Решение Европейского Суда по правам человека от 7 декабря 2006 г. Дело "Игорь Владимирович Артемов (Igor Vladimirovich Artyomov) против Российской Федерации" (жалоба N 17582/05) (Первая секция)

Европейский Суд по правам человека
(Первая секция)

Дело "Игорь Владимирович Артемов (Igor Vladimirovich Artyomov)
против Российской Федерации"
(Жалоба N 17582/05)

Решение Суда

Европейский Суд по правам человека (Первая секция), заседая 7 декабря 2006 г. Палатой в составе:

Х.Л. Розакиса, Председателя Палаты,

Н. Ваич,

А. Ковлера,

Э. Штейнер,

Х. Гаджиева,

Д. Шпильманна,

С.Э. Йебенса, судей

а также при участии С. Нильсена, Секретаря Секции Суда,

по поводу вышеупомянутой жалобы, поданной 13 мая 2005 года

вынес следующее решение:

Заявитель, г-н Игорь Владимирович Артемов, - гражданин России, 1962 года рождения, живет во Владимире.

Факты

А. Обстоятельства дела

Представленные на рассмотрение заявителем факты дела могут быть резюмированы следующим образом.

Заявитель является лидером движения "Русский общенациональный союз" с момента его основания в начале 1990-х годов.

7 декабря 1998 г. Министерство юстиции зарегистрировало его движение как общественное объединение.

23 декабря 2001 г. на шестом съезде движения было принято решение реорганизовать его в политическую партию с тем же названием. Просьба о регистрации партии была подана в Министерство юстиции.

Министерство юстиции письмом от 28 июня 2002 г. отказало в регистрации партии по ряду причин. Первым основанием для отказа было наличие в названии партии прилагательного "русский", относящегося к этнической группе, в то время как параграф 3 статьи 9 закона "О политических партиях" запрещает создание политических партий, основанных на профессиональной, расовой, этнической или религиозной принадлежности их членов. Заявитель опротестовал именно это основание для отказа в регистрации в суде высшей инстанции.

24 января 2003 г. Таганский районный суд г. Москвы отклонил жалобу заявителя, выслушав мнение нескольких экспертов, вызванных стороной защиты. Эксперты пришли к выводу, что слово "русский" является двусмысленным, так как, с одной стороны, его можно понять как обозначающее все, что имеет отношение к России (и в этом смысле оно ближе к слову "российский"), а с другой - оно обозначает принадлежность к определенной этнической группе. Представитель Минюста заявил суду, что слово "общенациональный" в названии партии заявителя также имеет два значения, во-первых, как "ассоциация людей, принадлежащих к разным национальностям" ("an association of people belonging to different nations"), а во-вторых, как "ассоциация людей одной национальности" ("an association of the people of one nation"). Тем не менее этому слову предшествовало определение "русский", поэтому в совокупности они должны читаться как "ассоциация нации [этнических] русских" ("an association of the nation of [ethnic] Russians"). Районный суд принял эту интерпретацию, что не было опротестовано заявителем, и решил, что партия заявителя была основана на этнической принадлежности ее членов. А это означало нарушение параграфа 3 статьи 9 закона "О политических партиях", хотя устав и программа партии и не рассматривали защиту интересов русских в качестве главной своей цели.

18 сентября 2003 г. Московский городской суд поддержал решение районного суда.

Заявитель обратился в Конституционный Суд с жалобой на то, что параграф 3 статьи 9 закона "О политических партиях" противоречит Конституции РФ. Конституционный Суд объединил эту жалобу с аналогичными - от Православной партии России и г-на Савина.

15 декабря 2004 г. Конституционный Суд вынес постановление N 18-П, в котором отмечается особая роль политических партий как единственных общественных объединений, имеющих право выдвигать кандидатов на выборах в государственные органы. Согласно закону "О политических партиях", членство в политических партиях - индивидуально, добровольно и не может быть ограничено по признаку профессиональной, социальной, расовой, этнической или религиозной принадлежности, пола, социального происхождения, имущества или места жительства. Конституционный Суд постановил, что нарушение права граждан любой национальной или религиозной принадлежности на вступление в партию, цели и стремления которой они разделяют, недопустимо. Далее в постановлении говорится:

"Относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации принципы плюралистической демократии, многопартийности и светского государства применительно к законодательной регламентации создания и деятельности (в том числе условий регистрации) политических партий не могут истолковываться и реализовываться без учета особенностей исторического развития России, вне контекста национального и конфессионального состава российского общества, а также особенностей взаимодействия государства, политической власти, этнических групп и религиозных конфессий.

...Принцип светского государства в понимании, сложившемся в странах с моноконфессиональным и мононациональным устройством общества и с развитыми традициями религиозной терпимости и плюрализма (что позволяло, в частности, допустить в некоторых странах политические партии, основанные на идеологии христианской демократии, поскольку понятие "христианский" в данном случае далеко выходит за конфессиональные рамки и обозначает принадлежность к европейской системе ценностей и культуре), не может быть автоматически применен к Российской Федерации.

В многонациональной и многоконфессиональной России - вследствие особенностей функционирования ведущих вероучений (...), их влияния на социальную жизнь, в том числе использования в политической идеологии, исторически в значительной степени тесно связанного с национально-этническим фактором, - такие понятия, как "христианский", "православный", "мусульманский", "русский", "татарский" и т.п., ассоциируются в общественном сознании, скорее, с конкретными конфессиями и отдельными нациями, чем с общей системой ценностей российского народа в целом.

Кроме того, на современном этапе российское общество, в том числе политические партии и религиозные объединения, еще не приобрели прочный опыт демократического существования. В этих условиях партии, созданные по национальному или религиозному признаку, неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этнических) или религиозных групп. Конкуренция партий, образованных по национальному или религиозному признаку (...) способна привести вместо консолидации общества к расслоению многонационального народа России, противопоставлению этнических и религиозных ценностей, возвеличению одних и принижению других и, в конечном счете - к приданию доминирующего значения не общенациональным ценностям, а какой-либо этнической идеологии или религии, что противоречило бы Конституции Российской Федерации, ее статьям 13 и 14.

Создание партий по религиозному признаку открыло бы путь к политизации религии и религиозных объединений, политическому фундаментализму и клерикализации партий, что в свою очередь повлекло бы отторжение религии как формы социальной идентичности и вытеснение ее из системы факторов, консолидирующих общество. Создание партий по национальному признаку могло бы привести к преобладанию в выборных органах власти представителей партий, отражающих интересы больших этнических групп в ущерб интересам малых этнических групп, и тем самым - к нарушению установленного Конституцией Российской Федерации принципа правового равенства независимо от национальной принадлежности (статья 6, часть 2; статья 13, часть 4; статья 19, часть 2).

Таким образом, конституционный принцип демократического и светского государства применительно к конкретно-историческим реалиям, сложившимся в Российской Федерации как многонациональной и многоконфессиональной стране, не допускает создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности.

Поэтому в условиях сохраняющейся напряженности межэтнических и межконфессиональных отношений, а также возрастающих политических претензий со стороны современного религиозного фундаментализма, когда привнесение в сферу политики (а значит, в сферу борьбы за власть) дифференциации по религиозному признаку, которая может приобрести и национальный оттенок, чревато расколом общества на национально-религиозные составляющие (в частности, на славянско-христианскую и тюркско-мусульманскую), введение Федеральным законом "О политических партиях" запрета на создание политических партий по национальному или религиозному признаку соответствует аутентичному смыслу статей 13 и 14 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19 (части 1 и 2), 28 и 29...".

В заключение Конституционный Суд отметил, что в его компетенцию не входит выяснение того, действительно ли та или иная партия создается по признакам национальной или религиозной принадлежности, и являются ли цели, указанные в уставе и программе партии, целями защиты национальных и религиозных интересов, и насколько используемые в наименовании партии термины отражают эти цели, и что подобные вопросы находятся в юрисдикции обычных судов.

B. Применимое национальное законодательство

Конституция Российской Федерации признает политическое многообразие и многопартийность и запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (статья 13). Статья 14 гарантирует светскость Российского государства и равенство религий. Статья 19 устанавливает принцип равенства перед законом и судами. Статья 28 гарантирует свободу совести и вероисповедания. Статья 29 гарантирует свободу мысли и слова и запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Закон "О политических партиях" (Федеральный закон N 95-ФЗ от 11 июля 2001 года) гласит:

Статья 9. Ограничение на создание и деятельность политических партий

"3. Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности...

Под признаками профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности в настоящем Федеральном законе понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии".

Суть жалобы

Основываясь на статье 11 Конвенции и Протоколе N 12, заявитель обратился с жалобой на местное законодательство, которое препятствует группам, сформированным по принципу этнической или религиозной принадлежности, добровольно называть себя таковыми и участвовать в политической жизни страны.

Право

Заявитель обратился с жалобой на отказ местных властей зарегистрировать политическую партию "Русский общенациональный союз". Он в первую очередь полагался на статью 11 Конвенции, в которой говорится следующие:

1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства.

Прежде всего, Европейский Суд отмечает, что решение местных властей напрямую затрагивает лишь политическую партию, в которую решило реорганизоваться одноименное ей общественное движение, а не самого заявителя лично. Это никак не касается автономного существования или деятельности этого общественного движения или заявителя как лидера этого движения (см. для сравнения Постановление по делу "Хасан и Чауш против Болгарии", жалоба N 30985/96, §§63-65, ECHR 2000-XI). Так как общественное движение, ставящее перед собой практически те же самые цели, продолжило свою деятельность, отказ в регистрации этой политической партии, как представляется, не лишает заявителя возможности сообща или в индивидуальном порядке добиваться целей партии и общественного движения и тем самым пользоваться рассматриваемым правом (см. для сравнения Постановление по делу "Сидиропулос и другие против Греции" от 10 июля 1998 г., ECHR 1998-IV, §31). С целью последующего анализа Суд, тем не менее, допускает, что отказ в регистрации политической партии означает нарушение права заявителя на свободу ассоциаций.

Это нарушение было совершено на основании параграфа 3 статьи 9 закона "О политических партиях", который запрещает создание политических партий, основанных, в частности, на этнической или религиозной принадлежности их членов. Точное значение слов "основанные на этнической или религиозной принадлежности" формулируется в той же правовой норме, а также всесторонне исследовано и истолковано местными судами по делу заявителя. Заявитель не оспорил тот факт, что правовая норма сформулирована достаточно четко для того, чтобы заранее предвидеть последствия своих действий и соответственно регулировать свое поведение (см. Постановление по делу "Рефах Партизи (Социальная партия) и другие против Турции" (Refah Partisi (the Welfare Party) and others v. Turkey) (жалобы N 41340/98, 41342/98, 41343/98 и 41344/98, ECHR 2003-II). Поэтому суд удовлетворен тем, что нарушение было "предписано законом".

Далее Европейский Суд отмечает, что Конституционный Суд РФ в своем решении исходил из убеждения, что создание партий на основе этнической или религиозной принадлежности подвергает опасности мирное сосуществование национальностей (nations) и религий в Российской Федерации и подрывает принципы светского государства и равенства перед законом. Принимая во внимание особенности социальной и политической ситуации в современной России, подчеркнутые Конституционным Судом, Европейский Суд принимает точку зрения, что это нарушение преследовало легитимные цели предотвращения беспорядков и защиты прав и свобод остальных граждан.

Остается определить, было ли это нарушение "необходимым в демократическом обществе". Европейский Суд подчеркивает, что свобода ассоциаций не является абсолютной и что необходимо согласиться с тем, что если некая ассоциация деятельностью и целями, явно или неявно заявленными в своей программе, подвергает опасности государственные институты или права и свободы других граждан, статья 11 не лишает государство полномочий по защите этих институтов и граждан. Это следует как из §2 статьи 11, так и из обязательств государства по статье 1 Конвенции, охраняющей права и свободы (см. Постановление по делу "Рефах Партизи (Социальная партия) и другие против Турции", §§96-103). Тем не менее эти полномочия должны использоваться с осторожностью, как исключения из правила свободы ассоциаций, толковаться ограничительно, и только убедительные и неопровержимые доказательства могут оправдать ограничения этой свободы. И оценивать, есть ли "настоятельная общественная необходимость" использовать это ограничение во имя общих интересов, должны в первую очередь власти. В то время как Конвенция предоставляет местным властям самостоятельно принимать решения по этому поводу, их действия являются предметом надзора со стороны Европейского Суда. Его роль, тем не менее, состоит не в том, чтобы подменять своими решениями решения местных властей, которые лучше разбираются в вопросах законодательной политики и мерах ее воплощения, а в том, чтобы рассмотреть решения, которые они выносят, пользуясь своими полномочиями, в свете статьи 1 Конвенции. Он должен рассмотреть жалобу на нарушение в свете всего дела в целом и определить, было ли это нарушение "пропорционально преследуемой легитимной цели", и были ли причины, представленные местными властями для оправдания это нарушения, "обоснованными и адекватными" (см. Постановления по делам "Сидиропулос и другие против Греции", §40; "Горзелик и другие против Польши" [GC], N 44158/98, §§94-96, 17 февраля 2004 года; "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции", судебное разбирательство от 30 января 1998 года, отчеты 1998-I, §§46-47).

Европейский Суд прежде всего рассмотрит вопрос, можно ли сказать, что оспариваемая мера была оправдана "настоятельной общественной необходимостью". В данном контексте он настаивает на том, что плюрализм, терпимость и широта взглядов - одни из главных признаков "демократического общества". Хотя индивидуальные интересы в некоторых случаях должны подчиняться интересам группы, демократия вовсе не означает, что всегда должны господствовать взгляды большинства: необходим баланс, при котором меньшинству гарантируются справедливость и должное обращение и не ущемляются интересы большинства (см. Постановление по делу "Горзелик и другие против Польши", §90 и далее).

Заявитель не оспорил решения местных судов общей юрисдикции, в которых утверждалось, что название его политической партии пропагандирует защиту интересов отдельной этнической группы, а именно русских. Европейский Суд отмечает тот факт, что заявитель согласен с такой формулировкой.

Вынося решение по жалобе заявителя, Конституционный Суд РФ отметил особую роль российских политических партий как единственных участников политического процесса, имеющих возможность выдвигать кандидатов на выборах разных уровней. Принимая во внимание важность этой роли, законодательство запрещает дискриминацию при приеме в политические партии, включая дискриминацию на основе расы, религиозной и этнической принадлежности. Рассматривая правовые последствия регистрации политических партий, открыто заявляющих о своей принадлежности к определенной этнической или религиозной группой, Конституционный Суд явно исходил из предположения, что возникновение таких партий несовместимо с антидискриминационными положениями закона "О политических партиях". В самом деле, едва ли возможно, что политическая партия, выступающая за защиту интересов определенной этнической группы или религиозного направления, сможет обеспечить должное представительство членов других этнических групп и последователей других религий. Таким образом, оспариваемая мера совокупно с антидискриминационными положениями, была предпринята ради обеспечения гарантии равенства, закрепленной в статье 19 Конституции России, и справедливого участия меньшинств в политическом процессе.

Со своей стороны, Европейский Суд напоминает, что дискриминация по признаку этнической или религиозной принадлежности является одним из самых возмутительных видов дискриминации, а именно расовой, и ввиду своих опасных последствий требует от властей особой бдительности и решительной реакции (см. Постановление по делу "Тимишев против России", жалобы N 55762/00 и 55974/00, §56, ECHR 2005-...; "Начова и другие против Болгарии" жалобы N 43577/98 и 43579/98, §145, 26 февраля 2004 года). Соответственно, Европейский Суд считает, что оспариваемая мера была предпринята в связи с "настоятельной общественной необходимостью".

Европейскому Суду остается установить, соответствовал ли отказ зарегистрировать политическую партию под названием "Русский общенациональный союз" преследуемым легитимным целям.

Во-первых, Европейский Суд отличает настоящее дело от тех дел, в которых отказ в регистрации препятствовал даже началу деятельности ассоциации граждан (см. Постановления по делам "Сидиропулос и другие против Греции" §46; "Горзелик и другие против Польши" §105, а также "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции", §51). В данном деле легальный статус и деятельность общественного движения "Русский общенациональный союз", решившего преобразоваться в политическую партию с тем же названием, не были затронуты отказом в регистрации этой партии. Это движение законно существует с 1998 года, и его деятельность и членство не подвергались никаким ограничениям.

Во-вторых, Европейский Суд отмечает, что запрет на вступление в сообщество по религиозному или этническому признаку носит ограниченный характер: он касается только политических партий, а не любых других видов общественных ассоциаций. Как Европейский Суд имел возможность наблюдать, политические партии - это форма ассоциаций, существенная для правильного функционирования демократии. Однако представляется естественным, что участие граждан в политическом процессе в большой мере достигается путем их путем их участия в разного рода ассоциациях, в которых они могут объединяться друг с другом и совместно добиваться общих целей (см. Постановления по делам "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции", §25, "Горзелик и другие против Польши" §92). Как упоминалось выше, заявитель не лишен возможности возглавлять общественное объединение - с основанным на этнической принадлежности членстве, как в данном случае, или нет - и преследовать цели, поставленные этим объединением.

Европейский Суд заключает, таким образом, что в отношении заявителя была нарушена не свобода ассоциаций как таковая (см. Постановление по делу "Горзелик и другие против Польши", §106), а свобода возглавляемой им ассоциации выдвигать кандидатов на выборы. Если бы политическая партия "Русский общенациональный союз" была зарегистрирована, она смогла бы участвовать в выборах, в том числе в выборах в федеральный парламент. В этой связи Суд повторяет, что, принимая во внимание особую роль политических партий, государства обладают значительной свободой в выборе критерия для участия в выборах, который может различаться в зависимости от исторических и политических факторов, специфических для каждого отдельного государства (см. Постановления по делам "Подколзина против Латвии", жалоба N 46726/99, §33, ECHR 2002-II, "Гитонас и другие против Греции" от 1 июля 1997 года, Reports of Judgments and Decisions 1997-IV, р. 1233-34, §39). Конституционный Суд РФ разъяснил причины, по которым он пришел к выводу, что в современной России крайне опасно поощрять предвыборную конкуренцию партий, членство в которых основано на этнической или религиозной принадлежности. Относясь с уважением к национальной специфике выборного процесса, Европейский Суд не считает эти причины безосновательными и произвольными.

Власти препятствовали заявителю в создании не ассоциации для продвижения и выражения определенных идей, а юридического лица, которое после регистрации смогло бы участвовать в выборах. Принимая во внимание, что местные власти имели право считать, что оспариваемое нарушение отвечало "настоятельной общественной необходимости", и что оно было адекватным преследуемым легитимным целям, отказ в регистрации политической партии заявителя может быть назван "необходимым для демократического общества", согласно §2 статьи 11 Конвенции.

Данная жалоба была очевидно необоснованна и должна быть отклонена в соответствии с §§3 и 4 статьеи 35 Конвенции.

И наконец, касаемо желания заявителя основываться на Протоколе N 12, Европейский Суд отмечает, что Российская Федерация не ратифицировала этот правовой инструмент и соответственно не связана его нормами.

Данная часть жалобы несовместима ratione personae с нормами Конвенции, согласно §3 статьи 35 и должна быть отклонена в соответствии с §4 статьи 35.

На этих основаниях Суд единогласно:

объявил жалобу неприемлемой.

Секретарь Секции Суда

Серен Нильсен

Председатель Палаты

Христос Розакис