Приложение. Концепия реформирования бюджетного процесса в Камчатской области в 2005-2006 годах

Приложение

к постановлению Губернатора

Камчатской области

от 5 мая 2005 г. N 193

Концепция
реформирования бюджетного процесса в Камчатской области в 2005-2006 годах

Концепция реформирования бюджетного процесса в Камчатской области (далее - Концепция), разработанная во исполнение Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 N 249, бюджетных посланий Президента Российской Федерации, программы социально-экономического развития Российской Федерации и Программы социально-экономического развития Камчатской области на среднесрочную и долгосрочную перспективу (2002-2004, 2005-2010 г.г.), утвержденной Законом Камчатской области от 28.07.2003 N 111, с учетом одобренных Правительством Российской Федерации принципов реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Камчатской области.

1. Необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса

В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной сфере были проведены крупные структурные реформы.

В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в Камчатской области разработан, принят Советом народных депутатов Камчатской области и подписан Губернатором Камчатской области Бюджетный кодекс Камчатской области от 14.03.2000 N 79. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения областного бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки местных бюджетов в Камчатской области.

В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в:

а) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (далее - администраторы бюджетных средств);

б) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

в) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

г) формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации областных целевых программ);

д) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

е) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

ж) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;

з) отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов государственной власти Камчатской области (далее - органов государственной власти) и органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатской области (далее - органов местного самоуправления) и закрепления за ними обязательств соответственно Камчатской области или муниципального образования в Камчатской области;

и) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проектов соответствующих бюджетов Советом народных депутатов Камчатской области и представительными органами муниципальных образований в Камчатской области, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

к) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между Советом народных депутатов Камчатской области, администрацией Камчатской области и органами местного самоуправления муниципальных образований в Камчатской области.

Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления областным и местными бюджетами (далее - бюджетами) и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. Начата подготовка к проведению реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений.

2. Цель и основные направления реформирования бюджетного процесса

Целью реформирования, предусмотренного Концепцией, является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления областным и местными бюджетами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность областного и местных бюджетов и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление областным и местными бюджетами сводится, главным образом, к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции "управления результатами" областной и местные бюджеты формируются исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (консолидированный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий администраторов бюджетных средств при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих обязательств и бюджетов принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

С целью осуществления реформы бюджетной классификации и бюджетного учета в Камчатской области предусматривается внесение изменений в установленном порядке в Закон Камчатской области от 13.06.2001 N 147 "О ведомственной классификации расходов областного бюджета" и иные нормативные правовые акты Камчатской области, детализирующие расходы на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации, в рамках приложения к закону Камчатской области об областном бюджете на очередной финансовый год.

Направления реформирования бюджетного процесса в части выделения бюджетов действующих бюджетных обязательств и бюджетов принимаемых бюджетных обязательств и совершенствования среднесрочного финансового планирования должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования является основным направлением реформирования бюджетного процесса и предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, как еще одно направление реформирования бюджетного процесса, предполагает совершенствование этих процедур в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Предусмотренные Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Камчатской области.

В Камчатской области реформирование бюджетного процесса планируется осуществлять в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в рамках Плана мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Камчатской области в 2005-2006 годах, основной позицией которого является разработка проекта закона Камчатской области о внесении изменений в Бюджетный кодекс Камчатской области в части регулирования новой организации бюджетного процесса. Предполагается, что указанный закон Камчатской области вступит в силу до 1 июля 2005 года, создав правовую основу для новой системы организации бюджетного процесса в Камчатской области, начиная с формирования бюджетов на 2006 год.

3. Реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета

Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов государственной власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.

Новая бюджетная классификация направлена на:

а) переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

б) приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

в) согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Федеральным законом от 15.08.1996 N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической классификации и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. Определение дальнейшей детализации классификации предоставлено органам государственной власти и органам местного самоуправления при принятии закона (решения) о бюджете.

Ряд задач по совершенствованию бюджетной классификации решен Федеральным законом от 23.12.2004 N 174-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" и Бюджетный кодекс Российской Федерации", которым установлены следующие нормы:

а) определение целевых статей и видов расходов в процессе формирования и утверждения бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы;

б) исключение расходов на капитальные вложения (государственные инвестиции) из функциональной классификации расходов и включение их в состав экономической классификации расходов;

в) распределение расходов на руководство и управление в установленной сфере деятельности (административных расходов) по соответствующим разделам и подразделам функциональной классификации расходов;

г) упорядочение отражения расходов на реализацию долгосрочных областных целевых программ (далее - областных целевых программ) в функциональной классификации расходов;

д) приведение структуры экономической классификации расходов в соответствие с экономическим содержанием операций в секторе государственного управления;

е) применение кода администратора бюджетных средств ко всем операциям, проводимым в рамках исполнения бюджета (доходам, расходам, источникам финансирования дефицита).

Функциональная классификация расходов предусматривает 11 разделов. Существенной особенностью предлагаемой структуры является наличие раздела, объединяющего в себе расходы на реализацию функций общегосударственного характера. Структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования областного и местных бюджетов.

Классификация операций сектора государственного управления предусматривает группировку операций по их экономическому содержанию с возможностью ее применения для учета операций как по кассовому методу, так и по методу начислений.

В отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод начислений позволит оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке.

Учет по методу начислений значительно повысит прозрачность операций сектора государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, находится администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета интегрирован с бюджетной классификацией.

В рамках классификации операций сектора государственного управления все операции разделены на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики.

Переход к новой системе учета осуществляется путем разработки и утверждения общих стандартов бюджетного учета и отчетности с предоставлением права органам государственной исполнительной власти в Камчатской области и администраторам бюджетных средств вести в рамках этих стандартов управленческий учет.

Требуется разработать уточненную ведомственную классификацию с учетом изменений в системе государственной исполнительной власти Камчатской области.

Одновременно в целях упорядочения процесса составления проекта областного бюджета предлагается ввести понятие "субъекты бюджетного планирования", под которыми понимаются главные распорядители бюджетных средств, определяемые распоряжением Губернатора Камчатской области и имеющие право вносить в департамент финансов и бюджетной политики администрации Камчатской области предложения по формированию областного бюджета и финансовому обеспечению распорядителей и получателей бюджетных средств.

4. Бюджеты действующих бюджетных обязательств и бюджеты принимаемых бюджетных обязательств

Объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законами и иными нормативными правовыми актами Камчатской области и правовыми актами органов местного самоуправления, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений.

В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.

Исходя из этого, при формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые, что позволит:

существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

В рамках разграничения расходных и доходных полномочий, проводимого на федеральном уровне, органам государственной власти Камчатской области и органам местного самоуправления муниципальных образований в Камчатской области необходимо сократить, а в дальнейшем полностью ликвидировать "необеспеченные мандаты" бюджетов всех уровней.

Предложенные Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах понятия "расходные обязательства" и "реестр расходных обязательств" имеют следующие значения:

"расходные обязательства" - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Камчатской области, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета;

"реестр расходных обязательств" - свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и/или их отдельных положений, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня. После решения этой задачи появится возможность четкого отделения действующих (включенных в реестр) расходных обязательств от принимаемых расходных обязательств, подлежащих или планируемых к включению в этот реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных (в зависимости от экономического прогноза и политики заимствований) ресурсов.

До внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Камчатской области выделение бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств предлагается осуществить в соответствии с решениями администрации Камчатской области в аналитических целях на этапе составления проекта перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на соответствующий год, не применяя такое выделение при утверждении и исполнении бюджетов. По решению администрации Камчатской области основные параметры бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств могут быть включены в пояснительные материалы к проекту перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на очередной финансовый год.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Камчатской области (муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами (за исключением норм, действие которых приостановлено или планируется к приостановлению в порядке, предусмотренном пунктом 18 статьи 11 Бюджетного кодекса Камчатской области), договорами и соглашениями.

К бюджетам действующих обязательств, в частности, относятся:

трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами Камчатской области;

обязательства по предоставлению (оплате) государственных услуг в соответствии с законодательством Камчатской области;

обязательства, вытекающие из областных целевых программ Камчатской области, а также инвестиционных мероприятий Камчатской области;

погашение и (или) обслуживание государственного долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;

средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством Камчатской области либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Камчатской области.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Камчатской области, обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К бюджетам принимаемых обязательств, в частности, относятся:

увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;

увеличение заработной платы, денежного довольствия;

досрочное погашение государственного долга;

предоставление (оплата) государственных услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации и Камчатской области);

увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ (в рамках областных целевых программ);

новые бюджетные инвестиции (в рамках инвестиционных мероприятий);

предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются администрацией Камчатской области и органами местного самоуправления муниципальных образований в Камчатской области.

Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме бюджета действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:

сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых# обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т.п.);

применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;

опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных, прежде всего налоговых и неналоговых, доходов.

Исходя из этого, объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены законами и иными нормативными правовыми актами Камчатской области и правовыми актами органов местного самоуправления. В случае невыполнения указанного условия бюджет действующих обязательств подлежит сокращению.

Соответственно, объем бюджета принимаемых обязательств определяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социально-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств - с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обязательств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются:

а) мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:

приводящие к сокращению бюджета действующих обязательств последующих лет (досрочное погашение государственного долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников и т.д.);

не включаемые в состав бюджета действующих обязательств последующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года, программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, пособиям и т.д.);

б) мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав бюджета действующих обязательств или приводящие к увеличению объема бюджета действующих обязательств последующих лет (увеличение размера трансфертов населению, заработной платы государственным гражданским служащим, работникам бюджетных учреждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых областных целевых программ, нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства, и т.д.).

Пропорции распределения средств между указанными мероприятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными обязательствами с учетом оценок их результативности (включая обязательства, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых законов и иных нормативных правовых актов Камчатской области и правовых актов органов местного самоуправления).

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств при том, что даже по общим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.

Наряду с выделением бюджетов действующих обязательств и бюджетов принимаемых обязательств в бюджетном процессе предлагается различать обязательства, вытекающие из нормативных правовых актов (публичные обязательства) и из договоров (соглашений), одной из сторон которых является государственное учреждение (гражданско-правовые обязательства). Если по гражданско-правовым обязательствам должны быть установлены жесткие ограничения на их принятие (лимиты бюджетных обязательств), то для публичных обязательств предполагается разработать и ввести бюджетные процедуры, обеспечивающие безусловное их исполнение.

5. Совершенствование среднесрочного финансового планирования

Одним из основных элементов бюджетных реформ является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом администрации Камчатской области и органов местного самоуправления.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

Применяемый в Камчатской области перспективный финансовый план формально соответствует этим принципам, однако на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными условиями и ограничениями бюджетного процесса (недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных "необеспеченных мандатов", зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых структурных реформ и т.д.).

В то же время по мере преодоления этих ограничений (в том числе в рамках комплексной реформы государственного управления и бюджетного сектора) на первый план постепенно будут выходить внутренние недостатки сложившейся практики разработки и использования перспективного финансового плана - отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

Для их устранения необходимо утверждение администрацией Камчатской области порядка разработки перспективного финансового плана, определяющего его формат (в том числе с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств), процедуры пересмотра его параметров и использования их при формировании проекта бюджета, выработке приоритетов и целей государственной политики, планировании результатов бюджетной политики и т.д.

В целях повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе на областном уровне предлагается утвердить порядок его разработки постановлением Губернатора Камчатской области. При этом в силу высокой неопределенности условий среднесрочного прогнозирования в первое время не должны вводиться какие-либо ограничения на изменение в следующем бюджетном цикле ранее утвержденных параметров. В то же время в целях постепенного повышения надежности среднесрочных финансовых прогнозов следует ввести требование о предоставлении ежегодно параметров перспективного плана в действующих и сопоставимых условиях, а также анализ причин отклонения от ранее утвержденных показателей.

При этом с точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты основополагающее значение имеет включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюджетных обязательств, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результативности бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта бюджета. В целях повышения надежности этого распределения оно может осуществляться только в отношении ассигнований на выполнение действующих на момент утверждения перспективного финансового плана обязательств, с использованием в основном относительных (в процентах к общему объему бюджета действующих обязательств) показателей.

Кроме того, следует более четко определить методологию увязки среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценарными макроэкономическими условиями, выбора базового (основного) варианта макроэкономического прогноза, используемого для бюджетного планирования, оценки устойчивости прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров (в том числе зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры) и налогового законодательства.

После накопления практического опыта среднесрочного бюджетного планирования может быть поставлена задача утверждения перспективного финансового плана законом Камчатской области (т.е. придания ему статуса трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов:

а) утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третий год бюджетного цикла законом Камчатской области о бюджете на очередной финансовый год;

б) утверждение перспективного финансового плана отдельным законом Камчатской области, принимаемым до внесения закона Камчатской области о бюджете (с возможностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных проектировок без внесения изменений в этот закон).

Оба варианта обеспечивают реализацию всех преимуществ многолетнего бюджетирования. Основным преимуществом первого варианта является его соответствие сложившейся процедуре составления и рассмотрения бюджетов, однако в этом случае разделение между текущим (на очередной год) и среднесрочным планированием окажется недостаточно четким, что не позволит существенно упростить процедуру принятия ежегодного бюджета. Во втором варианте появляется возможность раздельной и, как следствие, более качественной и менее длительной проработки среднесрочных и текущих вопросов бюджетного планирования, в то же время могут возникнуть трудности в их увязке друг с другом.

6. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования

Основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

совершенствования методологии разработки и реализации областных целевых программ;

использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на областном уровне осуществляется в форме областных целевых программ, а также инвестиционных мероприятий. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ областных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

Цели и ожидаемые результаты многих областных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть областных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам). В результате средства, выделяемые на реализацию большинства областных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых администрацией Камчатской области текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты губернатора Камчатской области, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации областных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых администрацией Камчатской области.

Количество областных целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинство действующих областных целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Областные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов, а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки областных целевых программ.

В то же время областные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества областных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.

Исходя из этого, областные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности администрации Камчатской области;

описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Областные и ведомственные целевые программы различаются между собой:

по уровню утверждения (областная целевая программа утверждается постановлением Совета народных депутатов Камчатской области, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);

по межотраслевому (областная целевая программа) или внутриотраслевому (ведомственная целевая программа) характеру;

по содержанию программной деятельности и мероприятий (областная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);

по принципу планирования расходов (для областных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным постановлением Губернатора Камчатской области, для ведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в областную целевую программу (подпрограмму).

Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию областных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и областных целевых программ как инструмента экономической политики.

При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами следует применять следующие принципы:

распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;

учет при распределении ассигнований бюджета принимаемых обязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;

учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.

При этом рассматривается возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).

Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами.

7. Упорядочение составления и утверждения областного бюджета

Бюджетный кодекс Камчатской области достаточно подробно регламентирует порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта областного бюджета.

В целях реализации Концепции составление проекта областного бюджета предлагается осуществлять администрацией Камчатской области в установленные Бюджетным кодексом Камчатской области сроки по следующей базовой схеме:

разрабатывается (обновляется) макроэкономический прогноз (сценарные условия) на 3 года, который утверждается постановлением Губернатора Камчатской области. При необходимости губернатор Камчатской области вносит в Совет народных депутатов Камчатской области проекты законов Камчатской области, влияющих на формирование доходов бюджетной системы Камчатской области;

рассматриваются основные параметры перспективного финансового плана, в том числе предварительный объем бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств;

определяются принципы и основные подходы к уточнению распределения средств бюджета действующих обязательств по субъектам бюджетного планирования;

определяются приоритетные направления использования средств бюджета принимаемых обязательств в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе;

подготавливаются проекты нормативных правовых актов, влияющих на расходные обязательства Камчатской области, а также проекты новых областных целевых программ.

Субъекты бюджетного планирования представляют в департамент финансов и бюджетной политики администрации Камчатской области распределение средств бюджетов действующих обязательств и бюджетов принимаемых обязательств на очередной финансовый год по бюджетным целевым программам и статьям бюджетной классификации.

В сроки, определенные Бюджетным кодексом Камчатской области, законами Камчатской области и Регламентом Совета народных депутатов Камчатской области, Совет народных депутатов Камчатской области принимает законы Камчатской области, влияющие на формирование доходов и расходов областного бюджета в планируемом периоде. В случае, если такие законы Камчатской области приняты после 1 сентября текущего года, они должны вступать в силу с начала следующего финансового года.

Департамент финансов и бюджетной политики администрации Камчатской области уточняет бюджетные проектировки с учетом законов Камчатской области и результатов оценки эффективности действующих и предлагаемых к финансированию бюджетных целевых программ.

Губернатор Камчатской области вносит в Совет народных депутатов Камчатской области проект закона Камчатской области об областном бюджете на очередной финансовый год с соответствующими материалами и обоснованиями.

При этом в целях повышения качества подготовки проекта областного бюджета предлагается:

исключить из состава материалов, прилагаемых к проекту закона Камчатской области об областном бюджете на очередной финансовый год в качестве отдельных документов, основные направления налоговой и бюджетной политики, оценку ожидаемого исполнения и прогноз консолидированного бюджета Камчатской области, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям с бюджетами муниципальных образований в Камчатской области, предложения по индексации трансфертов населению, денежного содержания военнослужащих, оплаты труда государственных гражданских служащих и работников бюджетных учреждений, финансируемых за счет средств областного бюджета, предусмотрев освещение соответствующих вопросов в пояснительной записке к проекту закона Камчатской области об областном бюджете на очередной финансовый год;

исключить из состава материалов, прилагаемых к проекту закона Камчатской области об областном бюджете на очередной финансовый год, план развития государственного сектора экономики, перечень приостанавливаемых (отменяемых) законодательных актов (после отмены "необеспеченных мандатов"), проект закона Камчатской области о бюджетной классификации (после внесении соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Камчатской области).

Проект закона Камчатской области об областном бюджете на очередной финансовый год предлагается рассматривать в установленные Бюджетным кодексом Камчатской области сроки в 4-х чтениях:

первое чтение проекта закона Камчатской области - доходы и дефицит/профицит областного бюджета, а также общий объем бюджета принимаемых обязательств;

второе чтение проекта закона Камчатской области - утверждение расходов областного бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов областного бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер межбюджетных трансфертов местным бюджетам на очередной финансовый год;

третье чтение законопроекта - утверждение расходов областного бюджета по подразделам функциональной классификации и главным распорядителям средств областного бюджета по всем уровням функциональной классификации расходов, распределение межбюджетных трансфертов местным бюджетам по муниципальным образованиям в Камчатской области, расходы областного бюджета на финансирование областных целевых программ, расходы на финансирование инвестиционных мероприятий на очередной финансовый год, Программа государственных внутренних заимствований Камчатской области, перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию;

четвертое чтение законопроекта - принятие закона Камчатской области об областном бюджете на очередной финансовый год в целом.

8. Место реформирования бюджетного процесса в системе социально-экономических реформ

Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.

Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.

Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора.

В свою очередь необходимым условием для проведения административной реформы и, следовательно, реформирования бюджетного процесса является завершение разграничения расходных и доходных полномочий, отмена "необеспеченных мандатов".

Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Камчатской области, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.

В ходе реформы сети бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств областного бюджета.

На следующем этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Таким образом, реформа бюджетного процесса, зависящая от темпов и направлений широкого круга структурных реформ, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора.