Рекомендация Комитета министров N R (2000) 7 государствам-членам Совета Европы относительно права журналистов не раскрывать свои источники информации (принята Комитетом министров 8 марта 2000 г. на 701-ом заседании представителей министров)

Комитет министров в соответствии с положениями пункта (b) статьи 15 Устава Совета Европы,

Принимая во внимание, что цель Совета Европы состоит в достижении большего единства между его членами для защиты и реализации идеалов и принципов, которые составляют их общее наследие;

Напоминая об обязательстве государств - членов Совета Европы соблюдать основное право на свободу выражения мнений, как это гарантировано Статьей 10 Конвенции о Защите прав человека и основных свобод;

Подтверждая, что право на свободу выражения мнений и информации представляет собой одну из главных основ демократического общества и является одним из основных условий для его прогресса и для развития каждой индивидуальной личности, как это изложено в Декларации о свободе выражения мнений и информации 1982 года;

Подтверждая необходимость для демократических обществ обеспечивать адекватные средства содействия развитию свободных, независимых и плюралистических средств массовой информации;

Признавая, что свободное и беспрепятственное осуществление журналистской деятельности является неотъемлемой частью права на свободу выражения мнений и непременным условием реализации права общественности получать информацию по вопросам, представляющим для нее интерес;

Исходя из убеждения, что защита источников информации журналистов является основным условием для осуществления журналистской деятельности и обеспечения свободы средств массовой информации;

Напоминая, что многие журналисты в своих профессиональных кодексах поведения выразили обязательство не раскрывать свои источники информации в случаях, когда они получили ее конфиденциально;

Напоминая, что защита журналистов и их источников информации провозглашена в правовых системах ряда государств-членов Совета Европы;

Напоминая также, что использование журналистами их права не раскрывать свои источники информации сопровождается их обязанностями и ответственностью, как это изложено в статье 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод;

Принимая во внимание Резолюцию Европейского Парламента 1994 года о конфиденциальности источников информации журналистов и праве государственных служащих раскрывать информацию;

Принимая во внимание Резолюцию N 2 о свободах журналистов и правах человека, принятую на Европейской конференции министров по проблемам политики в области средств массовой информации, состоявшейся в Праге в декабре 1994 года, и напоминая о Рекомендации N R (96) 4 о защите журналистов в зонах конфликтов и напряженности,

Рекомендует правительствам государств-членов Совета Европы:

1. осуществлять в их национальном законодательстве и практике принципы, прилагаемые к данной Рекомендации,

2. широко распространять текст Рекомендации и изложение прилагаемых принципов, сопровождая их переводом, когда это необходимо, и

3. обращать на них внимание органов государственной власти, полицейских и судебных властей, а также предоставлять их журналистам, средствам массовой информации и другим профессиональным организациям.

Пояснительная записка к Рекомендации N R (2000) 7
Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно права журналистов не раскрывать свои источники информации

I. Введение

1. На 4-й Европейской Конференции Министров для обсуждения политики в области средств массовой информации, состоявшейся а Праге в декабре 1994 года участвовавшие в ней министры в Принципе 3(d) Резолюции N 2 о свободах журналистов и правах человека пришли к соглашению о том, что "защита конфиденциальности источников, используемых журналистами" является существенным фактором, позволяющим журналистам выполнять свои функции и вносить вклад в поддержание развития подлинной демократии. Соответственно, они предложили Комитету министров Совета Европы изучить национальное и международное законодательство и практику относительно конфиденциальности источников информации журналистов. На этой основе Организационный Комитет по средствам массовой информации (CDMM) принял в 1996 году решение сформировать комитет экспертов, назвав его группой специалистов по законодательству о средствах массовой информации и правам человека (MM-S-HR), снабдив его мандатом разработать промежуточные документы по этому вопросу. Помимо правительственных экспертов представители Международной Федерации журналистов, Международного Центра против цензуры/Статья 19 и Европейского союза телерадиовещания участвовали в работе этой группы в качестве наблюдателей, что привело к разработке указанной Рекомендации и Пояснительной записки к ней. Комитет министров Совета Европы принял Рекомендацию....... и уполномочил Генерального Секретаря опубликовать эту пояснтельную записку.

2. Следует отметить, что Европейский Парламент также затронул этот вопрос в своей Резолюции от 18 января 1994 г. относительно конфиденциальности источников информации журналистов и права государственных служащих раскрывать информацию (см. "Офишиал Жорнал Европейских сообществ", N C44/34).

3. Статья 10 Конвенции о Защите Прав Человека и Основных Свобод (далее именуемая: "Европейская Конвенция о Правах Человека" или "Конвенция") служит основой для этой Рекомендации. Европейский Суд по Правам Человека признал в своем постановлении по делу: Гудвин против Соединенного Королевства (27 марта 1996 г.), что Статья 10 Конвенции включает право журналистов не раскрывать свои источники информации. Суд также подчеркнул, что "защита источников информации журналистов является одним из основных условий осуществления свободы прессы, как это отражено в законах и профессиональных кодексах поведения журналистов в ряде государств" (см. Е. Суд П.Ч., дело: Гудвин против Соединенного Королевства 27 марта 1996 г., пар. 39). Суд также отметил, что "без такой защиты источники могут воздерживаться от оказания помощи прессе в информировании общественности по вопросам, представляющим для нее интерес. В результате, может быть подорвана важная роль прессы охранять интересы общественности, а способность прессы предоставлять точную и надежную информацию может быть намеренно поставлена под угрозу. Принимая во внимание важность защиты источников журналистов для свободы прессы в демократическом обществе и потенциально сдерживающий эффект, который распоряжение о раскрытии источника может оказать на реализацию этой свободы, такая мера не может быть совместима со Ст. 10 Конвенции, если она не оправдана весомыми интересами общественности".

4. Группа MM-S-HR пришла к заключению, что желательно усилить и дополнить Рекомендацию принципами, установленными Постановлением Европейского Суда по делу: Гудвин против Соединенного Королевства. В правовом государстве полиция и судебные власти обязаны основывать свои действия на законе и использовать свои полномочия в рамках закона и в духе закона. В этом отношении Рекомендация, адресованная государствам-членам Совета Европы, представляет основу для общих минимальных европейских стандартов относительно права журналистов не раскрывать свои источники информации.

5. Центральное место этой Рекомендации занимает требование обеспечить адекватную защиту права журналистов не раскрывать свои источники информации, чтобы защитить свободу журналистской деятельности и права общественности на получение от информации от средств массовой информации. Защита профессиональных отношений между журналистами и их источниками имеет большую важность, чем фактическая ценность информации для общественности, как об этом заявлял Европейский Суд по правам человека (см. дело Гудвин против Соединенного Королевства, параграф 37). Любое раскрытие источника может иметь сдерживающий эффект на готовность будущих источников предоставлять информацию журналистам, независимо от характера предоставляемой источником информации. Поэтому руководящие установки, прилагаемые к этой Рекомендации, излагают общие принципы осуществления права журналистов не раскрывать свои источники информации в соответствии со статьи 10 Конвенции.

6. В соответствии со статьей 10 Конвенции это право журналистов не носит абсолютный характер. Пункт 2 статьи 10 Конвенции предусматривает возможные ограничения, подобно тому, как это предусмотрено в статье 19 и пункте 2 статьи 29 Всеобщей Декларации о правах человека и в пункте 3 статьи 19 Международной Декларации о гражданских и политических правах. Разъяснение этих ограничений дается в Принципе 3 этой Рекомендации и в соответствующих главах Пояснительной Записки.

7. Некоторые государства-члены Совета Европы установили во внутреннем законодательстве строгое обязательство сохранять конфиденциальность журналистских источников, которое распространяется даже на самих журналистов. Что же касается Рекомендации, то группа MM-S-HR считает, что нет необходимости налагать юридические санкции на журналистов, которые решили раскрыть свои источники, например, в интересах журналистской деятельности. В целом журналисты в профессиональном плане заинтересованы в сохранении конфиденциальности своих источников информации для того, чтобы не препятствовать своим будущим источникам и тем самым не подрывать свою будущую деятельность. Также признается, что ряд профессиональных кодексов поведения журналистов включают обязательство для самих журналистов не раскрывать источник информации, который поддерживает с ними контакт на конфиденциальной основе. Поэтому данная Рекомендация ограничивается трактовкой права журналистов не раскрывать свои источники, а не их обязательства. Это не должно мешать государствам-членам Совета Европы включать в свое национальное законодательство положения о более высокой степени защиты источников и отношений с ними журналистов.

8. Рекомендация принимает во внимание национальные системы защиты, установленные рядом государств-членов Совета Европы в рамках закона или юридической практики, например, путем установления специфического права журналистов отказываться давать показания в суде в отношении их профессиональной деятельности. Рекомендация не имеет целью предписывать конкретные ограничения на такие права журналистов или понижать уровень норм защиты уже установленных на национальном уровне. Наоборот, она направлена на расширение указанных прав.

II. Комментарий

Определения

9. Для точного применения данной рекомендации необходимо определить значение некоторых терминов. Определения, которые здесь даны, не являются попыткой определить эти термины как таковые, но даются только для целей данной Рекомендации.

а. Журналист

10. Определение термина "журналист" является непременным условием реализации данной Рекомендации. Защита конфиденциальности источников информации ограничивается ее применением только к журналистам, учитывая их роль и значение в информационном процессе и право общественности получать от средств массовой информации информацию, т.е. косвенно в результате работы журналистов. С учетом Принципа 2, эта Рекомендация не распространяется на индивидуальных лиц, которые не являются журналистами.

11. Существует всеобщее понимание, что право на свободу выражения мнений подразумевает свободный доступ к журналистской профессии, т.е. отсутствие требования об официальном доступе со стороны органов государственной власти или других властей. Это положение отражено в Принципе 11 (b) Рекомендации N R (96) 4 о защите журналистов в зонах конфликтов и напряженности, который требует, что даже в зонах конфликтов и напряженности "осуществление журналистской деятельности и свободы журналистов не должны зависеть от аккредитации". Равным образом, Резолюция N 2 о свободах журналистов и правах человека, принятая 4-й Европейской Конференцией министров по политике в области средств массовой информации (Прага, 1994 г.), предусматривает в Принципе 3 (а) , что "неограниченный доступ к журналистской профессии" дает возможность журналистике вносить вклад в установление и развитие подлинной демократии.

12. Европейский Суд по правам человека не определил требования относительно того, кто должен считаться журналистом в соответствии со статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В своем постановлении по делу Гудвин против Соединенного Королевства (27 марта, 1996 г.) Европейский Суд признал, что журналист-стажер Гудвин, который проработал всего три месяца до того, когда с ним установил контакт его источник, является "журналистом".

13. В некоторых государствах-членах Совета Европы внутреннее законодательство дает определение того, кто является журналистом. Данная Рекомендация не содержит намерения изменять это законодательство, однако устанавливает ряд практических требований для целей этой Рекомендации:

(i) Типичный журналист является физическим лицом. Держателем информации, предоставленной источником, могут быть, однако, не только сами журналисты, но также их работодатели. Поэтому, юридические лица, как например, издательские компании или информационные агентства также должны получать защиту как и "журналисты" в соответствии с этой Рекомендацией. Европейский Суд по правам человека признал в своем постановлении по делу Де Хас и Гийзелс против Бельгии (24 февраля 1997 г.), что редактор журнала и журналисты, работающие на этот журнал имеют одинаковое право не раскрывать источник информации в соответствии со статьей 10 Конвенции

(ii) Группа MM-S-HR придерживается мнения, что все-таки должны требоваться некоторые производственные признаки, т.е. типичный журналист должен работать регулярно и получать в какой-то форме вознаграждение за свою работу. Поэтому Рекомендация использует термин "регулярно и профессионально занят журналистской работой". Это, однако, не должно исключать журналистов, которые работают свободно и самостоятельно или заняты не полный рабочий день, или находятся в начале своей профессиональной карьеры, или в течение какого-то времени занимаются независимым расследованием. Профессиональная аккредитация или членство в журналистской организации не являются необходимыми. Тем не менее, индивидуальные лица, которые не считают себя журналистами, не будут считаться журналистами для целей этой Рекомендации. Последняя категория может включать, например, индивидуальных лиц, которые пишут письма редактору печатного смредства массовой информации, участвуют в качестве гостей в телерадиопрограммах или участвуют в дискуссии для компьютерных средств массовой информации. Группа MM-S HR принимает во внимание историю установления этой защиты и обращает внимание на тот факт, что защита источников является важной предпосылкой для деятельности средств массовой информации в демократическом обществе, но не для всех форм коммуникаций, осуществляемых индивидуальными лицами. Ограничение применения этой защиты только журналистами в вышеуказанном смысле будет также способствовать установлению баланса между возможными конфликтующими правами и ценностями, предусмотренными в Принципе 3.

(iii) Термин "сбор и распространение информации среди общественности через любое средство массовых коммуникаций" имеет в виду тот факт, что информация делается доступной для широкой общественности или для каких-то больших групп ее получателей, как например, подписчики, клиенты или члены каких-то организаций. Таким образом не имеются в виду лица, участвующие в составлении и распространении персональной корреспонденции или рекламы. При этом все виды техники коммуникаций могут быть использованы, включая непериодические публикации и аудиовизуальные работы. Поэтому журналисты печатной прессы, фотожурналисты, радиожурналисты, аудиовизуальные журналисты и журналисты, работающие для компьютерных медиа в равной степени включаются в понятие указанного термина.

14. В тех государствах-членах Совета Европы, где система защиты источников уже существует, эта защита первоначально предназначалась для журналистов, работающих в традиционных средствах массовой информации (например, газеты, телерадиовещание). Однако не существует аргументов в пользу того, чтобы ограничивать такую защиту только указанными лицами и применять другой режим к тем, кто профессионально работает в сборе и распространении информации с помощью новых средств коммуникаций, таких, как Интернет. Исходя из этого государства-члены Совета Европы могут столкнуться с трудностями в определении характеристик профессиональной работы журналистов, которые используют исключительно эти новые средства коммуникаций, для того, чтобы оправдать предоставление им такой же защиты. На этом фоне широкие рамки определения направлены на то, чтобы избежать необходимости внесения поправок в Рекомендацию в ближайшем будущем. Следует, однако, подчеркнуть, что поэтапный подход к этой проблеме со стороны государств может оказаться желательным в реализации принципов, установленных этой Рекомендацией в отношении новых средств коммуникации.

b. Информация

15. Право общественности на получение информации и ее заинтересованность в защите отношений между журналистами и их источниками являются причинами для обеспечения защиты личности тех, кто предоставляет эту информацию журналистам. Ценность информации для общественности или степень заинтересованности общественности в получении информации не служат решающим фактором для защиты права журналистов не раскрывать свои источники, как это установил Европейский Суд по Правам Человека (см. дело Гудвин против Соединенного Королевства, параграф 37). Поэтому это право является частью защищаемой свободы журналистики, в соответствии со статьей 10 Конвенции, согласно которой журналисты сами решают о потенциале новостей в своей информации.

16. Источники информации могут быть заинтересованы в том, чтобы оставаться неизвестными для общественности, например, потому, что на них лежит обязательство не раскрывать информацию или потому, что они могут столкнуться с какой-то формой юридических или практических санкций за раскрытие информации. Рекомендация относится не только к заявлениям о фактах, но также применяется к заявлениям, содержащим взгляды и идеи. Характер информации не имеет отношения к этому вопросу - информация может включать устные и письменные заявления, звуковые записи или изображение.

c. Источник

17. Любое лицо, предоставляющее информацию журналисту, следует рассматривать как его или ее "источник". Защита отношений между журналистом и источником является целью данной Рекомендации, поскольку распоряжение о раскрытии источника оказывает "потенциально сдерживающий эффект" на использование свободы средствами массовой информации (см. постановление Европейского Суда по делу Гудвин против Соединенного Королевства, 27 марта 1996 г., параграф 39). Журналисты могут получать свою информацию из различного рода источников. Поэтому необходима широкая интерпретация этого термина. Фактическое предоставление информации журналистам представляет собой действие со стороны источника, например, когда источник звонит или пишет журналисту, или посылает ему или ей запись информации или изображения. Информацию следует также считать как "предоставленную", когда источник остается пассивным и соглашается с тем, чтобы журналист сам взял информацию, такую, например, как фильм или запись информации, с согласия источника.

d. Информация, идентифицирующая (устанавливающая) источник.

18. Для того, чтобы адекватно защитить личность источника, необходимо защищать все виды информации, которые могли бы привести к установлению источника. Потенциал установления источника определяет поэтому тип защищаемой информации и масштабы такой защиты. В той степени, в какой раскрытие может привести к установлению источника, следующая информация защищается этой Рекомендацией:

i.) Фамилия источника и его или ее адрес, номер телефона и телефакса, имя работодателя и другие личные данные, а также голос источника и его изображение;

ii.) "фактические обстоятельства получения информации", например, время и место встречи с источником, средства корреспонденции или другие детали, согласованные источником и журналистом;

iii.) "неопубликованное содержание информации, предоставленной источником журналисту", например, другие факты, данные, звуки или фотографии, которые могут установить личность источника и которые еще не были опубликованы журналистом.

iv.) "персональные данные на журналистов и их работодателей, относящиеся к их профессиональной деятельности", т.е. личные данные, выявляемые в результате работы журналистов, которые могут быть найдены, например, в списке адресов, в списке полученных звонков, в регистрации компьютерных связей, в информации о поездках или банковских декларациях.

19. Этот перечень не является исчерпывающим. Параграф c следует читать и интерпретировать таким образом, который позволяет обеспечить адекватную защиту источника в конкретном случае. Решающим фактором является то, ведет ли эта дополнительная информация к идентификации источника.

Принцип 1 (Право на нераскрытие журналистов)

20. Принцип 1 содержит рекомендации о том, чтобы государства-члены Совета Европы предусматривали в своем внутреннем законодательстве и своей практике положение о безусловной и ясно выраженной защите права журналистов не раскрывать свои источники, например, путем принятия нового законодательства или изучения существующего с целью внесения в него поправок, если это необходимо. Термин "внутреннее законодательство и практика" соответствует термину "как предусмотрено законом", содержащимся в пункте 2 статьи 10 Конвенции в толковании Европейского Суда по правам человека. Поэтому, он может включать точно определяемую часть л прецедентного права, установленного национальным и верховными судами, которое применяет общие принципы внутреннего законодательства (см. также Принцип 2).

21. Право журналистов не раскрывать свои источники является частью права на свободу выражения мнений в соответствии со статьей 10 Конвенции. Статья 10 Конвенции является обязательной для всех подписавших государств, как это установлено Европейским Судом по правам человека. В связи с важностью для средств массовой информации защиты конфиденциальности источников информации в демократическом обществе, национальное законодательство должно обеспечивать доступную, точную и реальную защиту источников. В интересах журналистов, их источников и государственных властей располагать точными и ясно выраженными нормами в этой области. Эти нормы должны определяться в соответствии со статьей 10, в толковании Европейского Суда по правам человека, и этой Рекомендацией. Более сильная защита конфиденциальности журналистских источников информации по внутреннему законодательству не должна исключаться применением этой Рекомендации. Коль скоро право на нераскрытие существует, журналисты могут на законном основании отказываться раскрывать информацию устанавливающую источник, без привлечения их к гражданской или уголовной ответственности или наказанию за их отказ.

Принцип 2 (Право на нераскрытие других лиц)

22. "Другие лица" активно занятые в секторе средств массовой информации, также должны иметь право на нераскрытие источника информации, если они получили сведения об этом источнике путем сбора, редакционной обработки или распространения информации. Такие сведения об источнике должны быть получены указанными лицами в рамках их "профессиональных отношений с журналистами". Сотрудники секретариата, коллеги журналиста, печатники, редактор или работодатель журналиста могут иметь доступ к информации, устанавливающей ее источник. Журналистская работа и распространение информации через средства массовой информации могут даже потребовать от журналиста раскрыть такую секретную информацию внутри редакции без предания ее гласности. Поэтому, необходимо распространить защиту и на этих лиц в целях обеспечения секретности источника для третьих лиц и общественности, если на них еще не распространяется определение "журналист" в соответствии с национальной системой защиты. Сотрудники информационных агентств могут также подпадать под указанную квалификацию, если они проводят активную деятельность по сбору и распространению информации. Государства-члены Совета Европы, которые намереваются предложить большую защиту для источников, свободны в принятии мер, чтобы обязать вышеуказанных "других лиц" уважать конфиденциальность источников.

23. Например, в своем постановлении по делу Де Хас и Гийзелс против Бельгии (27 февраля 1997 г., пар. 55) Европейский Суд распространил право не раскрывать информацию устанавливающую источник, в равной степени как на редактора, так и на журналиста.

Принцип 3 ( Ограничения на право на нераскрытие)

а. законные цели в соответствии со статьей 10 Конвенции.

24. Европейский Суд по правам человека в соответствии с пуктом 2 статьи 10 Конвенции неоднократно подчеркивал требование о том, что ограничения на применение статьи 10 должны быть "предусмотрены законом". Европейский Суд постановил, что "соответствующие национальные законы должны быть сформулированы с достаточной точностью, чтобы позволить заинтересованным лицам, если необходимо с использованием юридической консультации, "предвидеть последствия, которые данное действие может вызвать, и быть сформулированы достаточно ясно, чтобы предоставить индивидуальному лицу "адекватную защиту от произвольного вмешательства" со стороны официальных властей, действующих по собственному усмотрению (см., например, упоминавшееся постановление по делу Гудвин против Соединенного Королевства, 27 марта 1996 г., пар. 32).

25. Далее, Европейский Суд по правам человека подчеркивает, что любые ограничения на свободы, защищаемые пунктом 1 статьи 10 Конвенции о защите прав человека, должны преследовать законные цели в соответствии с пунктом 2 статьи 10 указанной Конвенции. Пункт 2 статьи 10 Конвенции перечисляет основания для введения ограничений на свободу выражения мнений без установления какой бы то ни было иерархии среди них. Любое ограничение на право журналистов не раскрывать информацию, устанавливающую их источники, и на заинтересованность общественности в нераскрытии источников, должны базироваться на законных интересах, вытекающих из вышеуказанных оснований. В этом отношении, пункт 2 статьи 10 Конвенции должен толковаться в узком смысле в соответствии со сложившейся практикой Европейского Суда по правам человека. Поэтому, законность указанного интереса должна быть установлена со ссылкой на вышеуказанные основания, которые возможно перевешивают права и интересы в отношении защиты конфиденциальности источников информации журналистов.

26. В третьих, при оценке того, оправдывает ли конкретный законный интерес, в соответствии со пунктом 2 статьи 10 Конвенции, ограничения на право на свободу выражения мнений, Европейский Суд по применяет сбалансированный тест, ., который определяет, является ли ограничение "необходимым в демократическом обществе" (см. постановление Европейского Суда по делу Санди Таймс против Соединенного Королевства, 26 ноября, 1991 г. параграф. 50) для того, чтобы не отступать от положений пункта 2 статьи 50 Конвенции. Группа MM-S-HR приняла решение не перечислять специфические законные интересы, которые могли бы оправдывать принудительное раскрытие источника. Вместо этого, текст Рекомендации включает целую серию проверок и критериев, которые должны быть приняты во внимание при оценке законного интереса.

27. Рекомендация подтверждает сбалансированный тест, используемый Европейским Судом при определении того, является ли ограничение "необходимым в демократическом обществе" в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Конвенции (см. постановление Европейского Суда по делу Санди Таймс против Соединенного Королевства 26 ноября 1991 г., параграф 50). Право журналистов не раскрывать свои источники и заинтересованность общественности в получении информации от средств массовой информации, следует рассматривать как существенные нормы в любом демократическом обществе. Европейский Суд по Правам Человека установил, что перед средствами массовой информации не только стоит задача передачи информации и идей по вопросам, представляющим общественный интерес, но общественность также имеет право получать эту информацию (см. постановление Европейского Суда по делу Фрессоз и Рор против Франции, 21 января 1999 г., параграф 1). Сдерживающий эффект от раскрытия журналистом его источника будет препятствовать выполнению этой роли средств массовой информации. Отсюда национальные суды и власти должны будут обращать особое внимание на важность права журналистов не раскрывать свои источники.

28. Поэтому, раскрытие информации, устанавливающей источник, должно быть ограничено исключительными обстоятельствами. Только когда поставлены на карту важные общественные или индивидуальные интересы и это может быть убедительно установлено (см. постановление Европейского Суда по делу Гудвин против Соединенного Королевства, 27 марта 1996 г., параграф 37), когда существует весомое требование осуществить раскрытие в общественных интересах и если при этом обстоятельства носят существенно важный и серьезный характер, только тогда раскрытие источника может рассматриваться как необходимое в демократическом обществе в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Конвенции.

Параграф в этого Принципа излагает требования при оценке такой необходимости. В этом контексте следует вспомнить, что некоторые из интересов индивидуальных лиц могут быть защищены другими правами, предусматриваемыми Конвенцией (например, правом на справедливый суд).

в. Необходимость в раскрытии

29. Как указывается в параграфе а этого Принципа компетентные национальные власти должны применять адекватный сбалансированный подход к законным интересам в раскрытии и праву журналистов сохранять конфиденциальность их источников, а также заинтересованности общественности в нераскрытии источников. Параграф с перечисляет требования для определения необходимости в раскрытии.

30. Необходимость в любых ограничениях на свободу выражения мнений должна быть убедительно установлена как на это неоднократно указывал Европейский Суд (см. постановление Европейского Суда по делу Санди Тайсмс против Соединенного Королевства, 26 ноября 1996 г., параграф 50). Поэтому параграф в и требует, чтобы было убедительно установлено, что существует законный интерес в раскрытии, явно перевешивающий заинтересованность общественности в нераскрытии. "Убедительно" в этом отношении относится к требованию оценивать факты конкретного дела, а также применение властями действий по их усмотрению. Все это должно делаться таким образом, чтобы в дальнейшем могла осуществляться проверка. Рекомендуется, чтобы компетентные власти конкретно указывали причины, по которым серьезный интерес в раскрытии перевешивает заинтересованность в нераскрытии. Такой открытый сбалансированный подход не только обеспечивает проверку со стороны общественности, но и позволяет проведение в будущем возможной проверки наложения санкций на журналистов за неракрытие своих источников, как это предусмотрено Принципом 5, параграфа d Рекомендации.

i. отсутствие разумных альтернативных мер

31. Помимо наличия преобладающего законного интереса в раскрытии источника, необходимость в этом, как следует из смысла данного параграфа, требует установления того, что этот преобладающий интерес не может быть реализован без раскрытия, т.е. должна быть установлена причинная связь между раскрытием и реализацией указанного законного интереса.

32. Раскрытие источника может быть оправдано лишь в том случае, если, и после того как, другие средства и источники были исчерпаны сторонами в деле о раскрытии. Такие меры могут, например, включать внутреннее расследование в случае, когда была распространена секретная внутренняя информация о предприятии или его администрации; усиление ограничений на доступ к определенной секретной информации, общие полицейские расследования или распространение противоположной информации в качестве контрмеры. Стороны в деле о раскрытии должны также исчерпать другие нежурналистские источники до того, как требовать раскрытия источника журналистом. Альтернативные источники, которые могли бы стать объектом альтернативного расследования и изучения, могут включать, например, служащих данной организации, коллег, партнеров по контракту или деловых партнеров лица, обращающегося с просьбой о раскрытии. В государствах, которые защищают конфиденциальность источников как таковых, может оказаться невозможным по внутреннему законодательству требовать информации от альтернативных лиц. Однако другие лица, связанные с работой журналиста и тем самым получающие сведения о его источнике, защищены Принципом 2 данной Рекомендации.

33. Информация в большинстве случаев становится актуальной благодаря ее широкому распространению. Предоставление информации журналисту может нарушать некоторые права и интересы, однако именно последующее публичное распространение журналистом этой информации в гораздо большей степени затрагивает эти права и интересы. Поэтому, полное или частичное ограничение на распространение журналистом такой информации может в достаточной мере защитить поставленные на карту права и интересы. Именно таким был случай, когда Европейский Суд вынес по жалобе "Гудвин против Соединенного Королевства" постановление о том, что заинтересованность определенной компании в получении сведений о том, кто из ее служащих раскрыл соответствующую информацию журналисту, является недостаточной, чтобы перевесить заинтересованность общественности в нераскрытии источника, хотя в то же самое время заинтересованность компании в том, чтобы ограничить возможные негативные или даже разорительные для нее финансовые последствия от публичного распространения этой информации в средствах массовой информации, может быть в достаточной степени удовлетворена судебным запретом на публикацию информации без раскрытия ее источника. Европейский Суд счел, что "цель распоряжения о раскрытии была в значительной степени такой же как цель, которая уже была достигнута путем судебного запрета, а именно: было предотвращено распространение конфиденциальной информации (...)" (см. постановление Европейского Суда по делу: Гудвин против Соединенного Королевства, параграф 42). Если подобное ограничение на распространение информации в достаточной степени защищает права и интересы тех участников процесса, которые добиваются раскрытия, дополнительное к этому раскрытие источника не будет оправданным.

34. Поэтому, лица или органы власти, добивающиеся раскрытия источника, должны, в первую очередь, искать и применять пропорциональные альтернативные средства, которые адекватно защищают их соответствующие права и интересы, но в то же время в меньшей степени вторгаются в защиту права журналистов не раскрывать свои источники. Существование разумных альтернативных средств для защиты законных интересов исключает необходимость для журналиста раскрывать свой источник, а участники процесса, добивающиеся раскрытия, должны, прежде всего, исчерпать эти альтернативные средства.

ii. что перевешивает законный интерес

35. С учетом установленной юриспруденции Европейского Суда, любое ограничение на применение статьи 10 Конвенции должно быть пропорционально преследуемым законным целям (см. постановление Европейского Суда: "Гудвин против Соединенного Королевства", 27 марта 1996 г., параграф 39). Европейский Суд указал в постановлении, что должно быть "разумное пропорциональное соотношение между законной целью, преследуемой распоряжением о раскрытии, и средствами, используемыми для достижения этой цели" (см. постановление Европейского Суда: "Гудвин против Соединенного Королевства", параграф 46). Конкретная заинтересованность какого-либо лица или органа власти в раскрытии источника должна быть "достаточной для того, чтобы перевесить существенную заинтересованность общественности в защите источника журналиста" (см. там же, параграф 45).

36. Учитывая важность свободы выражения мнений и свободы средствами массовой информации для любого демократического общества и каждой индивидуальной личности и принимая во внимание потенциально сдерживающий эффект, который раскрытие источника может иметь на готовность будущих источников предоставлять информацию журналистам, только в исключительных случаях, когда поставлены на карту важные личные или общественные интересы, раскрытие источника может быть оправдано или быть пропорциональным этим интересам. Параграф с, подпараграф ii, ссылается на необходимость надлежащего благоразумного применения действий со стороны компетентных властей и требует, чтобы (1) законный интерес был доказан и перевешивал или превосходил заинтересованность общественности в нераскрытии источника, чтобы (2) важный и серьезный характер всех обстоятельств оправдывал такое раскрытие и (3) оно было признано компетентными властями как отвечающее настоятельной социальной необходимости, а (4) в соответствии со статьей 10 Конвенции оценка необходимости в раскрытии будет подвергаться наблюдению и проверке со стороны Европейского Суда.

37. Эта Рекомендация не является попыткой внести изменения в статью 10 Конвенции. Она только рекомендует общие стандарты для применения национальными властями государств-членов Совета Европы. Из оснований, упоминаемых в пункте 2 статьи 10 Конвенции, и с учетом права и практики Европейского Суда относительно узкого применения пункта 2 статьи 10 Конвенции группа специалистов по законодательству о средствах массовой информации и правах человека (ММ-S-HR) рассматривает некоторые цели как составляющие возможную основу для таких законных интересов, когда раскрытие источников журналистов могло бы быть оправдано при условии соблюдения критериев, установленных в Принципе 3.в. Другие основания считаются prima facie недостаточными для оправдания раскрытия, хотя такое раскрытие может быть оправдано в зависимости от рассмотрения всех обстоятельств.

38. Заинтересованность общественности в нераскрытии источника могла бы быть, в частности, перевешена необходимостью раскрытия в целях "защиты человеческой жизни", "предотвращения тяжкого преступления" или обеспечения "защиты в уголовном деле лица, обвиняемого или признанного виновным в совершении серьезного преступления" при условии соблюдения критериев, установленных в Принципе 3.в. Группа MM-S-HR выдвинула следующие соображения относительно оценки этих критериев с учетом, что такие случаи требуют адекватного анализа конкретных фактов и соответствующего сбалансированного подхода к применению фундаментальных прав, установленных Ст. 10 и другими статьями Конвенции:

защита человеческой жизни

39. Защита человеческой жизни является первостепенным правом человека (человеческих существ), поскольку все остальные права и основные свободы логически подчинены этому праву. Группа MM-S-HR считает, что преимущественное значение защиты человеческой жизни может оправдывать раскрытие источника информации журналиста.

предотвращение тяжкого преступления

40. Национальные уголовные законодательства в целом делают различие между незначительными правонарушениями или преступлениями и "тяжкими" или серьезными преступлениями. Во вторую категорию включают типичные деяния, которые могут внести вклад в совершение или привести к совершению таких преступлений, как убийство, непредумышленное убийство, тяжелые телесные повреждения, преступления против национальной безопасности или серьезные организованные преступления. Предотвращение таких преступлений вероятно может оправдывать раскрытие источника журналиста.

защита лица, обвиняемого или признанного виновным в совершении тяжелого преступления

41. Пункт 1 статьи 6 Конвенции гарантирует право на справедливый суд и в подпункте (d) пункта 3 право на допрос свидетелей, выступающих против или в защиту лица, обвиняемого в совершении уголовного преступления. В свете этого фундаментального права можно представить случаи, когда раскрытие журналистского источника может оказаться необходимым для защиты лица, обвиняемого или признанного виновным в ходе судебного разбирательства. Однако национальное законодательство может предоставлять журналистам право не давать показания в судах по уголовным делам и данная Рекомендация не пытается изменить это право на более широкую защиту. С учетом требования, что раскрытие источника должно быть ограничено наличием чрезвычайных обстоятельств, когда на карту поставлены жизненно важные интересы, группа MM-S-HR сочла необходимым указать, что право на защиту лица, обвиняемого или признанного виновным в совершении тяжкого преступления, может оправдывать раскрытие журналистского источника.

С. применение на всех этапах разбирательства

42. Изложенные в данном Принципе требования должны уважаться и применяться всеми властями на всех этапах любого разбирательства, когда журналисты могут ссылаться на свое право на нераскрытие. Такие этапы могут включать расследования полиции и прокурора, судебные разбирательства, разбирательства в парламентских или политических следственных комитетах, или других органах, имеющих полномочия вызывать свидетелей, а также пересмотр дела после внесения апелляции или в более высоких инстанциях.

Принцип 4 (Свидетельства, альтернативные журналистским источникам)

43. Европейский Суд в своем постановлении по делу: "Де Хас и Гийзелс против Бельгии (24 февраля 1997 г., параграфы 55, 58) применил право журналистов не раскрывать свои источники к конкретному делу о дефамации. Редактор и журналист были признаны виновными в дефамации, поскольку они отказались доказывать правдивость якобы порочащей информации путем раскрытия своего источника. Эта информация, однако, базировалась на показаниях судебных экспертов на разбирательствах по другим делам. Европейский Суд в соответствии со статьей 6 Конвенции постановил, что национальные суды не могут отвергать просьбу обвиняемого журналиста рассмотреть альтернативные свидетельства помимо раскрытия журналистом источника информации, если такие альтернативные свидетельства в поддержку заявлений журналиста находятся в распоряжении судебных властей. Важность для журналистов и их работы дел о дефамации побудила группу MM-S-HR включить соответствующий принцип в данную Рекомендацию.

44. В "судебном деле против журналиста, обвиняемого в посягательстве на честь и репутацию какого-то лица" путем изложения якобы фальшивых фактов, журналисты могут подтвердить правдивость своего заявления, раскрыв источник своей информации.

45. Право журналистов не раскрывать свои источники информации в соответствии с данной Рекомендацией подразумевает, что компетентные власти должны рассматривать все другие свидетельства, "доступные им на основании национального процессуального законодательства", вместо того, чтобы требовать от журналистов раскрытия их источников. Соответствующие власти могут определять, эквивалентны ли такие свидетельства раскрытию, принимая во внимание заинтересованность общественности в сохранении конфиденциальности источников журналистов, как указывается в этой Рекомендации. Отказ с самого начала от рассмотрения таких альтернативных свидетельств может только вступить в конфликт с правом журналистов не раскрывать свои источники в соответствии со статьей 10 Конвенции, а также может подрывать право на справедливый суд, предусмотренное статьей 6 Конвенции. Как это было в деле: "Де Хас и Гийзелс против Бельгии", такие альтернативные свидетельства могут, в частности, включать информацию, найденную в других судах или полицейских досье, доступных упомянутым властям.

Принцип 5 (Условия относительно раскрытия)

а. прямой законный интерес

46. Принцип 3 рекомендует требования для обеспечения законного интереса в раскрытии источников информации журналистов. Далеко идущий и сдерживающий эффект раскрытия источника вызывает необходимость определения ряда требований к инициированию действий со стороны компетентных властей, направленных к раскрытию источника. Для того, чтобы избежать легкомысленных произвольных или не относящихся к делу просьб или ходатайств о раскрытии источника, в этом параграфе рекомендуется предоставлять право вносить такие просьбы или ходатайства только тем лицам или органам власти, которые имеют "прямой законный интерес в раскрытии источника". Это требование должно применяться ко всем этапам разбирательства, которое затрагивает вопрос о журналистских источниках.

в. право быть информированным

47. Официальные власти должны избегать ситуаций, когда журналисты могут раскрыть свои источники информации по ошибке, из-за незнания своих прав. Справедливое отправление правосудия должно требовать, чтобы лица, представшие перед органом власти, имеющим полномочие допрашивать свидетелей, были информированы этим органом об их процессуальных и других правах в соответствии с принципами, установленными в этой Рекомендации. К праву на нераскрытие нельзя прибегать в абсолютной форме. Поэтому журналисты должны быть проинформированы о своем праве не раскрывать свои источники информации и в то же время о возможных ограничениях на это право в соответствии со статьей 10 Конвенции. Такая информация должна предоставляться до выдвижения просьбы о раскрытии, чтобы оно было эффективным.

с. санкции за нераскрытие

48. Принудительное раскрытие источника журналиста оказывает довольно тяжелое или "сдерживающее" воздействие на будущие источники и работу журналистов и поэтому должно рассматриваться как далеко идущее ограничение свободы информации. Пункт 1 Статьи 6 Конвенции требует, чтобы "каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях (...) имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона". Параграф с учитывает вышеизложенное, рекомендуя, чтобы любые санкции против журналистов за нераскрытие их источников налагались только судебными властями, исходя из содержания статьи 6 Конвенции. Основанием для наложения санкции должно служить судебное разбирательство, позволяющее провести "справедливыое и публичное разбирательство" по затрагивающему журналиста вопросу. Только таким образом становится возможным наблюдение за таким делом со стороны общественности.

d. пересмотр санкций

49. Параграф d рекомендует государствам-членам Совета Европы предоставлять журналистам право на пересмотр другим судебным органом наложенных на него санкций за нераскрытие источника. Требование о справедливом отправлении правосудия в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Конвенции не включает ясно выраженного права на пересмотр вышестоящей судебной инстанцией, однако в то же время, статья 2 Протокола N 7 к Конвенции от 22 ноября 1984 г. устанавливает это право в отношении признания вины или приговора в уголовных судах. Любое решение национальных властей, ограничивающее право журналистов не раскрывать свои источники в соответствии со статьей 10 Конвенции в общем подпадает под возможность пересмотра его Европейским Судом. Поэтому, справедливое и эффективное отправление правосудия на национальном уровне может потребовать предоставления возможности пересмотра на национальном уровне распоряжений о раскрытии в целом и в частности, санкций за нераскрытие информации, идентифицирующей источник.

е. ограничение степени раскрытия источника

50. В соответствии со статьей 6 Конвенции публичный характер судебных слушаний является фундаментальным принципом справедливого отправления правосудия. Однако, когда компетентные власти решают в пользу раскрытия информации, устанавливающей источник, негативное воздействие такого раскрытия на журналиста или затронутого источника, а также на журналистскую работу в целом должно быть ограничено настолько, насколько это возможно. Поэтому, может быть целесообразным исключать публику полностью или частично из участия в процедуре раскрытия журналистом своего источника, чтобы избежать публичного установления личности источника в контексте, который простирается за рамки интересов участников дела о раскрытии. Поэтому в качестве исключения из принципа, установленного статьей 6 Конвенции, компетентные власти должны рассматривать возможность отстранения публики от процедуры раскрытия.

51. Компетентные власти также должны уважать конфиденциальность раскрытия информации, устанавливающей источник, например, избегая со своей стороны разглашения этой информации.

Принцип 6 (Перехват коммуникаций, наблюдение и судебные обыски и конфискации)

52. Данная Рекомендация устанавливает стандарты для осуществления защиты права журналистов не раскрывать свои источники информации. Самое непосредственное влияние на конфиденциальность источников оказывает раскрытие. Помимо принудительных мер, напрямую направленных на раскрытие конфиденциальности источников, конфиденциальность может быть также косвенно нарушена действиями полиции или судебных органов.

а. исключение обходных мер

53. Принцип 6 направлен на то, чтобы ордера на перехват коммуникаций, на установление наблюдения, обыск и конфискацию не служили мерами, принятыми в обход рекомендованной настоящим документом защиты источников журналистов и применяемыми таким путем, который понижает уровень этой защиты. Поэтому Принцип 6 является логическим следствием положения о защите права журналистов не раскрывать свои источники. В соответствии с национальным законодательством выдача ордеров на перехват, наблюдение, обыск или конфискацию может быть, возможно, объединена в одно с ордером на раскрытие решения, которое отвечает требованиям статьи 8 и статьи 10 Конвенции и принципам настоящей Рекомендации.

54. Распоряжения о перехвате коммуникаций и корреспонденции журналистов, наблюдении за ними, обыске и конфискации могут быть отданы национальными властями по причинам, не связанным с раскрытием журналистских источников. Такие действия, однако, могут привести к раскрытию источников, которые поддерживали контакт с соответствующими журналистами во время перехвата наблюдения, обыска или конфискации. Поэтому, право журналистов не раскрывать свои источники информации должно включать и защиту журналистов от перехвата их коммуникаций, слежки, обысков и конфискаций, если цели этих действий состоят в том, чтобы обойти указанное право. Однако это не должно исключать того, что национальные власти могут применять меры по перехвату коммуникаций, наблюдению или проведению разрешенных судом обысков и конфискаций на законных основаниях и по другим причинам - в соответствии со статьей 8 и статьей 10 Конвенции.

i. перехват коммуникаций

55. Во многих случаях журналисты поддерживают связи со своими источниками или в письменной форме, или используя телефон, телефакс, электронную почту или другие средства коммуникаций. Перехват таких коммуникаций журналистов или их работодателей может привести к раскрытию личности источника. Конфиденциальность коммуникаций и корреспонденции журналистов защищена статьей 8, а также статьей 10 Конвенции. Судебные власти, выдающие ордер на перехват коммуникаций или корреспонденции журналистов, должны ограничить распоряжение о перехвате таким образом, чтобы обеспечить конфиденциальность источника журналиста. Фактические действия по перехвату также должны уважать конфиденциальность. На практике, это может потребовать, чтобы любой перехват был ограничен коммуникациями и корреспонденцией журналиста с другими лицами, а не его источником, или был установлен специальный порядок, согласно которому информация, устанавливающая источник, была отделена от всей перехваченной коммуникации и не регистрировалась.

ii. наблюдение

56. Наблюдение за журналистами должно проводиться не только в строгом соответствии с нормами статьи 8 Конвенции, но также со статьей 10 в части, касающейся защиты права журналистов не раскрывать свои источники. Полиция или судебные власти могут поставить журналистов под наблюдение только по легальным причинам, не имеющим отношения к их источникам. В таких случаях ордер на проведение наблюдения и сами действия по наблюдению не должны вести к раскрытию любой информации, устанавливающей источник. На практике это может быть трудно сделать и может потребоваться, например, использование специальных механизмов контроля за наблюдением за журналистами, таких как проведение мониторинга наблюдения со стороны другого органа власти, чтобы гарантировать, что только та информация, которая не раскрывает источник, будет зарегистрирована и предоставлена в результате действий по наблюдению.

iii. судебные обыски и конфискации

57. Личные или служебные помещения журналистов, их личные вещи, корреспонденция или личные сведения, относящиеся к их работе, могут содержать информацию, которая могла бы привести к раскрытию источника. Такая же ситуация существует и в отношении служебного помещения, личных вещей, корреспонденции, архивов и личных сведений работодателя журналиста. Любой обыск или конфискация могут раскрыть информацию, устанавливающую источник.

58. Судебные власти, отдающие распоряжение о проведении такого обыска или конфискации, должны вводить ограничения в свой ордер на обыск и конфискацию с учетом возможности раскрытия журналистского источника, а судебные или полицейские власти, выполняющие такое распоряжение должны во время обыска или конфискации проявлять уважение к конфиденциальности источника в соответствии со статьей 8 и статьей 10 Конвенции. Это может потребовать, например, ограничить обыск и конфискацию материалами, не содержащими информацию, устанавливающую источник. Практическим примерами могут служить конфискации перемещаемых предметов, но не информации в случаях конфискации на основании денежных претензий к журналистам или когда обыски с целью обнаружения нелегальных предметов ограничиваются только этими предметами и не принимают во внимание информацию, устанавливающую источник.

в. меры по предотвращению последующего использования информации

59. Полиция и судебные власти могут получить информацию, устанавливающую источник, благодаря действиям, упомянутым в параграфе а Принципа 6, хотя это может и не являться целью указанных действий. В таких случаях право журналистов не раскрывать свои источники информации требует того, чтобы "были приняты меры по предотвращению последующего использования этой информации в качестве доказательств в судах". Такими мерами могут быть, например, уничтожение записей или фотографий, устанавливающих источник, или возвращение конфискованных предметов.

60. Последующее использование информации, устанавливающей источник, может, однако, стать возможным, если раскрытие оправдывается положениями Принципа 3.

Принцип 7 (защита против самообвинения)

61. Данная Рекомендация устанавливает ряд принципов в отношении защиты и раскрытия источников информации журналистов. Что касается раскрытия, эти принципы не ограничивают другие права журналистов не предоставлять информацию или свидетельства, предусмотренные национальными законами, которые обеспечивают более высокий уровень защиты. Установленные в настоящем документе принципы в отношении раскрытия касаются раскрытия журналистских источников только в соответствии со статьей 10 Конвенции. Получило всеобщее признание право свидетелей, подозреваемых или лиц, обвиняемых в совершении преступлений, не быть обязанными давать показания, если эти показания могут быть использованы против них. Принцип 7 подчеркивает, что, если такое право существует, к нему возможно апеллировать отдельно от права журналистов не раскрывать свои источники информации. Можно представить такую ситуацию, когда журналисты обязаны раскрыть свои источники в соответствии с Принципом 3 в. В то время как 7 еще может защитить их, если им предъявлены уголовные обвинения.