Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области от 13 июня 2007 г. N 1507/07 О признании недействующими отдельных положений Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденных решением Городской Думы от 29 февраля 2000 г. N 136-р

Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области
от 13 июня 2007 г. N 1507/07

Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатской области в составе:

председательствующего судьи Четыриной М.В.

при секретаре Ермаковой М.Б.

с участием прокурора Сердюк Л.А.,

представителя Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Поваляевой Э.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению и.о. Прокурора г. Петропавловска-Камчатского о признании недействительными отдельных норм Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденных решением Городской Думы от 20.06.2000 г. N 136-р, установил:

Исполняющий обязанности прокурора г. Петропавловска-Камчатского обратился в суд с заявлением о признании недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня принятия второго предложения пункта 7.1 статьи 7, пунктов 12.2 и 12.2.1 Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденных решением Городской Думы от 29.02.2000 г. N 136-р, с изменениями, внесенными решением Городской Думы от 06.09.2006 г. N 412-р и решением Городской Думы от 28.03.2007 г. N 583-р. В обоснование заявления ссылался на те обстоятельства, что указанные положения данного нормативного правового акта противоречат требованиям федерального законодательства, приняты с превышением полномочий представительного органа муниципального образования, поскольку регулируют вопросы, не отнесенные к ведению органов местного самоуправления, в связи с чем должны быть признаны недействительными.

В судебном заседании помощник Прокурора г. Петропавловска-Камчатского Сердюк Л.А. поддержала заявленные требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении. Указала, что обозначенные нормы Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск-Камчатского городского округа противоречат действующему законодательству, в частности, Гражданскому кодексу РФ, Федеральным законам "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", "О погребении и похоронном деле", и возлагают на субъекты регулируемых ими правоотношений ряд дополнительных не предусмотренных законом обязанностей, чем нарушаются их права и законные интересы.

Представитель по доверенности заинтересованного лица - Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа - Поваляева Э.О. в судебном заседании согласилась с заявлением прокурора в полном объеме, полагая его обоснованным, подтвердив позицию, изложенную в представленном отзыве на заявление прокурора, (л.д. 31).

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд пришел к следующему.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Из смысла указанной нормы закона следует, что признание недействительными таких актов возможно при наличии одновременно двух условий: несоответствие их закону или иным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц.

В судебном заседании установлено, что решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы N 136-р от 29.06.2000 г. были утверждены "Правила содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск-Камчатского ГМО" (далее по тексту Правила) (л.д. 8, 9-15). Данный нормативный правовой акт был опубликован в газете "Вести" N 125 от 26.08.2000 г., равно как в последующем были официально опубликованы вносимые в Правила изменения решениями Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа N 412-р от 06.09.2006 г., N 583-р от 28.03.2007 г. (л.д. 20-26).

Отдельные нормы указанного нормативного акта противоречат требованиям действующего федерального законодательства, приняты с превышением полномочий представительного органа муниципального образования.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения городского округа (п. 23 ст. 16 указанного Федерального закона).

Исходя из анализа положений Федерального закона "О погребении и похоронном деле" N 8-ФЗ от 12.01.1996 г. (с последующими изменениями и дополнениями) к компетенции органов местного самоуправления в части организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения относится:

- решение вопросов о переносе существующих мест погребений в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий (ч. 2 ст. 4 закона);

- определение требований к качеству и стоимости предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению (части 1 и 3 ст. 9 закона);

- решение вопросов о создании других мест погребения на территории муниципального образования (ч. 2 ст. 15 закона);

- решение вопросов об отводе земельного участка для размещения места погребения; о размере бесплатно предоставляемого участка земли на территориях других кладбищ для погребения умершего (части 4 и 5 ст. 16 закона);

- определение санитарных и экологических требований и правил к содержанию мест погребения (ч. 1 ст. 17 закона);

- определение порядка деятельности общественных кладбищ (ч. 4 ст. 18 закона);

- определение порядка деятельности крематориев (ч. 2 ст. 24 закона);

- определение порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела (ч. 2 ст. 29 закона).

Пунктом 7.1 ст. 7 указанных Правил (второе предложение), регламентирующей порядок погребения, установлено, что юридические лица различных организационных правовых форм и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на соответствующий вид деятельности, могут осуществлять погребения на территории муниципальных общественных кладбищ только на основании возмездного договора, заключаемого со специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Таким образом, данное положение Правил обязывает указанных субъектов:

1 - имеет лицензию на осуществление деятельности по погребению;

2 - осуществлять эту деятельность на основании указанных договоров, заключенных со специализированно службой по вопросам похоронного дела, создаваемой органами местного самоуправления.

Вместе с тем, отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, регулированы Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" N 128-ФЗ от 08.08.2001 г. Статья 17 данного Федерального закона содержит перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, при этом он не содержит такого вида деятельности как оказание ритуальных услуг. При этом, отмечено, что введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в предусмотренный данным Федеральным законом перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии (ч. 3 ст. 17 закона). Исходя из изложенного, данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Таким образом, указанная норма Правил противоречит федеральному законодательству, регулирующему данные правоотношения, поскольку деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих ритуальные услуги (осуществляющих деятельность по погребению), не является лицензируемым видом деятельности, и необоснованно возлагает на указанные субъекты не предусмотренные законом обязанности.

Кроме того, как следует из положений статей 1 и 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством. Указанное положение Правил фактически понуждает юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, заключать со специализированной службой по вопросам похоронного дела, создаваемой органами местного самоуправления, возмездные договоры для осуществления такого вида ритуальных услуг, как погребение на территории муниципальных общественных кладбищ, таким образом, возлагая на них не предусмотренные гражданским законодательством обязанности.

Пунктом 12.2 ст. 12 раздела 3 Правил предусмотрено, что специализированная служба по вопросам похоронного дела гарантирует супругу, близким родственникам, иным, родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществлять погребение умершего, оказание на безвозмездной основе следующего перечня, услуг по погребению: - оформление документов, необходимых для погребения; - предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; - перевозка тела (останов) умершего на кладбище; - погребение.

Подпунктом 12.2.1 пункта 12.2 ст. 12 Правил, предусмотрено, что при погребении умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя, а также умерших (погибших), личность которых не установлена органами внутренних дел осуществляется специализированной службой, услуги которой включают: - оформление документов, необходимых для погребения; - облачение тела; - предоставление гроба; - перевозку умершего на кладбище: - погребение.

Данными нормами Правил гарантируется бесплатный перечень услуг по погребению указанных категорий умерших. Как следует из буквального прочтения данного положения, гарантом их предоставления выступает специализированная служа по вопросам похоронного дела Петропавловск-Камчатского городского округа.

Вместе с тем, гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего устанавливает вышеназванный Федеральный закон "О погребении и похоронном деле" (ст. 1 Закона).

Перечень услуг по погребению умерших, имевших супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществлять погребение, установлен ст. 9 указанного Федерального закона.

Перечень услуг по погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности; а также умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, установлен ст. 12 Закона.

Предметом регулирования Правил, указанные положения которых оспорены прокурором, являются вопросы содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск-Камчатского городского округа в пределах предоставленной органам местного самоуправления компетенции.

Таким образом, верно указание прокурора города, что вопросы, регламентированные указанными пунктами 12.2 и 12.2.1 Правил, не только не относятся к предмету регулирования самих Правил, но также не относятся к вопросам местного значения городского округа, и не могут регулироваться положениями нормативного правового акта органа местного самоуправления, а следовательно изданы с нарушением компетенции органа местного самоуправления.

Более того, рассматриваемыми пунктами Правил пересмотрен - сокращен указанный перечень услуг по погребению умерших, предусмотренный Федеральным законодательством; сужен круг лиц, обязанность по погребению которых Федеральным законом возложена на специализированные службы по вопросам похоронного дела муниципального образования, чем нарушены права и законные интересы граждан (родственники умерших и др. лица), которым данный перечень услуг гарантирован указанным Федеральным законом.

То обстоятельство, что на территории Камчатской области отсутствует крематорий, не может служить основанием для исключения из гарантированного перечня данной услуги по погребению умерших по инициативе органа местного самоуправления, в связи с чем довод представителя заинтересованного лица в этой части суд признает не состоятельным.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что указанные в заявлении прокурора положения Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденных решением Городской Думы N 136-р от 20.06.2000 г., с соответствующими изменениями, внесенными решениями Городской Думы N 412-р от 06.09.2006 г. и N 583-р от 28.03.2007 г., противоречат требованиям действующего законодательства и нарушают гражданские права и охраняемые законом интересы граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц - субъектов регулируемых ими правоотношений.

Вместе с тем, в соответствии с частями 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Учитывая изложенные выводы и положения указанной нормы, исходя из которых дополнительного указания в резолютивной части решения на противоречие нормативного правого акта (его части) федеральному законодательству не требуется, равно как не требуется дополнительного указания, что такой акт признается не подлежащим применению либо не порождает правовых последствий, суд удовлетворяет требования прокурора г. Петропавловска-Камчатского о признании указанных положений Правил недействующими со дня принятия, в связи с чем обязывает Городскую Думу Петропавловск-Камчатского городского округа опубликовать сообщение о принятом решении в средстве массовой информации, в котором указанные Правила были официально опубликованы.

Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Признать недействующими со дня принятия второе предложение пункта 7.1 статьи 7, пункты 12.2 и 12.2.1 Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденных решением Городской Думы от 29.02.2000 г. N 136-р (с изменениями, внесенными решением Городской Думы от 06.09.2006 г. N 412-р; решением Городской Думы от 28.03.2007 г. N 583-р).

Обязать Городскую Думу Петропавловск-Камчатского городского округа опубликовать сообщение о принятом решении в газете "Вести" в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Камчатский областной суд в течение 10 дней со дня вынесения решения в окончательной форме.

Председательствующий судья

М.В. Четырина

Мотивированное решение изготовлено 25.06.2007 г.