обеспеченностью школьными местами (55 % от норматива). При этом из 96 дневных общеобразовательных школ города 79 ведут занятия в две смены, а доля учащихся, занимающихся во вторую смену, составляет 35 %. Обеспеченность детскими дошкольными учреждениями в целом удовлетворяет потребностям города. Их заполняемость составляет 99 % от количества мест.

Обеспеченность учреждениями культуры и спорта в целом достаточно высока, составляет по театрам более 85 % от нормативных показателей, по домам культуры и клубам - 122 %, по библиотекам - 100 %. Сильной стороной Хабаровска является наличие объектов культуры, которые выделяются как на уровне всего Дальневосточного региона, так и, в ряде случаев, на фоне всей страны. К последним относятся, например, Дальневосточная научная библиотека и Краевой краеведческий музей. Несмотря на кризисные явления в городской экономике, в Хабаровске вводятся в строй новые театры, например Театр кукол, Театр пантомимы и др. В городе действуют 3 Дома ветеранов ВОВ, муниципальное учреждение "Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних".

Жилищно-коммунальное хозяйство, услуги транспорта и связи.

В целом по городу уровень оборудования жилого фонда основными коммунальными системами достаточно высок. В частности, водопроводом оборудовано более 91 % жилого фонда, канализацией - более 90 %, центральным отоплением - почти 95 %, газифицировано - более 87 %.

Жилищно-коммунальное хозяйство.

Администрация Хабаровского края и администрация города уделяют большое внимание совершенствованию политики оплаты жилья и коммунальных услуг в городе и социальной защите населения. В городе Хабаровске высокая доля оплаты населением жилищных услуг - около 50 %. В среднем по Дальневосточному региону эта величина составляет 35 %. Хабаровск одним из первых ввел в структуру платежей за жилищно-коммунальные услуги плату за найм, плату за капитальный ремонт. В городе на высоком уровне организована работа службы жилищных субсидий. Услугами службы жилищных субсидий пользуется более 9,7 % семей проживающих в городе. Однако все проводимые мероприятия без проведения радикальных мер по изменению структуры управления жилищным фондом приводят к увеличению финансовой нагрузки на население города, но не приводят к улучшению качества предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Жилищный фонд города Хабаровска насчитывает 11,3 млн. кв. м общей площади, из них 6,8 млн. кв. м находится в управлении муниципалитета (61,9 %), 3,1 млн. кв. м (27,9 %) - ведомственный жилищный фонд, 1,1 млн. кв. м (10,2 %) - частный жилищный фонд. В городе достаточно велика доля государственного (ведомственного) жилищного фонда. Городу предстоит большая работа по приемке ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность. Многие ведомства фактически не обслуживают жилищный фонд. Отсрочка приемки ведомственного жилищного фонда приводит к быстрому ветшанию, как жилищного фонда, так инженерных коммуникаций. Целесообразно ускорить процесс приемки ведомственного жилищного фонда.

Муниципальный жилищный фонд общей площадью 111,2 тыс. кв. м (1,6 %) имеет износ более 65 %, является ветхим и подлежит сносу. В 1998 году капитально отремонтировано менее 1 % жилищного фонда. Ежегодный недоремонт жилищного фонда составляет более 70 %. Все это также приводит к быстрому старению жилищного фонда.

В доходной части жилищных предприятий составляющая бюджетного финансирования составила в 1998 году 35 %, при утвержденном уровне платежей населения 40 % от стоимости услуг, т.е. около четверти стандартного набора жилищно-коммунальных услуг не покрывается финансированием. Фактически затраты по эксплуатации жилья 1 кв. м в 1998 году составила 1-90 руб.

В городе финансирование жилищно-коммунального хозяйства осуществляется через районные администрации. Неравномерность финансирования районов сказывается на финансировании жилищного сектора. Так содержание и обслуживание жилищного фонда ЖПЭТ-5 профинансировано из расчета 1-55 руб. на 1 кв. м общей площади, предприятие МПП-2 профинансировано из расчета 2-30 руб. на кв. м общей площади. Достаточно часто интересы районов в жилищной сфере не совпадают с интересами Управления ЖКХ города. Все выше сказанное препятствует формированию единой жилищной политики в городе. Указанных противоречий можно избежать, если бюджетное финансирование отрасли осуществлять не через районы, а через управление ЖКХ.

Численность работающих на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства в 1998 году увеличилась на 8 % к 1996 году. Увеличение численности связано с увеличением площади жилищного фонда находящегося в управлении муниципалитета. Численность работников приходящихся на 1 кв. м общей площади не изменилась. Средняя заработная плата работников ЖКХ в 1998 году составила 862 руб. Искусственное сохранение численности работающих в отрасли привело к тому, что 90 % доходной части предприятий используется на выплату заработной платы и только 10 % на закупку материалов. В среднем по России расходы на закупку материалов превышают 50 % доходной части жилищных предприятий, так, например, в Южно-Сахалинске эта пропорция составляет: 40 % на оплату труда, 60 % на закупку материалов.

При достаточно высоких тарифах на жилищно-коммунальные услуги (полная оплата стандартной квартиры 822,3 руб.) и высокой для Дальневосточного региона доле платежей населения (46 %) в городе практически не создаются товарищества собственников жилья. Сказывается отсутствие информационной поддержки этого движения со стороны администрации, а также четкой системы мер, стимулирующей самоорганизацию жителей. Сегодня в администрации города отсутствует отдел содействия становлению ТСЖ. Развитие движения товариществ собственников жилья значительно упростило бы работу администрации по содержанию кондоминиумов, где зарегистрированы товарищества.

Существующая система финансового планирования деятельности жилищных предприятий сводится к расчетному планированию покрытия общих расходов предприятий и в результате обслуживает в основном запросы жилищных предприятий, а не реально выполняемые работы. Фактические затраты подрядных организаций, разрабатывающих самостоятельно сметную документацию на проведение ремонтных работ оказываются выше предусмотренных титульными списками, что приводит к увеличению задолженности бюджета перед подрядными организациями.

Жилищно-коммунальное хозяйство города Хабаровска остается отраслью административных отношений, где административное управление со стороны руководства города и районов жилищно-коммунальными организациями сочетается с бюджетным финансированием отрасли. Низкая эффективность управления компенсируется отсутствием эффективного контроля за расходованием бюджетных средств. Перемены, происходившие в жилищно-коммунальном хозяйстве города, касались тарифной и нормативной политики, но не изменили затратный принцип функционирования жилищных трестов.

Первая и основная задача структурных преобразований в жилищной сфере - это демонополизации сферы содержания и обслуживания жилья. Этого можно добиться, создав определенное количество небольших жилищных предприятий, для которых получение заказа на обслуживание жилья будет необходимым условием существования. Сегодня жилищные тресты существуют в условиях затратной системы финансирования, для них нет задачи повышения эффективности использования имеющихся средств и повышения качества выполняемых работ. Важно получить максимальное количество средств для содержания нормативной численности и имеющихся основных фондов. При такой структуре управления виновным в неудовлетворительном состоянии жилищного фонда всегда оказывается администрация города, которая не в состоянии обеспечить финансирования потребностей жилищных трестов. Для развития конкуренции на уровне выполнения подрядных работ необходимо принять решение о реорганизации жилищных трестов и создании на их основе нескольких муниципальных предприятий по обслуживанию жилищного фонда.

Таблица 2

Основные показатели
реформы жилищно-коммунального хозяйства в городах Российской Федерации
(по состоянию на 1 февраля 1999 года)

NN пп	Наименование города	Стоимость ЖКУ на 1 кв. м, руб./мес.	Уровень платежей граждан за ЖКУ, %	Стоимость содержания и ремонта жилья на 1 кв. м, руб./мес.	Уровень платежей граждан за содержание и ремонт жилья, %	Жил. субсидии, кол. семей/доля семей, %	Доля ведомств . жилищно- го фонда, %	Кол-во ТСЖ
1	Чебоксары	4,96	47,4	1,15	53,9	11617/9,3	7,5	24
2	Н. Новгород	7,7	28	1,33	55,6	12219/2,5	31,8	97
3	Саратов	7,75	28	1,1	40	348000/9,4	9	6
4	Калининград	10,2	48,7	1,0	79,1	5394/3,8	11	1
5	Ярославль	7,11	41,8	1,75	100	6597/3,2	1,8	41
6	Гусь-Хрусталь- ный	8,82	37,3	0,92	50	2751/8,3	0	28
7	С.-Петербург	7,11	50,3	2,04	47	223200/13	8,6	144
8	Рязань	7,46	37	0,9	55	10500/6,75	6	58
9	В. Новгород	7,55	42,4	1,1	68,2	4000/4,9	3,7	35
10	Новосибирск	10,8	30	2,95	56	0,5	27,8	48
11	Тюмень	8,35	51,8	1,82	40	1427/1,7	13,8	70
12	Новороссийск	6,95	42,8	0,92	42,8	1283/3	25,8	30
13	Новочеркасск	7,21	55,8	0,8	100	10298/16,5	31,6	44
14	Красноярск	6,33	40	1,54	40	1348/0,5	9,4	72
15	Хабаровск	15,3	46	2,06	50	1877/9,7	27,9	5

Городской транспорт представлен тремя видами - автобус, трамвай и троллейбус. До последнего времени по расчетной обеспеченности жителей Хабаровск значительно отстает от нормативов (400 человеко-поездок в год против 610 по норме). Большой проблемой городского транспорта стала изношенность парка подвижного состава (более 40 % полностью самортизированы и подлежат списанию), а также невосполнимые убытки от перевозки льготных пассажиров. Неудовлетворительное финансовое состояние предприятий городского транспорта приводит к невозможности обновления подвижного состава, расширения маршрутной сети. Это, в свою очередь, приводит к повышению стоимости проезда и усилению нагрузки на пассажиров, не пользующихся льготами.

Городская администрация в поисках выхода из создавшегося положения расширяет сеть коммерческих маршрутов. В настоящее время около 300 ведомственных и частных автобусов работает на коммерческой основе.

Дополнительные проблемы в организации городского транспорта связаны со значительной территориальной разбросанностью города. Пассажирские перевозки, как по городским, так и по пригородным маршрутам являются для муниципальных пассажирских предприятий убыточными, в связи с чем они ежегодно получают из городского бюджета дотации на покрытие своих расходов. Общий фактический размер дотационных отчислений за 1998 год составил 58,1 миллионов рублей, что составило 97,6 % от запланированного объема дотаций ГПТ в городском бюджете. По оценке руководителей муниципальных пассажирских предприятий, размер бюджетных дотаций явно недостаточен для полной компенсации всех убытков, которые несут транспортные предприятия при осуществлении эксплуатационной деятельности. В частности, в 1997 году бюджетные дотации составили 34,4 % от общего размера непокрываемых доходами расходов предприятий, в 1998 - 23,8 %, в 1999 году, по предварительным расчетам планово-финансового отдела управления транспорта, дорог и внешнего благоустройства, бюджетные дотации составят не более 12 % от суммы, необходимой для полного покрытия убытков муниципальных пассажирских транспортных предприятий.

Проблема отсутствия компенсаций пассажирским предприятиям выпадающих доходов, связанных с перевозкой льготных категорий пассажиров, является традиционной для всех без исключения городов РФ, однако в Хабаровске положение осложняется наличием на территории города большого количества воинских частей, высших военных учебных заведений, а также штабов Дальневосточного военного округа, Дальневосточного округа пограничной службы, а также штаба округа МВД. Общая численность льготных пассажиров, относящихся к тем или иным видам силовых структур, составляет около 54,5 тысяч человек, что соответствует почти 9 % от общей численности населения города и 29,5 % от общего количества льготных пассажиров.

Дополнительную нагрузку создают и пенсионеры, которым право бесплатного проезда на городских и пригородных маршрутах предоставлено распоряжением администрации края. В итоге, по результатам исследований, проведенных ХГТУ, более 60 % от общего объема перевозок совершается пассажирами, имеющими право не оплачивать проезд на муниципальном пассажирском транспорте.

Авиаперевозки.

В середине 80-х Хабаровский аэропорт входил в число крупнейших в России, обеспечивая объем пассажирооборота, сопоставимый с аэропортами Внуково, Пулково и Домодедово. Объем перевозок составлял 1200 тысяч пассажиров в год. В настоящее время величина этого показателя не превышает 300 - 350 тысяч человек в год.

Вплоть до настоящего времени Хабаровским авиапредприятием выполняется более 70 % объема транспортных работ всех авиаперевозчиков Дальнего Востока на дальнемагистральных авиалиниях и более 50 % - на местных воздушных линиях. В целом по всему Дальнему Востоку аэропорт обслуживает больше международных и внутренних маршрутов, чем любой другой региональный аэропорт региона.

За 1998 год деятельность Хабаровского объединенного авиаотряда (ХОАО) в целом является убыточной, что связано с тремя основными проблемами:

- Средний возраст воздушных судов весьма велик, 80 % парка имеют амортизацию на уровне 80 - 95 %.

- Резкое снижение объема перевозок.

- Сильная конкуренция с московскими авиакомпаниями "Домодедово" и "Аэрофлот".

В настоящее время удалось получить кредит на реконструкцию ВПП-2, что, по оценкам руководства авиаотряда, позволит ХОАО расширить свою деятельность и закрепиться на рынке всех видов аэропортового обслуживания. В соответствии с прединвестиционным исследованием, проведенным Институтом экономических исследований Дальневосточного отделения Российской Академии наук в сентябре 1998 года, суммарные затраты по реализации проекта составят 30,47 млн. долларов. Период окупаемости проекта по реконструкции ВПП-2 составит не менее 9 лет (108 месяцев).

1.2. Общее состояние экономики города

1.2.1. Структура экономики

Город Хабаровск формировался как многофункциональный экономический центр регионального значения. В структуре городского хозяйства ключевыми секторами являлись промышленность, транспорт, строительство, образование, здравоохранение, наука, культура, государственное управление.

Важнейшей особенностью экономики города была ориентация на обслуживание местных потребностей, прежде всего связанных с функцией административного центра южной, наиболее развитой и важной в стратегическом отношении части Дальнего Востока. Другой характерной особенностью Хабаровска была его относительная "открытость" на фоне других крупных городов Дальнего Востока, что предопределило сформировавшуюся, хотя бы относительно, традицию "внешних" контактов - политических, культурных, экономических.

Промышленность города отличалась диверсифицированной структурой, представленной электроэнергетикой, нефтепереработкой, машиностроением и металлообработкой, медицинской, легкой и пищевой отраслями. Предприятия обслуживали в основном внутристрановой спрос, причем большая часть продукции отправлялась в западные районы страны. Потенциал развития внешнеэкономических связей использовался очень слабо, хотя имелся опыт эффективного экспорта (металлоконструкции, энергетическое оборудование, дизельные двигатели). Ряд предприятий города имеют уникальное значение для всего дальневосточного региона, наиболее характерным примером является Хабаровский НПЗ.

Столичные функции Хабаровска обеспечили развитие в нем научной, культурной, социальной сферы, развитой инфраструктуры производственного, социального и специального назначения. Особая роль принадлежит сфере высшего образования, что выражается в одном из первых в стране мест по относительному числу студентов вузов.

1.2.2. Состояние в основных секторах и отраслях

В течение 1990-х гг. произошел резкий спад объемов производства во всех секторах городской экономики. За 1990 - 1997 гг. объемы промышленного производства сократились в 3,3 раза, в строительстве - в 2,7 раза, на транспорте - в 7 раз.

В промышленности особенно сильно пострадали легкая промышленность, промышленность строительных материалов, машиностроение и металлообработка, и ряд других, либо тесно связанных с военно-промышленным комплексом, либо оказавшихся неконкурентоспособными в условиях свободного ценообразования. Ситуация в транспортном комплексе (железнодорожный, авиационный, автомобильный, речной) серьезно обострилась в связи с резким ростом тарифов и сокращением пассажиро- и грузопотоков.

На фоне общего кризиса промышленности города выявились относительно более устойчивые отрасли, в частности электроэнергетика и медицинская промышленность. Их доля в структуре промышленности города повысилась за 1990 - 97 гг. с 12,8 до 53,9 %. Однако, несмотря на то, что эти отрасли в последние годы показывали положительную динамику объемов производства, рост их доли в структуре промышленности был достигнут главным образом за счет резкого падения прочих отраслей.

В настоящее время в тяжелом экономическом положении находятся крупнейшие хабаровские предприятия машиностроения и легкой промышленности. Однако одновременно функционирует ряд относительно устойчивых предприятий пищевой, металлообрабатывающей, медицинской отраслей, создающих основу для занятости и формирования налоговой базы.

В структуре экономики города отмечается рост значения предприятий малого бизнеса. В первой половине 1998 г. в Хабаровске 16,5 % общего объема валового дохода было получено за счет малого бизнеса. Малый бизнес является одним из основных потребителей высвобождающейся в результате кризиса крупных производств рабочей силы, а также обеспечивает значительную часть прироста производства в отдельных отраслях (прежде всего в торговле). В городе предприняты успешные попытки конструктивного диалога городской администрации и малого бизнеса в рамках существующего Совета предпринимателей, направленного на развитие отношений партнерства и дальнейшее стимулирование развития малого предпринимательства. Совместно рассматриваются вопросы лицензирования, выдачи патентов, ведения рекламной политики, организации торговли. Для обеспечения устойчивого роста разработаны основные направления развития и поддержки малого предпринимательства на период до 2000 г.

1.2.3. Использование городской территории

На обозримую перспективу в городе нет необходимости в новых промышленных территориях, поскольку, с одной стороны, наиболее динамично развивающиеся отрасли не нуждаются в крупных площадках, а с другой, имеется большое количество предложений за счет недееспособных промышленных предприятий. Одновременно, есть потребность в развитии территорий с новым смешанным видом использования, где склады, базы, мелкое производство интегрируются с оптовой и розничной торговлей. Кроме того, в городе требуется развитие офисов на участках в центре города и в ядрах районов. Тенденция развития видов деятельности, которые нуждаются в разнообразных офисных помещениях, носит устойчивый характер.

1.3. Характеристика административного управления городом

1.3.1. Нормативно-правовая база и организационная среда

Текущая ситуация.

В настоящее время городская администрация заметно активизирует свою деятельность в сфере привлечения инвестиций в экономику города, хотя эта работа пока не приняла системного характера. Ее основные плюсы:

- Городская администрация принимает участие в подготовке краевого Закона "Об инвестиционной деятельности в Хабаровском крае", городской Думой принято решение "О создании специальной экономической зоны "Технополис".

- В структуре администрации города Хабаровска функционирует специализированное Управление экономики, инвестиций и промышленной политики, которое выступает координатором работы по привлечению инвестиций в городскую экономику. В Управлении экономики, инвестиций и промышленной политики составлен план мероприятий по активизации инвестиционной деятельности.

- К работе по поддержке инвестиционной деятельности привлекаются профессиональные организации, в частности Консультационный центр по инвестициям при Дальневосточном научно-исследовательском институте рынка.

- Управление экономики, инвестиций и промышленной политики поддерживает контакт с иностранными инвестиционными институтами.

Основные минусы деятельности администрации в сфере привлечения инвестиций:

- Деятельность по поддержке инвестиций касается главным образом конкретных проектов и слабо ориентирована на создание инвестиционной среды.

- Отсутствует базовый документ о содействии инвестиционной деятельности, принятый на городском уровне, не прописаны реальные механизмы этого содействия.

- Слабо просматривается связь инвестиционных планов администрации с другими направлениями развития города по причине отсутствия единой стратегии развития.

- Долгосрочные права на земельные участки (собственность или аренда на срок более 25 лет) практически не предоставляются. Аренда ограничена 5 годами, по конкурсу продается только права аренды земельных участков на срок от 1 года до 5 лет. Все это блокирует возможности развертывания процессов инвестирования в обустройство городской недвижимости, не обеспечивает минимальных предпосылок для формирования системы ипотечного кредитования строительства под залог недвижимости.

- Отсутствуют правовые критерии для выбора администрацией города способа предоставления земельных участков: или посредством торгов (аукционов, конкурсов), или переговоров с заявителями.

- Процесс согласования различных интересов при нынешней процедуре передачи земельного участка под строительство неэффективен и бюрократизирован. Так, в ходе этого процесса от заявителя требуется:

- получить до 4-х (или более) последовательно выпускаемых постановлений главы администрации города; заключить несколько договоров аренды земельного участка (на период проектирования, на период строительства и, после завершения строительства, ежегодно продлеваемый договор краткосрочной аренды).

- В обоих способах предоставления земельных участков (посредством конкурсов и посредством переговоров) имеет место нечеткость в установлении характеристик предоставляемых участков, а также отсутствие условий и гарантий.

1.3.2. Городской бюджет

Структура и динамика доходов городского бюджета

Определения основных категорий доходов городского бюджета.

Одна из важнейших проблем в определении базового уровня доходов городского бюджета связана со структурой поступлений в городской бюджет по статьям доходов. За базовый уровень доходов городского бюджета в данной работе принимается сумма собственных доходов *) городского бюджета, которая равна сумме налоговых и неналоговых доходов. Под базовым понимается тот уровень доходов, который впоследствии будет использован в качестве общего знаменателя в коэффициентах долговой нагрузки.

В таком понимании базовый уровень доходов городского бюджета, или уровень собственных доходов городского бюджета, в 1998 г. достиг 602,2 млн. руб. (здесь и далее: все значения приведены в деноминированных ценах 1997 г.).

Особенностью структуры городского бюджета Хабаровска, негативно влияющей на кредитоспособность городской администрации, является система расщепления доходных и расходных полномочий между собственно городским бюджетом и бюджетами отдельных районов. При такой структуре органов местного самоуправления расходы городского бюджета возрастают в результате отсутствия контроля над налоговой и долговой политикой администраций районов города. В качестве структуры, контролирующей перечисления средств между собственно городской администрацией и районными администрациями, а также между ними и предприятиями и организациями города предлагается создать местное казначейство, которое представляет собой подразделение городского финансового управления.

"Живые деньги" составляют 57,7 % от собственных доходов городского бюджета Хабаровска (1998). За период с 1996-го по 1998 г. доля денежных поступлений в собственных доходах городского бюджета практически не изменилась - увеличилась с 56,2 % до 57,7 %. Относительно высокий уровень денежных доходов городского бюджета позитивно влияет на кредитоспособность городской администрации, т.е. способность обслуживать свои расходные полномочия и долговые обязательства.

Предельный объем взаимозачетов не регламентируется ежегодными решениями Хабаровской городской Думы "О бюджете города".

*) К собственным доходам местных бюджетов в трактовке Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

Всего доходы.

Всего доходы городского бюджета за 1998 год достигли 602,2 млн. руб. (в деноминированных ценах 1997 года). За период с 1995-го по 1998 г. всего доходы бюджета сократились в постоянных ценах 1997 г. на 34,7 % - с 922,1 млн. руб. до 602,2 млн. руб. Снижение общего объема доходов городского бюджета связано в первую очередь с ухудшением экономической и финансовой ситуации в Российской Федерации во второй половине 1998 г., поскольку в 1995 - 1997 гг. объем всего доходов городского бюджета Хабаровска практически не менялся.

Основные налоговые доходы.

По состоянию на 1 января 1999 г. тремя основными налоговыми источниками поступлений в городской бюджет были:

- подоходный налог с физических лиц (22,5 % от собственных доходов городского бюджета);

- НДС (13,7 %);

- налог на имущество предприятий (13,5 %).

Следует отметить также, что местные налоги суммарно составляют 28,5 % от объема собственных доходов городского бюджета, что выше среднего для городов Российской Федерации сравнимого статуса. Более того, в период с 1995-го по 1998 г. эта доля увеличилась с 20,8 % до 28,5 %. Увеличение доли местных налогов в структуре собственных доходов городского бюджета позитивно влияет на кредитоспособность городской администрации, поскольку позволяет проводить относительно независимую политику с опорой на местные налоговые источники.

В целом структура налоговых доходов городского бюджета Хабаровска относительно диверсифицирована, что также является положительным фактором.

Всего расходы.

Всего расходы городского бюджета Хабаровска в 1998 году достигли 634,9 млрд. руб. (в деноминированных ценах 1997 года). За период с 1995-го по 1998 г. расходы городского бюджета сократились в постоянных ценах 1998 г. на 18,2 % - с 776,3 млн. руб. до 634,9 млн. руб.

Из основных статей расходов в рассматриваемый период прирост расходов был зафиксирован по статьям государственное управление, они выросли на 73,3 % и образование - на 17,7 %. В то же время расходы на здравоохранение сократились на 7,1 %, ЖКХ - 37,6 %. В целом, следует признать, что структура расходов городского бюджета Хабаровска меняется позитивно. Сокращаются расходы на ЖКХ и увеличиваются или незначительно сокращаются расходы на социальные статьи расходов.

Доля капитальных расходов в структуре собственных расходов городского бюджета Хабаровска относительно невелика - 3,8 % (1997 г.). За период с 1995-го по 1997 г. она постоянно уменьшалась с 15,0 % до 3,8 %. Общий дефицит городского бюджета (превышение всего расходов городского бюджета над всего доходами, при этом из доходной и расходной частей вычитается сумма заемных средств) достиг - 32,8 млн. руб., или 5,4 % от всего доходов городского бюджета (1998 г.).

Общий баланс городского бюджета в период с 1995-го по 1998 г. ухудшился: профицит бюджета в размере 145,8 млн. руб. (15,8 %) перешел в дефицит бюджета в - 32,8 млн. руб. (5,4 %).

Баланс налоговых доходов и текущих расходов составляет - 49,9 млн. руб., или 8,9 % от уровня налоговых доходов (1998). За период с 1995-го по 1998 г. баланс налоговых доходов и текущих расходов также ухудшился - с профицита в 79,7 млн. руб. до дефицита в 49,9 млн. руб.

Исполнение бюджета 1998 г. по доходам составило 906516 тыс. руб., по расходам 945336 тыс. руб. Таким образом, бюджет 1998 г. сведен с относительно небольшим дефицитом в 4,3 %.

Доля собственных доходов города в общих доходах в 1998 г. достаточно высока (более 85 %), в структуре собственных доходов почти 2/3 приходится на налоги. Наиболее значительную часть налоговых сборов в городе дает подоходный налог с физических лиц, однако, план по его сбору выполнен только на 61,9 %. Низкая собираемость подоходного налога может быть объяснена как общим падением доходов населения, так и тем, что значительная часть доходов населения генерируется, минуя официальные каналы. Заметной положительной тенденцией можно считать значительное перевыполнение плана по сбору налога на прибыль (почти в 2 раза), что является свидетельством определенного оживления в экономике города по отношению к прогнозам городской администрации.

Крупнейшими расходными статьями бюджета Хабаровска в 1998 г. были образование (41,5 %), жилищно-коммунальное хозяйство (21,7 %), здравоохранение (16,7 %). Особенно выделяется в структуре расходов повышенная доля статьи "образование", причем эта тенденция сохраняется в течение нескольких последних лет ( в 1997 г. - 53,4 %). Это значительно больше, чем приходится на соответствующую статью в других российских городах, например в Ярославле - около 24 %, в Пскове - 25 %, в Архангельске - 29 % и т.д. Пока в городской и краевой администрации нет однозначной оценки большой доли статьи "Образование" в бюджетных расходах, и следует дополнительно выяснить, является ли этот показатель сильной или слабой стороной города. Ни по одной из основных расходных статей бюджета (кроме "прочих расходов") плановые показатели не были выполнены, причем в наибольшей степени невыполнение затронуло такие статьи, как "социальная политика" и "жилищно-коммунальное хозяйство". Бюджетная обеспеченность на одного жителя около 1545 руб., что является относительно низким показателем на фоне аналогичных российских городов.

Таблица 3

Общие характеристики
городского бюджета Хабаровска в 1995 - 1998 гг.
(в постоянных ценах 1997 г., деноминированных)*

	1995 млн. руб.	%	%	1996 млн. руб.	%	%	к 1995, %	1997 млн. руб.
1	2	3	4	5	6	7	8	9
Собственные доходы	765,5	83,0	100,0	862,5	95,8	100,0	112,7	827,0
Налоговые	739,8	80,2	96,6	797,0	88,5	92,4	107,7	792,0
федеральные регулирующие	465,8	50,5	60,8	476,2	52,9	55,2	102,2	441,0
налоги на прибыль	260,6	28,3	34,0	204,2	22,7	23,7	78,4	116,0
подоходный налог	106,7	11,6	13,9	142,1	15,8	16,5	133,2	163,0
НДС	98,6	10,7	12,9	129,9	14,4	15,1	131,8	162,0
акцизы	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0		0,0
налог на имущество предприятий	86,4	9,4	11,3	149,9	16,6	17,4	173,4	127,0
налог с продаж	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0		0,0
местные налоги	159,3	17,3	20,8	149,9	16,6	17,4	94,1	199,0
налог на СЖФ	86,4	9,4	11,3	85,5	9,5	9,9	98,9	87,0
прочие	28,4	3,1	3,7	21,1	2,3	2,4	74,4	25,0
неналоговые	25,7	2,8	3,4	65,5	7,3	7,6	255,3	35,0
Межбюджетные доходы	156,6	17,0	20,5	37,7	4,2	4,4	24,1	161,0
взаиморасчеты	156,6	17,0	20,5	37,7	4,2	4,4	24,1	68,0
трансферты	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0		93,0
Всего доходов	922,1	100,0	120,5	900,2	100,0	104,4	97,6	988,0
Собственные расходы	776,3	100,0	100,0	1011,2	100,0	100,0	130,3	1209,0
текущие	660,2	85,0	85,0	913,5	90,3	90,3	138,4	1069,0
ЖКХ	187,7	24,2	24,2	253,1	25,0	25,0	134,9	231,0
здравоохранение	113,4	14,6	14,6	158,7	15,7	15,7	140,0	179,0
образование	222,8	28,7	28,7	319,7	31,6	31,6	143,5	448,0
транспорт и связь	63,5	8,2	8,2	69,9	6,9	6,9	110,2	70,0
государственное управление	23,0	3,0	3,0	28,9	2,9	2,9	125,8	41,0
социальная политика	50,0	6,4	6,4	51,1	5,0	5,0	102,2	53,0
прочие	0,0	0,0	0,0	129,9	12,8	12,8		187,0
капитальные	116,1	15,0	15,0	97,7	9,7	9,7	84,1	140,0
Межбюджетные расходы	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0		0,0
трансферты	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0		0,0
Всего расходов	776,3	100,0	100,0	1011,2	100,0	100,0	130,3	1209,0
Баланс всего доходов и всего расходов	145,8	15,8		-111,0	-12,3			-221,0
Баланс собственных доходов и собственных расходов	-10,8	-1,4		-148,7	-17,2			-382,0
Баланс налоговых доходов и текущих расходов	79,7	10,8		-116,6	-14,6			-277,0
Баланс неналоговых доходов и капитальных расходов	-90,5	-352,6		-32,2	-49,2			-105,0

ГАРАНТ:

Продолжение таблицы

%	%	к 1995, %	к 1996, %	1998 млн. руб.	%	%	к 1995, %	к 1997, %
10	11	12	13	14	15	16	17	18
83,7	100,0	108,0	95,9	604,5	100,4	100,0	79,0	73,1
80,2	95,8	107,1	99,4	560,8	93,1	92,8	75,8	70,8
44,6	53,3	94,7	92,6	293,3	48,7	48,5	63,0	66,5
11,7	14,0	44,5	56,8	74,9	12,4	12,4	28,7	64,6
16,5	19,7	152,8	114,7	135,7	22,5	22,5	127,3	83,3
16,4	19,6	164,4	124,7	82,7	13,7	13,7	83,9	51,0
0,0	0,0			0,0	0,0	0,0
12,9	15,4	147,0	84,8	81,9	13,6	13,5	94,8	64,5
0,0	0,0			0,0	0,0	0,0
20,1	24,1	124,9	132,8	172,4	28,6	28,5	108,2	86,6
8,8	10,5	100,7	101,8	80,3	13,3	13,3	93,0	92,3
2,5	3,0	88,2	118,5	13,3	2,2	2,2	46,8	53,0
3,5	4,2	136,5	53,4	43,7	7,3	7,2	170,3	124,8
16,3	19,5	102,8	426,6	-2,3	-0,4	-0,4	-1,5	-1,5
6,9	8,2	43,4	180,2	-2,3	-0,4	-0,4	-1,5	-3,4
9,4	11,2			0,0	0,0	0,0		0,0
100,0	119,5	107,2	109,8	602,2	100,0	99,6	65,3	60,9
100,0	100,0	155,7	119,6	634,9	100,0	100,0	81,8	52,5
88,4	88,4	161,9	117,0	610,7	96,2	96,2	92,5	57,1
19,1	19,1	123,1	91,3	117,0	18,4	18,4	62,4	50,6
14,8	14,8	157,8	112,8	105,3	16,6	16,6	92,9	58,8
37,1	37,1	201,1	140,1	262,1	41,3	41,3	117,7	58,5
5,8	5,8	110,3	100,1	45,2	7,1	7,1	71,3	64,6
3,4	3,4	178,6	142,1	39,8	6,3	6,3	173,3	97,0
4,4	4,4	106,1	103,8	21,8	3,4	3,4	43,7	41,2
15,5	15,5		144,0	43,7	6,9	6,9		23,4
11,6	11,6	120,6	143,3	24,2	3,8	3,8	20,8	17,3
0,0	0,0			0,0	0,0	0,0
0,0	0,0			0,0	0,0	0,0
100,0	100,0	155,7	119,6	634,9	100,0	100,0	81,8	52,5
-22,4		-151,6		-32,8	-5,4
-46,2			256,8	-30,4	-5,0			8,0
-35,0				-49,9	-8,9
-300,0				19,5	44,6

* - данные отличаются от представленных в годовых отчетах, они пересчитаны в реальные доходы и расходы (без учета заемных средств).

Источник: годовые отчеты об исполнении бюджета г. Хабаровск

2. Подходы к разработке стратегии социально-экономического развития города Хабаровска

2.1. Основные проблемы города

Главной причиной проблем, с которыми столкнулся город Хабаровск, является глубокий структурный кризис городской экономики. Мощный хозяйственный комплекс, который сложился в Хабаровске к началу экономических реформ, создавался в советский период в процессе решения задачи превращения Хабаровска в один из опорных центров на Дальнем Востоке. Размещение предприятий многих отраслей производилось с нарушением разумного баланса геополитических и социально-экономических интересов, без должного экономического просчета, в командно-административном порядке. В результате в период перехода к рыночным отношениям, экономика города испытывает глубокий структурный кризис, деятельность многих предприятий города является неэффективной, продукция - неконкурентоспособной. Наиболее существенными отрицательными факторами в функционировании и развитии экономической базы города являются:

- Значительная доля отраслей военно-промышленного комплекса, а также отраслей, связанных с государственным управлением. С ослаблением государственной поддержки, прежде всего с сокращением бюджетного финансирования, эти отрасли из фактора устойчивости городской социально-экономической сферы превратились в фактор дестабилизирующий.

- Структурная "оторванность" экономики города от экономики Хабаровского края и других регионов Дальнего Востока. Это выражается в том, что в городе практически нет производств по переработке ресурсов сопредельных территорий (лес, рудные полезные ископаемые, рыбные ресурсы). Большинство отраслей промышленности (кроме судостроения и производства отопительного оборудования) никогда практически не работали на региональный рынок. Выполнение Хабаровском функций административного центра, основного транспортного узла региона, центра образования и некоторых других функций обслуживания не "уравновешивает" концентрацию в городе половины населения региона.

- Сильная ориентация экономики города на западную, европейскую часть страны. Предприятия города зависели от поставок сырья, комплектующих и оборудования из западных регионов страны. Накануне экономических реформ сбыт продукции за пределами Дальнего Востока, главным образом в европейской части страны составлял около 70 % всего производства. В условиях союзного разделения труда и существования практики "внеэкономического" нивелирования удорожания (прежде всего транспортной составляющей) сбыт практически любой продукции был гарантирован. В рыночных же условиях, когда в составе себестоимости продукции стали полноценно учитываться транспортные издержки, стоимость сырьевой и энергетической составляющих, рынки европейской части страны стали недоступны из-за ценовой неконкурентоспособности хабаровской продукции.

- Оторванность от экономики края и ориентация на связи с западными регионами страны привела к слабой экспортной ориентации экономики города. В начале 1990-х гг. ее экспортная квота составляла около 6 %. Характерно, что основными позициями экспорта были поставки энергетического оборудования и дизель-генераторов (около 28 % по стоимости), а также оказание технического содействия (более 28 %), основными партнерами - КНР, КНДР, Вьетнам.

- Аналогичным образом были сформированы технологические связи предприятий с производственными и научно-техническими партнерами. Мощный местный научно-технический комплекс (отраслевые и академические институты) был слабо связан с высокотехнологичными производствами ВПК, которые базировались на "европейских" разработках. В существующих кризисных условиях налаживание связей между научно-техническими и производственными организациями проходит крайне сложно, что оборачивается деградацией обеих сторон.

- Падение производства и ухудшение его качественных параметров оборачивается потерей региональных и даже местных рынков сбыта. Происходят процессы вытеснения хабаровской продукции импортом, а также конкурентоспособной продукцией из соседних регионов и даже городов Хабаровского края (Комсомольска-на-Амуре и др.).

Кризис городской экономики привел к свертыванию производства и фактическому развалу ряда предприятий в отраслях, которые в течение многих десятилетий развивались как одни из основных градообразующих - прежде всего машиностроения, транспорта, в меньшей степени - строительства. Следствием этого стало нарастание проблем в социально-экономической сфере. К основным из них относятся:

- Постоянный рост безработицы, прежде всего среди квалифицированных кадров, занятых в ранее ведущих отраслях городской экономики - машиностроении, металлообработке. Как результат - снижение возможности получения стабильных доходов и уровня жизни, потеря квалификации, отток наиболее квалифицированного и инициативного населения.

- Сокращение доходной части местного бюджета из-за ослабления местной налоговой базы, ухода ее "в тень", задержек перечисления средств из бюджетов высшего уровня. Перекладывание на местные бюджеты финансирования значительной части развитых в Хабаровске государственных функций. Следствием является недофинансирование расходных статей бюджета, что отражается на условиях жизни населения и работы предпринимательского сектора.

- Недообеспеченность населения города практически по многим основным видам услуг - жилищно-коммунальной сферы, здравоохранения (по мощностям стационарных учреждений), образованию (особенно по загрузке общеобразовательных школ), городского пассажирского транспорта (по наличию подвижного состава, его качеству и количеству человеко-поездок), ряду показателей социально-культурной сферы.

- Осложнение демографической ситуации. Падение уровня жизни приводит к сокращению общей численности населения, ухудшению его качественных параметров - сокращению рождаемости, уменьшению продолжительности жизни, старению, росту заболеваемости, оттоку дееспособного населения, снижению стремления закрепиться на постоянной основе. Это, в свою очередь, приводит к деградации трудовых ресурсов как одного из основных факторов перспективного развития, повышению "нагрузки" на работающих за счет иждивенцев и пенсионеров.

- Слабая инвестиционная активность. Большинство городских предприятий непривлекательны для зарубежных и отечественных инвесторов. Недостаточна нормативно-правовая база, регламентирующая работу с бизнесом. Важнейшей проблемой является неопределенность в общей стратегии развития городской экономики, в ориентирах поддержки инвестиционных проектов.

- Ухудшение "физической" среды в городе. Сложная экологическая обстановка, выражающаяся в превышении ПДК по выбросам в атмосферу и водную среду в десятки раз по многим вредным веществам. Следствием, прежде всего, является повышенная заболеваемость жителей. Кроме того, экологический кризис серьезно ухудшает имидж города в глазах потенциальных партнеров и инвесторов.

- Хабаровск выделяется неэффективным использованием внутригородских территорий, в частности, занятых под промышленные и прочие предприятия, территорий специального назначения. Неэффективность выражается в наличии неоправданно больших земельных участков у предприятий, концентрации неиспользуемых участков в зоне, непосредственно примыкающей к центру города. Одна из главных проблем использования городской территории - повышение доходов городского бюджета от недвижимости. В Хабаровске это недостаточная доходность земель, сданных в аренду и облагаемых земельным налогом. Причиной этого является устаревшая на сегодняшний день дифференциация ставок по территории города в соответствии с зонами градостроительной ценности.

2.2. Основные условия и ресурсы городского развития

Хабаровск имеет непростые, но в целом благоприятные условия и ресурсы социально-экономического развития, связанные как с непосредственно самим городом, так и с прилегающими территориями.

1. Экономико-географическое положение.

Для Хабаровска этот вид ресурса далеко не исчерпан, более того, он активно развивается по мере развития прилегающих территорий. Наиболее существенными в этом отношении являются:

- Расположение в центре южной, наиболее освоенной части Дальнего Востока, для которой Хабаровск может существенно увеличить и качественно улучшить объем функций управления, обслуживания, переработки добываемого сырья. В пределах территории радиусом 700 км от города проживает 70 % населения Дальнего Востока, расположено 17 из 22 городов с населением 50 тыс. чел. и более каждый, сосредоточено 2/3 промышленного и 80 % сельскохозяйственного производства.

- Транспортное положение является одним из наиболее существенных ресурсов города. Центральное положение относительно всех сопредельных регионов в сочетании с приграничным положением дает городу уникальный потенциал транзитного центра, соединяющего укрупненный Дальневосточный регион, Якутию и другие восточно-сибирские регионы, Китай и другие страны АТР. Система только основных транспортных путей, проходящих через город, включает Транссибирскую железную дорогу, Амурский водный путь, федеральную автомобильную дорогу Владивосток - Хабаровск - Чита. Особую роль в перспективе будет играть развитие Хабаровского международного аэропорта как базы для ряда международных и внутренних трасс. Здесь же можно отметить управление ЛЭП ЕЭС юга Дальнего Востока, а также наличие в Хабаровске телефонных станций линий телефонной связи государственного и международного значения.

2. Пригородная территория.

Город Хабаровск является одним из немногочисленных крупных российских городов, не располагающих развитой пригородной зоной. В то же время к городу примыкает достаточно крупный массив земель в 4 пригородных районах Хабаровского края - 307 тыс. га, в том числе 93 тыс. га пахотных. Он может быть использован для целей городского развития (жилищное строительство, строительство новых городских объектов различного назначения, интенсивные формы пригородного сельскохозяйственного производства). В этом отношении Хабаровск имеет значительно больше возможностей, чем другой крупный центр региона - Владивосток.

3. Месторождения полезных ископаемых, прежде всего строительного сырья в радиусе 40 - 50 км от города, что дает возможность активизировать промышленность строительных материалов - производства кирпича, керамзита, железобетонных изделий, дорожных материалов и т.д.

4. Трудовые ресурсы.

Главным преимуществом трудовых ресурсов, сформировавшихся в Хабаровске, является их высокий профессиональный уровень при относительно невысокой стоимости. Это сочетание является потенциально привлекательным для инвесторов. Однако эффективное использование данного вида ресурсов является достаточно проблематичным по ряду причин, в числе которых:

- опасность деградации кадров, не занятых в течение достаточно длительного времени на простаивающих предприятиях;

- конкуренция в привлечении инвестиций со стороны соседних стран, в первую очередь Китая, с его менее квалифицированной, но более дешевой и дисциплинированной рабочей силой;

- проблемы с развитием в Хабаровске высокотехнологичных производств на фоне конкуренции со стороны развитых стран Азиатско-Тихоокеанского региона.

5. Инфраструктура высшего и среднего специального образования, а также сопряженной с ним научной сферы. Хабаровск до сих пор является крупнейшим, а в ряде случаев уникальным на Дальнем Востоке центром подготовки и переподготовки медицинских, педагогических, инженерных, экономических кадров, выполнения проектно-конструкторских работ, решения академических и прикладных научных задач.

6. Внутригородская территория.

Наряду с финансами и муниципальным имуществом, территория города относится к тем ресурсам, которыми в настоящее время реально располагает муниципальная власть. Город Хабаровск имеет значительные возможности более рационального использования собственной территории, прежде всего значительных массивов неэффективно используемых земель под промышленными предприятиями, земель, оставляемых расформированными войсковыми частями и просто пустующими участками. Такие территории исторически сформировали в городе своеобразный "пояс", примыкающий непосредственно к центральной части города, который может быть эффективно востребован инвесторами или использован для других целей социально-экономического развития.

7. Городская среда Хабаровска сама по себе является значительным ресурсом городского развития. Сюда включаются:

- социальные параметры - возможность получения спектра услуг, практически не отличающегося от "столичного", что в перспективе будет мощным притягательным фактором для населения (характерно, что, по данным социологических опросов, 88 % опрошенных жителей города считают его удобным для проживания, почти половина считают Хабаровск городом высокой культуры и хороших традиций);

- параметры предпринимательского климата - Хабаровск является на Дальнем Востоке, видимо, наиболее благоприятным местом с точки зрения наличия производственных, информационных и прочих ресурсов, деловых услуг, обширности клиентуры и т.д.;

- немаловажным фактором являются наиболее благоприятные по меркам Дальнего Востока климатические условия, не создающие значительных препятствий для жизни населения и экономической деятельности.

8. Ресурсы, которые связаны с улучшением системы управления самой городской власти. К ним можно отнести:

- непосредственно организацию городской власти - ее структуру, нормативно-правовую базу, схему исполнения решений;

- правовое и организационное "поле" деятельности граждан и инвесторов, на котором администрация может ввести разумные и понятные правила;

- улучшение управления муниципальными финансами, прежде всего бюджетом;

- муниципальную недвижимость, включая землю, - ресурс, который можно "упорядочить" и управлять им как одним из краеугольных камней активизации муниципальной экономики.

2.3. Стратегические направления развития города

Определение стратегических направлений основывается на соблюдении следующих принципов:

- основой для формулирования направлений является проведенный анализ социально-экономической ситуации, основных проблем и ресурсов города;

- стратегические направления сохраняются стабильными на средне- или долгосрочный период, текущие задачи формулируются на их основе и могут корректироваться в зависимости от конкретной ситуации;

- возможность преодоления кризиса городской экономики рассматривается не в усилении оперативного вмешательства в саморазвивающуюся экономику города, а в косвенном управлении ею через создание благоприятных условий для ее развития;

- при определении стратегических направлений экономического развития города Хабаровска будет соблюдаться баланс интересов городских, региональных и государственных;

- стратегические направления немногочисленны, они не охватывают все аспекты развития города, определяя только те из них, которые могут стать "локомотивами", способными в перспективе "вытащить" всю экономику города.

В перспективе Хабаровск предполагается сохранить как многофункциональный хозяйственный центр. В городе в сбалансированном виде будут развиты те сектора экономики, которые демонстрируют стабильное состояние в настоящее время или имеют перспективы развития в опоре на местные и региональные ресурсы и условия. К их числу относятся:

1. Транспортный комплекс

2. Высшее образование и научно-технический комплекс

3. Сфера услуг, торговля

4. Промышленность

5. Строительство

6. Малый бизнес

Транспортный комплекс.

Важнейшим направлением развития города Хабаровска будет транспорт, ориентированный на перевалку и частичную переработку грузовых и пассажирских потоков - как дальних международных, связывающих западные страны и Россию со странами Азии, так и приграничных связей дальневосточных и восточносибирских регионов с Китаем.

Сохранится, хотя и в меньшем объеме, значение железнодорожного транспорта. В настоящее время этот вид транспорта попал в серьезный кризис, связанный со снижением потока контейнерных перевозок из-за высоких тарифов, возрастающей конкуренцией других транспортных систем и ряда других причин. Тем не менее, после реконструкции железнодорожного моста через Амур, перехода на двухпутное сообщение и завершения сквозной электрификации дороги можно ожидать интенсификации использования Транссибирской магистрали.

Основным направлением транспортного узла города Хабаровска на ближайшие годы должен стать авиационный транспорт. В воздушном пространстве над Хабаровском пересекаются Транссибирский (Европа - Япония) и Транстихоокеанский (Америка - Азия) воздушные потоки. Через Хабаровск проходят 8 важнейших авиатрасс, связывающих Европу, США и Канаду со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, на которых прогнозируется увеличение интенсивности воздушного движения. Хабаровский аэропорт, имеющий лучшие в регионе показатели по погодным условиям и единственный на российском Дальнем Востоке, оборудованный стационарными системами заправки, в этих условиях практически не имеет конкурентов.

В случае успешной реализации проекта реконструкции ВПП, появится возможность более эффективного использования преимуществ расположения аэропорта на пути основного воздушного коридора между юго-восточной Азией и США. Данное обстоятельство имеет особенное значение относительно грузовых международных перевозок. Вдоль Тихоокеанского побережья расположены некоторые из крупнейших в мире грузовых центров (Токио, Гонконг, Сеул, Осака). Исследования показывают, что Хабаровск может заменить для технических остановок аэропорт Нарита (Токио) для грузовых рейсов из Сиэтла и Анкориджа в аэропорты АТР.

Будут развиваться также речной транспорт, ориентированный на обслуживание в Хабаровском международном речном порту расширяющихся торгово-экономических связей с Китаем, а также автомобильный, на основе которого будет развиваться меридиональные транспортные связи Дальнего Востока, Республики Саха (Якутия) и Северного Китая. Соединение всех перечисленных направлений в мощном хабаровском транспортном узле явится мощным импульсом для развития всего комплекса связанной с транспортом хозяйственной активности.

Городская транспортная сеть.

Анализ транспортных потоков и тенденций развития транспортной сети подтвердил положение генерального плана, о необходимости сквозной скоростной магистрали по оси север - юг. Сегодня, проблема состоит в отсутствии дифференциации в отношении развития главных улиц города (улицы Краснореченская, Волочаевская, Тихоокеанская и улицы центра), которые объединяют центральные ядра большинства крупных районов, и скоростной магистрали (проспект 60-летия Октября, улицы Большая и Воронежское шоссе). Для решения этой проблемы необходимо сконцентрировать основное транспортное строительство на главной скоростной магистрали и связях, соединяющих ее с общегородскими улицами. Это позволит переместить транзитный поток на скоростные магистрали и максимально разгрузить систему общегородских улиц, сделать их наиболее привлекательной для пешеходов, общественного транспорта, размещения коммерческой застройки. Поскольку осуществить такую программу только за счет бюджетных средств невозможно, необходимо привлекать частные инвестиции и долгосрочные кредиты.

Высшее и среднее специальное образование, научно-технический комплекс.

Стабильной функцией Хабаровска как региональной столицы является высшее и среднее специальное образование. Наличие ряда уникальных для всего Дальнего Востока образовательных учреждений позволяет прогнозировать сохранение и, возможно, развитие этой сферы экономической активности в Хабаровске. Наряду с традиционными направлениями (медицина, педагогика, инженерно-технические специальности) важнейшим направлением должна стать подготовка современных менеджерских кадров, потребность в которых исключительно велика. Целесообразно в этом направлении более эффективно использовать возможности кооперации с иностранными обучающими представительствами, широко представленными в Хабаровске (США, Япония).

Более проблемным на сегодняшний день является формирование жизнеспособного научно-технического комплекса Хабаровска. Большинство научно-технических организаций города практически не в состоянии вести самостоятельные полноценные разработки, выходить на рынок интеллектуальной продукции. Идея реализации собственных разработок в кооперации с промышленными предприятиями города сталкивается с сильной конкуренцией, прежде всего импортной продукции по соотношению "цена - качество". Развитие высокотехнологичных производств на базе собственных НИОКР в целом будет поддерживаться, однако оно представляется делом более дальней перспективы и должно опираться на медленное итерационное движение. Тем не менее, следует продолжать первые шаги в этом направлении, в частности, разработку хабаровского "Технополиса", проработку проекта инновационно-технологического центра.

Сфера услуг, торговля.

Удобное центральное положение в крупном регионе, положение "региональной столицы", развитый транспорт, наличие развитой производственной и предпринимательской инфраструктуры, достаточное количество рабочей силы уже в настоящее время превратили Хабаровск в крупнейший торговый и сервисный региональный центр.

Рост торговли будет и в дальнейшем происходить в основном за счет развития связей дальневосточного региона с Китаем, обслуживания товарных потоков, направленных в Якутию, Магаданскую область. Важным направлением развития торговли должна стать легализация теневого бизнеса, содействие малому предпринимательству в этой сфере.

Относительно меньшим является региональный рынок сферы услуг, которые может предоставить Хабаровск, что связано, прежде всего, с малой населенностью и большой рассредоточенностью населения в пределах края и всего Дальнего Востока. В обозримой перспективе обслуживание будет по-прежнему ориентироваться на местный городской спрос.

Промышленность.

К числу перспективных отраслей промышленности города могут быть отнесены электроэнергетика и медицинская промышленность, спад производства у которых в 1990 - 1997 гг. был минимален, а в последние отмечается положительная динамика производства. Хорошие перспективы предприятий этих отраслей определяются устойчивостью рынка сбыта продукции: для электроэнергетики это поставки собственно в город, а также переброска электроэнергии в энергосистему юга Дальнего Востока, в которой Хабаровск занимает центральное место; для медицинской промышленности - сбыт жизненно необходимой продукции по территории всего Дальнего Востока.

Классическим путем развития местной промышленной базы является пищевая промышленность. Хабаровск не стал исключением: уже в настоящее время положительную динамику производства показывают ряд предприятий отрасли, такие как ОАО "Амур-Пиво", ОАО "Хабаровскхлеб", ОАО "Ликеро-водочный завод "Хабаровский" и др. К числу преимуществ отрасли относятся стабильный рынок сбыта, оплата поставок "живыми" деньгами и др. В то же время развитие пищевой промышленности требует существенных организационных усилий по переориентации на местное сырье и достаточно весомых инвестиций для переоборудования на выпуск конкурентоспособной продукции и замещения продукции из других городов и регионов, в том числе дальневосточных, которая в настоящее время, увеличивает свое присутствие в хабаровской торговой сети.

Поддержка существующей крупной машиностроительной промышленности также будет одной из сфер деятельности администрации. Однако администрация не будет заниматься прямым вмешательством в ведение дел предприятий, заниматься формированием системы кооперационных связей, выдачей бюджетных гарантий под проекты предприятий. Поддержка градообразующим предприятиям будет носить косвенный характер (через помощь в составлении и продвижении бизнес-проектов, развитие благоприятной для привлечения инвестиций правовой среды, содействие в маркетинге и т.д.). Поддерживаться будут проекты предприятий, удовлетворяющие системе критериев, прежде всего критериев экономической эффективности. Ожидается, что ряд городских предприятий в состоянии при хорошей организации сформировать такие предложения. В числе их, например, завод "Дальдизель", для которого возможны заказы на поставки силовых установок на замену аналогичных на суда рыболовного флота. Перспективна также проработка вариантов поставки аналогичного оборудования в Китай и другие азиатские страны.

В маркетинговых программах администрации города необходимо проводить целевое изучение возможностей развития новых для города отраслей и активное привлечение инвестиций соответствующего профиля. К числу таких отраслей, предприятия которых могут быть ориентированы на потребности всего Дальневосточного региона, могут быть отнесены деревообработка, производство упаковочных материалов.

Строительство.

Одним из направлений развития экономики города является жилищное строительство. Опыт ряда российских городов (например, Чебоксар, Ярославля и др.) показывает, что даже в регионах с относительно малообеспеченным населением использование эффективных схем жилищного строительства (жилищные займы, ипотечные схемы) позволяет мобилизовать значительное количество средств населения, привлекать средства федеральных программ и других источников. Развертывание строительства может оживить целый "куст" городских производств, прежде всего промышленность строительных материалов с упором на освоение местной сырьевой базы (глины и пр.).

В Хабаровске эта сфера должна получить новый импульс с дальнейшим развертыванием программ индивидуального жилищного строительства, таких как программа "Хабаровский дом", программа переселения северян, программа строительства жилья для демобилизованных военнослужащих. Для жилищного строительства выделяются участки в черте города, а также резервные территории в пригородной зоне.

Малый бизнес.

Значительное перераспределение трудовых ресурсов в сферу малого предпринимательства, а также в неформальный сектор занятости, позволяет выделить малый бизнес как одно из перспективных направлений городской экономики. Развитию малого бизнеса будет способствовать само разнообразие услуг, потребность в которых формирует крупный город, возможная кооперация с развивающимися крупными отраслями городского хозяйства, развитие связей с Китаем и ряд других причин.

3. Комплекс мер по социально-экономическому развитию города Хабаровска

Для реализации описанных выше стратегических направлений социально-экономического развития города Хабаровска будет осуществлен комплекс кратко- и среднесрочных мероприятий, которые необходимо провести городской власти в сотрудничестве со всем сообществом города. Эти мероприятия подчинены общей задаче: привлечения инвестиций для развития города и создания благоприятной "городской общественной среды". Мероприятия объединены в соответствии со следующей логикой: создание механизмов для привлечения внешних и внутренних инвестиционных ресурсов, формирование городской среды, благоприятной для жизни и предпринимательства и мобилизация внутренних резервов администрации по управлению и перспективному планированию городского развития.

Структура раздела содержит три блока:

1. Привлечение инвестиций в экономику города:

- Совершенствование использования бюджетных средств в ходе привлечения инвестиций.

- Комплекс конкретных мер поддержки предпринимателей.

- Привлечение инвестиций в объекты городской инженерной инфраструктуры с использованием концессионного механизма.

- Создание инфраструктуры привлечения инвестиций.

2. Создание городской среды, привлекательной для жизни и предпринимательства:

- Развитие жилищно-коммунального хозяйства, совершенствование тарифной политики в сфере ЖКХ.

- Совершенствование транспортной схемы и работы городского пассажирского транспорта.

- Повышение социальной ориентации экономической политики администрации.

3. Резервы администрации по совершенствованию управления и планирования:

- Совершенствование управления местным бюджетом и повышение эффективности его расходов.

- Перспективное планирование (среднесрочная программа, стратегический план).

3.1. Привлечение инвестиций в экономику города

В плане социально-экономического развития города предполагается:

- главным направлением инвестиционной политики считать создание привлекательной инвестиционной среды, эффективное использование бюджетных средств, направляемых в инвестиционные программы;

- целенаправленно работать со всеми участниками инвестиционного рынка - как с существующими в городе предприятиями, представляющими собственные инвестиционные проекты, так и с инвесторами, как "внешними", так и "внутренними" по отношению к городу. В ходе разработки программы целесообразно работу с каждым типом субъектов рынка выделить в собственное направление;

- работая с инвестиционными проектами, выделять в отдельные направления проекты развития объектов общественного сектора, которые организует сам город (коммунальная инфраструктура, дороги, мосты и т.п.), и городские проекты предпринимательского сектора, реализации которых город содействует, однако напрямую ими не занимается;

- уделять должное внимание небольшим проектам, не пренебрегать проектами, которые обеспечивают малые производственные объемы и небольшое число рабочих мест (например, несколько десятков);

- не связывать инвестиционную политику города только с "реанимацией" существующих городских предприятий, особенно крупных. Исходить из того, что в ряде случаев основой экономического "оживления" их основных фондов и занимаемых участков городской территории может стать реструктуризация этих предприятий.

Создание благоприятного инвестиционного климата подразумевает комплексную работу практически во всех направлениях городского хозяйства.

3.1.1. Совершенствование использования бюджетных средств в ходе привлечения инвестиций

Введение системы критериев в отношении целей расходования бюджетных средств.

Российские банки практически не кредитуют предприятия без залога или обеспечения, но большинство предприятий не имеют финансовых активов или имущества, которое могло бы послужить надежным залогом. В работе с предприятиями кредитные организации полагаются в основном на бюджетные гарантии. По существующей практике бюджетные гарантии выдаются не столько государственным и муниципальным предприятиям, сколько коммерческим компаниям. Следствием подобной практики является субсидирование неэффективных предприятий, консервация неэффективной экономической структуры в городе.

В целях укрепления доверия инвесторов и предупреждения возможных злоупотреблений бюджетными средства необходимо сформировать систему критериев для выделения проектов, в которые могут быть вложены бюджетные средства или привлечены средства под гарантии бюджета, и принять ее в виде закона.

В городе будет разработано "Положение о системе критериев для выделения проектов, в которые могут быть вложены бюджетные средства или привлечены средства под гарантии бюджета", в котором необходимо отразить следующие позиции:

- Целью данного Положения является нормализация ситуации, связанной с вложением бюджетных средств города Хабаровска для реализации инвестиционных проектов на территории города или предоставления гарантий бюджета по привлекаемым средствам для реализации проектов на территории города.

- Главным критерием инвестиционного проекта должна быть общественная значимость и общественная полезность. Результатом проведения проекта должно быть экономическое развитие города, создание новых рабочих мест для населения, создание новых или повышение эффективности существующих коммунальных и других услуг, улучшение экологической обстановки.

- Другими критериями и условиями вложений заемных средств администрацией города в инвестиционные проекты и выдачи бюджетных гарантий должны быть:

- минимальный риск при вложении средств;

- бюджетные гарантии должны предоставляться только по кредитам, выдаваемым муниципальным (государственным) предприятиям, или на реализацию проектов приносящих общественную пользу городу;

- проект должен проводиться муниципальным (государственным) предприятием или некоммерческой организацией, а также коммерческой организацией, если он не направлен на получение прибыли.

- Выделение бюджетных средств или предоставление бюджетных гарантий должно предоставляться на конкурсной основе.

- Все проекты, представляемые на рассмотрение, должны содержать технико-экономическое обоснование, которое должно учитывать условия кредита, бюджетную эффективность проекта, а также оценку общественной значимости и полезности данного проекта.

- Со стороны предприятия, реализующего проект, должен быть предусмотрен встречный взнос (залог) за предоставляемые бюджетные гарантии в размере 100 % по цене на 20 % ниже рыночной по оценке независимых экспертов.

- Перечень сфер деятельности, для развития которых администрацией города Хабаровска могут быть вложены бюджетные средства или предоставлены гарантии:

- водоснабжение и водоотведение,

- теплоснабжение,

- электроснабжение,

- газификация,

- строительство и ремонт местных дорог, мостов,

- местный общественный и грузовой транспорт,

- вывоз и переработка мусора,

- охрана окружающей среды.

Данный перечень сфер деятельности может изменяться решением администрации города.

- "Положение о системе критериев для выделения проектов, в которые могут быть вложены бюджетные средства или привлечены средства под гарантии бюджета" необходимо принять решением городской Думы.

Мониторинг долговой нагрузки на бюджет.

В администрации города в настоящее время существует значительная децентрализация органов управления. Управления, комитеты и департаменты местных администраций являются юридическими лицами со своими расчетными счетами. Вместе с тем, такая децентрализация без соответствующего централизованного сводного учета всех доходов и расходов приводит в настоящее время к финансовой неразберихе. Особенно негативно сказывается на бюджете разделенность финансового департамента администрации и самой администрации. Кредиты, которые берет и/или дает финансовый департамент администрации, не исчерпывают объема кредитно-финансовой деятельности всех подразделений администрации, включая саму администрацию города как отдельное от департамента финансов администрации юридическое лицо.

В условиях отсутствия централизованного учета финансовых потоков по всем подразделениям администрации управление обязательствами по долговым обязательствам крайне затруднено.

Для формирования и проведение долгосрочной и краткосрочной долговой политики администрации города в структуре финансового управления предлагается сформировать специальный отдел долговой нагрузки.

Отдел долговой нагрузки будет:

- учитывать и контролировать долговые обязательства всех подразделений городской администрации;

- проводить постоянный мониторинг долговой нагрузки на бюджет города по обязательствам всех подразделений администрации;

- согласовывать графики выплат основной суммы и процентов по новым и планируемым заимствованиям с графиком платежей по уже существующим обязательствам.

Разработка системы стандартов предоставления информации о бюджете.

Прозрачность городского бюджета есть не только необходимое условие контроля со стороны общественности за деятельностью администрации, но и фактор инвестиционной привлекательности городской экономики.

Перечни ежегодно публикуемых администрацией города индикаторов состояния бюджета обычно не удовлетворительны. По ним не возможно провести элементарного анализа состояния бюджета. Фактически это означает закрытость информации о бюджете для налогоплательщиков и инвесторов со стороны департамента финансов.

Распоряжением мэра города должен быть сформирован и утвержден перечень публикуемых индикаторов состояния бюджета. Для обеспечения возможности сравнения и выводов о развитии бюджета города данный перечень необходимо опубликовать за последние 5 лет.

Замена дотаций поручительствами.

Сложившаяся и закрепленная федеральными законами система межбюджетных отношений вместо того, чтобы стимулировать сокращение неэффективных бюджетных расходов, фактически толкает местные власти, если не на прямое раздувание расходных статей, то, как минимум, на сохранение расходов на прежнем уровне. Контроль над источниками доходов бюджета со стороны субъекта Российской Федерации приводит к тому, что за сокращением расходов бюджета следует немедленное урезание источников доходов и перераспределение сэкономленных средств в пользу других бюджетов. Дефицитность бюджета используется как позитивный аргумент в отстаивании источников доходов бюджетов перед "вышестоящими" уровнями.

В этой связи, ставится цель - не просто сокращение расходов, а изменение их экономической природы. При сохранении объема расходов бюджета в размере существующих дотаций будет происходить переориентация расходов с прямого дотирования на поручительства по энерго- и ресурсосберегающим инвестиционным проектам, реализуемым на предприятиях городского хозяйства. Срок действий таких поручительств будет соответствовать периоду выполнения предприятием своих обязательств по привлеченным долгосрочным кредитам. Фактическое сокращение себестоимости услуг этих предприятий в результате реализации проектов приведет в конечном итоге после выплаты всех долговых обязательств к экономии бюджетных средств и переориентации их на другие проекты.

Финансирование капитальных расходов происходит не за счет заемных средств, а из собственных доходов городского бюджета. Соответственно сокращаются текущие расходы, в том числе и на социальную политику. Необходим пересмотр политики городской администрации в отношении финансирования капитальных расходов, основанный на трех основных принципах:

- снижение уровня капитальных расходов, финансируемых из текущего бюджета, до уровня неналоговых доходов;

- привлечение заемных средств на долгосрочной основе исключительно для финансирования капитальных вложений в реконструкцию и развитие городской инфраструктуры, особенно в энерго- и ресурсосберегающие проекты;

- создание специального капитального бюджета, в качестве источников дохода которого используются как средства текущего бюджета, так и заемные средства, а также любые другие источники по усмотрению администрации.

3.1.2. Комплекс конкретных мер поддержки предпринимательства (независимо

от форм собственности)

Централизация и упрощение городских бюрократических процедур работы с инвесторами.

Внедрить систему максимальной "физической" централизации и упрощения бюрократических процедур, связанных с организацией и ведением деятельности предпринимателей. Разместить учреждения регистрации, лицензирования, получения разрешений и согласований и других процедур "под одной крышей". Решить вопрос о проведении с представителями различных служб совместного приема посетителей в одном помещении по единому графику один или два дня в неделю. Желательно согласовать время и место приема с областными службами. Проработать идею куратора инвестиционного проекта со стороны администрации - единственного чиновника администрации, с которым проводит рабочий контакт инвестор, и который сопровождает пакет документов по городским инстанциям. Результатом может стать значительное сокращение времени циркуляции инвестиционных документов.

Совершенствование местной системы инвестиционных налоговых льгот.

Разработать и принять на уровне города решение о содействии инвестиционной деятельности параллельно с Законом Хабаровского края "Об инвестиционной деятельности", проект которого рассматривается в настоящее время Хабаровской краевой Думой. Особое внимание уделить поддержке проектов, осуществляющихся в определенных в плане социально-экономического развития стратегических направлениях (транспорт, образовательный комплекс, сфера услуг и торговли, промышленность и строительство, малый бизнес).

Проработать возможность предоставления особого льготного режима хозяйствования для комплекса, включающего наиболее перспективные участки, производства и разработки различных предприятий и организаций. Завершить работу по созданию в городе Хабаровске специальной экономической зоны "Технополис".

Организация в городе маркетинговой программы.

Функции маркетингового центра необходимо возложить на организацию, координирующую инвестиционную деятельность (лучше - независимую), например, на Агентство экономического развития. В этой организации должны быть сосредоточены информационные ресурсы и разрабатываться маркетинговая стратегия. Технические функции могут быть частично возложены на другие организации, например, Управление экономики, инвестиций и промышленной политики или на торгово-промышленную палату.

В числе мероприятий:

- составить инвестиционный профиль города с включением данных о ресурсах города, динамике экономики города, приведением величины основных предпринимательских издержек (на помещение, рабочую силу, услуги, другие), указанием имеющихся льгот, перечнем наиболее значимых проектов;

- осуществлять мониторинг инвестиционных предложений городских предприятий, а также возможных источников инвестирования, постоянно проводить работу с городскими предприятиями в направлении содействия в подготовке инвестиционных проектов, доведения их до необходимых стандартов, ведения базы инвестиционных предложений; вести базы данных потенциальных инвесторов, организовывать встречные контакты;

- проводить маркетинговые мероприятия; активно продвигать информацию о городе, в частности распространять материалы инвестиционного профиля с использованием электронных средств (Internet), СМИ, рекламы, участия в международных и межрегиональных мероприятиях и др.

3.1.3. Привлечение инвестиций в объекты городской инженерной инфраструктуры с использованием концессионного механизма

Одним из путей уменьшения бюджетных затрат на капитальные вложения в жилищно-коммунальное хозяйство, привлечения частных инвесторов к проектам реконструкции и повышения качества жилищно-коммунальных услуг является передача в концессию на период от 5 до 30 лет исключительного права собственности муниципалитета на имущественный комплекс ряда жилищно-коммунальных предприятий. Главным условием концессии являются обязательства концессионера провести реконструкцию и модернизацию переданного в концессию муниципального предприятия. Объем и качество инвестиционной программы служит критерием отбора концессионера и ценой, которую он уплачивает за право концессии.

Юридически концессия представляет собой комплекс договоров городской администрации с концессионером, ключевыми из которых являются договоры о делегированном управлении (долгосрочная аренда, договор на управление) муниципальным предприятием коммунальной сферы.

Основными преимуществами использования данного механизма являются:

- сокращение финансирования из текущего городского бюджета крупных инвестиционных проектов на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства;

- создание конкурентной среды в управлении муниципальными предприятиями ЖКХ;

- стимулирование притока частных инвестиций в городское хозяйство;

- создание дополнительных рабочих мест и размещение дополнительных заказов предприятиям, расположенным в черте города, за счет средств концессионера, вкладываемых в проект в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.;

- переход в собственность муниципального образования современного эффективного оборудования после истечения срока концессии.

В рамках стратегического развития в отношения городской администрации с частными инвесторами по поводу реализации крупных энерго- и ресурсосберегающих инвестиционных проектов на объектах жилищно-коммунального хозяйства предлагается внедрить концессионные схемы посредством заключения с инвестором договоров аренды имущественного комплекса (предприятия) и/или договоров на управление. Данная мера позволит увеличить в средне и долгосрочной перспективе качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и уменьшить бюджетную нагрузку муниципального образования по данным объектам.

3.1.4. Создание инфраструктуры привлечения инвестиций

Одним из важных и первоочередных мероприятий в ходе налаживания привлечения инвестиций должна быть координация деятельности всех организаций, занимающихся инвестиционным процессом в городе и налаживание конструктивной работы с инвестором впоследствии.

Предлагается организовать периодически собирающуюся координационную организацию, например Совет по инвестиционной политике при мэре города. Организационные и содержательные функции возложить на Управление экономики, инвестиций и промышленной политики. В состав Совета должны войти все реальные участники инвестиционного процесса в городе - представители администрации, городских предприятий, торгово-промышленной палаты, консалтинговых фирм, соответствующих организаций Хабаровского края. Принять программу совместных действий на основе индикативного планирования инвестиционного процесса, направленную на согласование приоритетов инвестиционной политики города с программами развития предприятий города, а также Хабаровского края.

Определение в городе организации, которая будет выполнять роль координатора работы по привлечению инвестиций.

Разработать вариант возложения функций по работе с инвесторами на Агентство экономического развития, занимающееся разработкой Плана социально-экономического развития города. Это позволит:

- выполнять принципиальную установку на непосредственную связь работы по привлечению инвестиций с разработкой и выполнением Плана социально-экономического развития города;

- обеспечить независимый статус организации: администрация города может выступить (наряду с другими представителями города) учредителем Агентства, однако при этом должен быть сохранен объективный характер его оценок и рекомендаций, принимаемый потенциальными инвесторами;

- обеспечить профессионализм небольшого коллектива специалистов Агентства, ориентированной на целевую "продажу" имиджа города, наличие экспертов, владеющих навыками работы в предпринимательском и общественном секторах экономики;

- реализовать механизм финансирования работы Агентства: после одного - двух лет работы за счет привлеченных средств (например, гранта международной организации, которая может выступить одним из учредителей Агентства экономического развития) возможно финансирование за счет фиксированной премии, отчисляемой от прибыли реализованных инвестиционных проектов.

Одним из учредителей новой организации может стать Дальневосточный научно-исследовательский институт рынка, уже осуществляющий работу такого рода по отдельным проектам.

3.2. Создание городской среды, привлекательной для жизни и предпринимательства

3.2.1. Развитие жилищно-коммунального хозяйства, совершенствование тарифной политики в сфере ЖКХ

Оптимизация расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, обеспечение устойчивости и повышение эффективности функционирования жилищно-коммунального комплекса города для предоставления горожанам качественных жилищно-коммунальных услуг по доступным ценам при обеспечении реальной адресной социальной защиты низкодоходных слоев населения является одной из важнейших задач органов местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнение следующих ключевых задач:

1. Создание и совершенствование экономических и организационных механизмов снижения стоимости жилищно-коммунальных услуг при сохранении качества предоставления услуг и устойчивости работы отрасли.

2. Совершенствование тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги с целью достижения баланса между финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособностью потребителей.

3. Повышение инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального хозяйства.

4. Активная поддержка частных инициатив в создании товариществ собственников жилья.

5. Сокращение бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства и использование высвобождающихся бюджетных ресурсов на социальные цели.

6. Повышение доли внебюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства за счет средств населения при обеспечении эффективной адресной помощи низкодоходным семьям.

Указанные задачи являются долгосрочными задачами, рассчитанными на 5 - 7 лет. В качестве ближайших шагов реализации поставленных задач следует осуществить:

- формирование трехуровневой системы управления жилищным фондом (собственник, управляющая компания, подрядная организация);

- формирование полноправных хозяйственно самостоятельных управляющих организаций;

- формирование реальных договорных отношений на всех уровнях управления (собственник - управляющая компания, управляющая компания - подрядчики);

- опережающее увеличение тарифов на жилищные услуги для населения и прекращение бюджетного дотирования содержания жилья в течение 2 - 3 лет;

- создание механизма организации работ по обслуживанию муниципального жилищного фонда без задержки заработной платы и накопления долгов;

- формирование конкурентных отношений во всех сферах хозяйственной деятельности, где это возможно. На первом этапе в сфере содержания и обслуживания жилищного фонда, капитального ремонта, вывоза мусора, специальных работ выполняемых на жилищном фонде. В дальнейшем - и в сфере управления жилищным фондом;

- совершенствование системы регулирования деятельности естественных монополий через тарифную политику на коммунальные услуги, формирование договорных отношений между монополистами и получателями ресурсов;

- упорядочение системы предоставления адресной социальной помощи в оплате жилищно-коммунальных услуг малообеспеченным семьям;

- упорядочение системы предоставления льгот на жилищно-коммунальные услуги;

- активизацию процесса создания товариществ собственников жилья - альтернативных форм управления жилищным фондом.

В качестве программы - максимум необходимо создать условия для формирования конкурентных отношений в сфере управления жилищным фондом. Формирование конкурентности в сфере управления жилищным фондом позволит создать рыночные основы работы жилищно-коммунального хозяйства во всем многообразии и обеспечит реальное оптимальное соотношение между стоимостью и качеством жилищно-коммунальных услуг.

Задача проведения конкурсов по управлению жилищным фондом представляется, с одной стороны, чрезвычайно важной, с другой стороны, - требующей формирования объективных предпосылок для ее успешного решения.

3.2.2. Совершенствование транспортной схемы и работы городского пассажирского транспорта

В Генеральном плане Хабаровска заложено стратегически правильное решение по развитию транспортной системы, базирующееся на создании нескольких дублирующих транспортных направлений по оси север - юг. Сегодня представляется необходимым обострить решения генплана и других плановых документов, опираясь на концепцию дифференциации двух существующих в городе параллельных транспортных артерий. Так, улицы Краснореченская, Волочаевская, Тихоокеанская и улицы центра должны целенаправленно переводиться в категорию "общегородских улицам", а проспект 60-летия Октября, улицы Большая и Воронежское шоссе - в категорию "скоростной транспортной магистрали". Такой же статус имеет и уже практически завершенная улица Пионерская.

Суть этого решения состоит в том, чтобы максимально разгрузить систему общегородских улиц, переместив основной транзитный поток (прежде всего грузового транспорта) на транспортные магистрали. Для этого предлагается сконцентрировать основное транспортное строительство на улицах, трансформируемых в скоростные транспортные магистрали и на поперечных транспортных связях, соединяющих магистрали и общегородские улицы.

Существующая система городского пассажирского транспорта (далее - ГПТ) г. Хабаровска характеризуется наличием большого количества проблем, препятствующих оптимальному функционированию данной отрасли городского хозяйства. К их числу относятся:

- высокий уровень дотационной поддержки муниципального пассажирского транспорта из средств городского бюджета;

- преобладание в общем объеме перевозок пассажиров, относящихся к льготным категориям, имеющим право на бесплатный (льготный) проезд;

- отсутствие механизма регулирования деятельности владельцев частного и ведомственного автотранспорта, работающих на маршрутах;

- несоответствие улично-дорожной сети города интенсивным пассажиро- и грузопотокам;

- отсутствие в достаточном количестве стоянок для легкового автотранспорта.

В рамках комплекса мер по социально-экономическому развитию Хабаровска будет предложен ряд шагов по:

- совершенствованию процедур конкурсного отбора подрядчиков;

- реорганизации системы учета льготных категорий пассажиров;

- повышению эффективности системы управления ГПТ.

3.2.3. Повышение социальной ориентации экономической политики администрации

В целях создания благоприятных условий в регионе для развития системы жилищной ипотеки предлагается принять ряд нормативно-правовых актов, направленных на обеспечение деятельности органов государственной регистрации в области залоговых сделок, органов опеки и попечительства, защищающих права несовершеннолетних, предусматривающих предоставления временного жилья на условиях найма тем заемщикам, которые оказались не в состоянии возвратить кредит. Создание подобных условий позволит в регионах любому трудоспособному гражданину самостоятельно решить жилищные проблемы своей семьи, исходя из уровня его доходов и потребностей, не перекладывая эти проблемы на плечи государства.

В программе разработать меры по повышению эффективности расходования бюджетных средств и увеличению объема внебюджетных средств и благотворительных пожертвований в реализации городских социальных программ.

Предлагается ввести муниципальный заказ на оказание социальных услуг и разработку и реализацию социальных проектов. Рекомендуется провести пилотный проект по размещению социального заказа.

В области социальной поддержки населения предлагается:

- дать стоимостную оценку льгот, дотаций и скрытых субсидий для разных категорий населения во всех социально ориентированных отраслях (транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и др.) в масштабе города. Определить доли категориальных льгот и помощи, оказываемой с учетом оценки дохода семьи, в совокупных расходах города на социальную поддержку населения;

- осуществить переход к повсеместному введению нуждаемости при оказании социальной помощи и индивидуализации социальной работы в трудных жизненных ситуациях. Разработать и реализовать пилотный проект по переводу категориальных льгот в адресную форму в одной из социально ориентированных отраслей.

3.3. Резервы администрации по совершенствованию управления и планирования

3.3.1. Совершенствование управления местным бюджетом и повышение эффективности его расходов

В Хабаровске, как и в подавляющем большинстве российских городов, годовой бюджет является основным инструментом планирования. В связи с этим оптимизация бюджетных расходов является одним из наиболее существенных внутренних ресурсов городской администрации. Бюджетной системе Хабаровска, как и подавляющего большинства других российских городов, свойственны недостатки. Типичными для российских городов являются следующие:

- непрозрачность и нерациональность системы бюджетных расходов;

- отсутствие учета консолидированной долговой нагрузки на бюджет в результате того, что подразделения администрации нередко ведут автономную долговую политику; в таких условиях становится реальностью угроза дефолта администрации;

- нет полной информации о финансовом потенциале администрации - это связано со сложностью учета средств на внебюджетных счетах ("счетах по поручению");

- практически неизвестным является размер вынужденных расходов, "наведенных" на город решениями вышестоящих властей.

Предполагается провести анализ этих проблем и рассмотреть возможность проведения следующих мероприятий:

Внедрение казначейской системы исполнения местного бюджета.

Для совершенствования структуры контроля за бюджетным процессом города ввести систему казначейского исполнения бюджета в качестве замены существующего механизма краткосрочного планирования и исполнения бюджета города. Основной целью создания казначейской системы исполнения является повышение финансовой устойчивости бюджета города. Суть механизма казначейского исполнения бюджета заключается в максимальной централизации управления потоками доходов и расходов и переходе от практики авансирования расходов бюджетных предприятий и организаций к прямому финансированию их расходов согласно предоставленной смете с перечислением денежных средств непосредственно на счета контрагентов. У бюджетных организаций остаются только счета на заработную плату, все другие счета закрываются.

В результате создания механизма казначейского исполнения бюджета:

- будет повышена управляемость бюджетом;

- усилен контроль за целевым использованием бюджетных средств;

- получена экономия бюджетных средств;

- проведена оптимизация бюджетных потоков;

- осуществлено гибкое маневрирование финансовыми ресурсами;

- сокращен "пробег" бюджетных денег;

- повышена оперативность в принятии решений;

- сокращен аппарат управления;

- создан механизм оперативного и стратегического планирования и управления полным долгом всех подразделений городской администрации.

3.3.2. Перспективное планирование (среднесрочная программа, стратегический план)

На начальном этапе работа по планированию социально-экономического развития города будет скоординирована в соответствии с "Основными направлениями социально-экономического развития города Хабаровска на ближайшую и среднесрочную перспективу", а именно:

- все виды текущего планирования в городе (бюджетного и прочего) будут производиться в соответствии со стратегическими целями социально-экономического развития города;

- для координации текущего планирования будет проводиться постоянный мониторинг социально-экономической ситуации в городе;

- все проекты городского развития будут проходить экспертизу на соответствие стратегическим целям;

- в рамках реализации Комплекса мер по социально-экономическому развитию города Хабаровска в течение 1999 года будет подготовлена необходимая нормативно-правовая база и осуществлен комплекс мероприятий в соответствии с приложением 1.

На следующем этапе будет разработан "Стратегический план социально-экономического развития города Хабаровска".

План ориентирован на то, чтобы городская администрация наилучшим образом выполняла свою функцию органа, которому городское сообщество делегировало полномочия по обеспечению своих интересов и потребностей.

План станет продуктом "общественного согласия", основанным на поддержке всего городского сообщества. Структуры городского управления, которые действуют от имени городского сообщества, должны при разработке плана учитывать позиции всех представителей города. К ним относятся представители предпринимательского сектора, общественных организаций, научных и учебных заведений и т.д. Разработанный план должен пройти процедуры общественного обсуждения и принятия городским органом представительной власти. Такая форма работы позволяет, во-первых, использовать интеллектуальный и организационный потенциал города, во-вторых, обеспечит легитимность программы, ее "устойчивость" во времени и независимость от смены исполнительной власти, в-третьих, обеспечит участие всех представителей города в ее исполнении.

Характеристика основных этапов разработки стратегического плана содержатся в приложении 2 к программе.