Решение Хабаровского краевого суда от 12 апреля 2005 г. N 3-78/05 Заявление о признании противоречащими законодательству положений Закона Хабаровского края "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан" удовлетворено, поскольку регулирование деятельности муниципальных бюджетных учреждений является нарушением бюджетных полномочий органов местного самоуправления (извлечение)

Решение Хабаровского краевого суда
от 12 апреля 2005 г. N 3-78/05
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2005 г. N 58-Г05-14 настоящее Решение оставлено без изменения

Хабаровский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании противоречащими законодательству ч. 2 ст. 5 (в части возложения обязанности по начислению и выплате компенсаций на муниципальные организации и учреждения), ч. 4 ст. 5 (в части слов "муниципальными организациями и учреждениями здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания, ветеринарными службами, расположенными в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа)" закона Хабаровского края от 19.01.2005 г. N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан", установил:

Законодательной Думой Хабаровского края 19.01.2005 г. принят закон Хабаровского края N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан".

Данным законом края установлен порядок выплаты компенсаций расходов по оплате жилья и коммунальных услуг специалистам организаций и учреждений здравоохранения, образования, социального обслуживания населения, ветеринарной службы, культуры и искусства, их нетрудоспособным членам семей, находящихся на их иждивении, а также названным специалистам вышедшим на пенсию и проработавшим в сельской местности или рабочем поселке (поселке городского типа) не менее 10 лет и проживающие там.

Частью 2 ст. 5 упомянутого закона Хабаровского края на учреждения и организации, в которых работают специалисты или работали специалисты, вышедшие на пенсию возложена обязанность по составлению ведомостей на основании представленных документов об оплате жилья и коммунальных услуг, начислять и выплачивать суммы, причитающиеся к возмещению, и отражать их в бухгалтерское учете.

Согласно ч. 4 ст. 5 финансирование расходов по предоставлению компенсаций муниципальным организациям и учреждениям здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания, ветеринарными службами, расположенными в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), осуществляется за счет средств краевого бюджета.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением, в котором просит признать противоречащими законодательству ч. 2 ст. 5 (в части возложения обязанности по начислению и выплате компенсаций на муниципальные организации и учреждения), ч. 4 ст. 5 (в части слов "муниципальными организациями и учреждениями здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания, ветеринарными службами, расположенными в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа)" закона Хабаровского края от 19.01.2005 г. N 249.

В обоснование заявленных требований прокурор ссылается на то, что оспариваемыми нормами данного краевого закона нарушен порядок передачи органами государственной власти органам местного самоуправления государственных полномочий, установленный ст.ст. 12, 132 Конституции Российской Федерации, ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации", ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Кроме того, в противоречие ст.ст. 8, 9, 31, 158, 159, 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 49, 120 Гражданского кодекса Российской Федерации упомянутыми нормами краевого закона в оспариваемой части регулируется деятельность не подчиненных субъекту Российской Федерации, не состоящих с ним в отношениях собственности бюджетных учреждений, созданных органами местного самоуправления, которые финансируются из местного бюджета на основе сметы доходов и расходов.

В судебном заседании старший прокурор отдела прокуратуры Хабаровского края Сенченко П.В. и прокурор отдела прокуратуры Хабаровского края Ким П.В. настаивали на удовлетворении заявления.

Представители Законодательной Думы Хабаровского края, по доверенности Романовская М.Н., Богомолов А.В., Власенко Н.В. не соглашаясь с заявленными требовании, просили в удовлетворении заявления прокурора края отказать, ссылаясь на то, что оспариваемыми нормами краевого закона не передаются государственные полномочия, а реализуется предусмотренное ст. 2 Федерального закона от 06.05.2003 г. N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" право законодательными актами субъектов Российской Федерации устанавливать размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, которые учитываются в межбюджетных отношениях, при этом самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом не нарушается, поскольку финансирование расходов по предоставлению компенсаций по оплате жилья и коммунальных услуг производится только за счет средств краевого бюджета и имеет целевое назначение.

Кроме того, представитель Законодательной Думы Хабаровского края Богомолов А.В. просил прекратить производство по данному делу полагая, что заявление предъявлено в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц (граждан, обратившихся на имя прокурора Хабаровского края и финансового органа администрации Вяземского муниципального района) государственным органом в лице Прокуратуры края, которому, согласно ГПК РФ, иным федеральным законом, данное право не предоставлено.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, суд находит требования, заявленные прокурором Хабаровского края обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Федеральным законом от 06.05.2003 г. N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" (ст. 2) и Федеральным законом от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.ст. 35, 65 и др.) установление мер социальной поддержки в отношении соответствующих категорий специалистов государственных систем социального обслуживания, здравоохранения, образования и некоторых других категорий граждан, отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации.

В соответствии с подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 26.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъектов Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как 06.10.1999 г.

Пунктом 6 ст. 26.3 названного Федерального закона предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в подп. 24 п. 2 настоящей статьи, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Таким образом, устанавливаемые законами субъектов Российской федерации меры социальной поддержки являются его государственными полномочиями, реализация которых осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно (в том числе через подведомственные субъекту учреждения) или в порядке передачи государственных полномочий органам местного самоуправления.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, осуществляют свои полномочия самостоятельно, и, следовательно, возложение каких-либо обязанностей на муниципальные образования по реализации государственных полномочий субъекта Российской Федерации должно производиться в соответствии с порядком, установленным ст. 132 Конституции Российской Федерации, ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Соответствующего закона края по этому вопросу не принято.

При таких правовых обстоятельствах суд находит, что возложение нормами ч. 2 ст. 5 закона Хабаровского края от 19.01.2005 г. N 249 обязанности по начислению и выплате денежных средств на муниципальные организации и учреждения, в которых работают (работали) специалисты, т.е. учредителем и собственником которых является муниципальное образование противоречит федеральному законодательству, определяющему порядок исполнения государственных полномочий органами местного самоуправления.

Кроме того, поскольку в силу ст. 12 Конституции Российской Федерации и ст. 2 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, осуществляют свои полномочия самостоятельно субъект Российской Федерации вправе возлагать исполнение государственных полномочий только на органы местного самоуправления, которые вправе самостоятельно определить порядок их исполнения через свои структурные подразделения или находящиеся в их собственности муниципальные организации и учреждения.

Муниципальные учреждения и организации, на которые ч. 2 ст. 5 закона края N 249 от 19.01.2005 г. возлагаются обязанности по несению расходов, являются в соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетными учреждениями, созданными органами местного самоуправления, деятельность которых финансируется из местного бюджета на основе сметы доходов и расходов. Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.

В силу ст.ст. 9, 31, 158, 159 Бюджетного кодекса Российской Федерации к исключительной компетенции соответствующих органов местного самоуправления отнесены вопросы утверждения сметы доходов и расходов муниципальных бюджетных учреждений, регулирования отношений, связанных с утверждением и исполнением местного бюджета.

Согласно ст. 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетными полномочиями субъекта Российской Федерации являются только возможность определения порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, что не предоставляет полномочий регулирования в отношении самих муниципальных бюджетных учреждений, как действия нарушающие принцип самостоятельности местного бюджета (ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Регулирование деятельности муниципальных бюджетных учреждений является нарушением бюджетных полномочий органов местного самоуправления.

Кроме того, возложение субъектом Российской Федерации обязанностей по несению расходов муниципальными организациями и учреждениями, которые не являются ему подчиненными и не состоят с ним в отношениях собственности, противоречит ст.ст. 49, 120 Гражданского кодекса Российской федерации, поскольку установление таких указаний является ограничением их деятельности и может быть осуществлено только федеральным законом или решением собственника (учредителя), каковым в Данном случае является только муниципальное образование в лице соответствующих органов местного самоуправления.

С учетом изложенного суд находит подлежащими признанию недействующими ч. 2 ст. 5 закона Хабаровского края "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан" в части возложения обязанности по начислению и выплате компенсаций на муниципальные организации и учреждения.

Принимая во внимание то обстоятельство, что положения ч. 4 ст. 5 названного краевого закона реализуют порядок установленный ч. 2 ст. 5, суд приходит к выводу, что ч. 4 ст. 5 закона края N 249 от 19.01.2005 г. в части слов "муниципальными организациями и учреждениями здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания, ветеринарными службами, расположенными в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) также подлежит признанию недействующими.

С учетом приведенных в решении требований федерального законодательства суд находит несостоятельными доводы представителей Законодательной Думы Хабаровского края, о том, что законом Хабаровского края "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан" органы местного самоуправления не наделяются отдельными государственными полномочиями.

Ссылки на то, что к данным правоотношениям не подлежит применению ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ, которой в качестве мер социальной поддержки предусмотрены льготы, а не компенсация расходов несостоятельны, поскольку денежная компенсация расходов на оплату жилья и коммунальных услуг является видом льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Ссылки на то, что Законодательная Дума вправе установить размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг не являются основанием к отказу в удовлетворении заявленных требований, поскольку данное право должно реализовываться субъектом Российской Федерации с соблюдением Конституции Российской Федерации, бюджетного законодательства и законодательства, регулирующего вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Доводы о том, что финансирование расходов по предоставлению компенсаций по оплате жилья и коммунальных услуг производится только за счет средств краевого бюджета, имеет целевое назначение и не влияет на доходную и расходные части местных бюджетов не состоятельны. Законом Хабаровского края N 249 от 19.01.2005 г. и реализующим его постановлением Правительства Хабаровского края от 28.02.2005 г. N 11-пр предусмотрено не предварительное, а последующее финансирование, оплате подлежат фактически понесенные расходы, при этом изначально расходы по выплате сумм компенсации гражданам несут муниципальные организации и учреждения, которые финансируются из средств местного бюджета.

Доводы представителей Законодательной Думы о том, что действие оспариваемых норм не распространяется на муниципальные учреждения, противоречат содержанию самого закона. Так, из положений ст. 1 закона Хабаровского края N 249 от 19.01.2005 г. следует, что право на компенсацию расходов по оплате жилья и коммунальных услуг имеют специалисты организаций и учреждений, находящихся, в том числе в ведении органов местного самоуправления, и, следовательно, нормы ст. 5 Данного краевого закона регулируют деятельность муниципальных организаций и учреждений.

Ходатайство о прекращении производства по данному делу Удовлетворению не подлежит, поскольку правом на обращение в суд с заявлением о проверке нормативного правового акта в порядке нормоконтроля ч. 1 ст. 251 ГПК РФ в числе иных субъектов наделен прокурор, который осуществляет данное правомочие в пределах своей компетенции.

Пунктом 3 ст. 22 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" установлено, что прокурор осуществляет надзор за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству, для чего он наделен правом обращаться в суд с требованием о признании противоречащих закону правовых актов недействительными.

Выслушав по заявленному ходатайству мнение участвующего в деле старшего прокурора отдела прокуратуры Хабаровского края Сенченко П.В., суд приходит к выводу, что прокурор обратился в суд с требованиями об оспаривании в части закона Хабаровского края "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан" не в защиту конкретного муниципального образования либо граждан, а в целях осуществления надзора за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству - в пределах своей компетенции.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд решил:

признать недействующими со дня вступления в силу настоящего решения суда ч. 2 ст. 5 (в части возложения обязанности по начислению и выплате компенсаций на муниципальные организации и учреждения), ч. 4 ст. 5 (в части слов "муниципальными организациями и учреждениями здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания, ветеринарными службами, расположенными в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа)" закона Хабаровского края от 19.01.2005 г. N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан".

Сообщение о данном решении опубликовать в газете "Приамурские ведомости".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, а прокурором принесено кассационное представление в течение 10 дней через Хабаровский краевой суд.