Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области от 1 июня 2006 г. N 2-1072/06 О признании недействующими отдельных норм Положения о Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденного решением Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 5 июля 2005 г. N 172-р

Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области
от 1 июня 2006 г. N 2-1072/06

ГАРАНТ:

Об обжаловании настоящего решения см. кассационное определение СК по гражданским делам Камчатского областного суда от 31 августа 2006 г. N 33-434/2006

Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатской области в составе:

председательствующего судьи М.В. Нечунаевой,

при секретаре М.Г. Рафиковой,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора города Петропавловск-Камчатского о признании недействующими отдельных норм Положения о Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденного решением Городской Думы от 05 июля 2005 года N 172-р, установил:

Прокурор города Петропавловска-Камчатского Кривенко В.В. обратился в суд с заявлением о признании недействующими отдельных норм положения о Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденного решением Городской Думы от 05 июля 2005 года N 172-р. Просил признать противоречащими закону, недействующими и не влекущими правовых последствий с 01 января 2006 года часть 5 и часть 7 статьи 6; часть 6 статьи 7; части 2 и 3 статьи 10; абзац 3 части 1 статьи 28; а также слова "и законодательством Камчатской области" в части 6 статьи 6 и части 12 статьи 7 указанного Положения (далее по тексту - Положение).

Заявленные требования мотивировал тем, что решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 05 июля 2005 года за N 172-р утверждено вышеназванное Положение, которое было опубликовано в газете "Вести" N 100-101 от 15-16 июля 2005 года, и вступило в законную силу с 01 января 2006 года. Вместе с тем, указал, что отдельные нормы Положения противоречат федеральному законодательству по следующим основаниям. Так, пунктом 5 статьи 6 Положения предусмотрено, что председатель городской Контрольно-счетной палаты не может состоять в близких родственных отношениях или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с лицами, замещающими в органах муниципального образования муниципальные должности категории "А" и "Б", прокурором Камчатской области, прокурором города Петропавловска-Камчатского, председателем Камчатского областного суда, председателем городского суда города Петропавловска-Камчатского, председателем арбитражного суда Камчатской области, руководителем финансового органа муниципального образования, руководителями органов администрации муниципального образования, являющихся распорядителями средств местного бюджета.

Однако упомянутый пункт 5 статьи 6 Положения, не соответствует части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 20, статьям 3 и 11 Федерального закона от 08 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", а также Трудовому кодексу РФ (в том числе части 2 статьи 3 ТК РФ) в их совокупности.

Прокурор города Петропавловска-Камчатского также указал, что пунктом 6 статьи 6 и пунктом 12 статьи 7 Положения предусмотрено, что на председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты распространяются ограничения по муниципальной службе, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством Камчатской области о муниципальной службе. Между тем, в приведенных нормах Положения слова "и законодательством Камчатской области" противоречат части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом.

Кроме того, пунктом 7 статьи 6, пунктом 6 статьи 7 Положения соответственно председатель и аудитор городской Контрольно-счетной палаты занимают муниципальные должности муниципальной службы категории "А". Прокурор города Петропавловска-Камчатского в заявлении указал, что названные нормы также не могут являться законными, так как, они противоречат части 2 статьи 1, части 2 статьи 4 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", пункту 1 части 1 статьи 8, статье 3 Закона Камчатской области от 16 июня 1997 года N 87 "О муниципальной службе Камчатской области", а также части 1 статьи 23 и части 2 статьи 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку ни председатель, ни аудиторы Контрольно-счетной палаты не могут занимать муниципальные должности муниципальной службы категории "А", так как замещение данных должностей происходит не в результате муниципальных выборов.

Также прокурор полагал, что не являются законными и основания досрочного освобождения от должности председателя и аудиторов городской Контрольно-счетной палаты, предусмотренные пунктом 2 статьи 10 Положения, поскольку исчерпывающий перечень оснований расторжения трудового договора установлен Трудовым Кодексом РФ, а дополнительные основания прекращения муниципальной службы установлены частью 1 статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Указал также на незаконность и противоречие Кодексу об административных правонарушениях РФ абзаца 3 части 1 статьи 28 Положения, предоставляющего аудиторам (сотрудникам аппарата) городской Контрольно-счетной палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению контрольных мероприятий право опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы.

По изложенным основаниям и ссылаясь на статью 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и статьи 251, 253 ГПК РФ, прокурор просил признать вышеперечисленные нормы Положения противоречащими закону, недействующими и не влекущими правовых последствий с 01 января 2006 года.

В судебном заседании старшие помощники прокурора города Петропавловска-Камчатского Ближникова В.И. и Сердюк Л.А. поддержали заявленные требования по изложенным в заявлении основаниям.

Представитель Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Новицкая Е.Ю., действующая на основании доверенности, с заявлением согласилась частично по основаниям, изложенным в отзыве первого заместителя председателя Городской Думы от 31 мая 2006 года за N 378 на заявление прокурора. Суду пояснила, что Городская Дума согласна с доводами прокурора о несоответствии законодательству абзаца 3 части 1 статьи 28 и слов "и законодательством Камчатской области" в части 6 статьи 6 и части 12 статьи 7 Положения о Контрольно-счетной палате. Вместе с тем суду пояснила, что в остальной части заявления доводы прокурора несостоятельны, а оспариваемые им нормы Положения не противоречат законодательству, поскольку на председателя и аудиторов КСП, в силу их статуса, установленного Уставом Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, законодательство о муниципальной службе в части поступления на муниципальную службу, прохождения и увольнения с должности не распространяются. Пояснила, что председатель и аудиторы КСП, в силу статей 46-49 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа и статей 34, 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не поступают на муниципальную службу в общем порядке, предусмотренном законодательством о муниципальной службе, а замещают должности в результате определенных процедур, установленных Уставом города и, следовательно, данные лица не являются муниципальными служащими, на них лишь распространяются права и обязанности муниципальных служащих в силу их особого статуса. Дополнительно суду пояснила, что при принятии оспариваемого Положения Городская Дума исходила из аналогии права, руководствуясь статьями 4-5 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и статьями 4-5 Закона Камчатской области "О контрольно-счетной палате Камчатской области".

Выслушав мнения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела и нормы материального, права суд приходит к следующему.

Пунктом 5 статьи 6 Положения предусмотрено, что председатель городской Контрольно-счетной палаты не может состоять в близких родственных отношениях или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с лицами, замещающими в органах муниципального образования муниципальные должности категории "А" и "Б", прокурором Камчатской области, прокурором города Петропавловска-Камчатского, председателем Камчатского областного суда, председателем городского суда города Петропавловска-Камчатского, председателем арбитражного суда Камчатской области, руководителем финансового органа муниципального образования, руководителями органов администрации муниципального образования, являющихся распорядителями средств местного бюджета.

Судом установлено, что согласно пункту 1 статьи 20 Федерального закона от 08 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Как установлено в части 2 статьи 3 Трудового кодекса РФ, никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника.

В силу части 3 статьи 3 упомянутого Кодекса не являются дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом.

Кроме того, в соответствии со статьей 3 вышеназванного Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от расы, пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В статье 11 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" приведен перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, однако ограничение в трудовых правах (в том числе и председателя городской Контрольно-счетной палаты) в связи с нахождением в близких родственных отношениях или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с лицами, занимающими определенные должности, а именно: с замещающими в органах муниципального образования муниципальные должности категории "А" и "Б", прокурором Камчатской области, прокурором города Петропавловска-Камчатского, председателем Камчатского областного суда, председателем городского суда города Петропавловска-Камчатского, председателем арбитражного суда Камчатской области, руководителем финансового органа муниципального образования, либо руководителями органов администрации муниципального образования, являющихся распорядителями средств местного бюджета, - в данной норме не предусмотрено.

Согласно пункту 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

Поскольку в настоящее время отсутствует федеральный закон, ограничивающий право граждан состоять в должности председателя городской Контрольно-счетной палаты в связи с нахождением в близких родственных отношениях или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с лицами, замещающими в органах муниципального образования муниципальные должности категории "А" и "Б", прокурором Камчатской области, прокурором города Петропавловска-Камчатского, председателем Камчатского областного суда, председателем городского суда города Петропавловска-Камчатского, председателем арбитражного суда Камчатской области, руководителем финансового органа муниципального образования, руководителями органов администрации муниципального образования, являющихся распорядителями средств местного бюджета, суд приходит к выводу о противоречии федеральному законодательству оспариваемого пункта 5 статьи 6 Положения о Контрольно-счетной палате.

Доводы представителя Городской Думы о целесообразности указанной нормы (для недопущения каких-либо возможных злоупотреблений при исполнении служебных обязанностей), а также о том, что на председателя Контрольно-счетной палаты законодательство о муниципальной службе не распространяется, суд считает несостоятельными в силу вышеизложенных положений Конституции России и федерального законодательства.

Кроме того, пунктом 6 статьи 6 и пунктом 12 статьи 7 Положения установлено, что на председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты распространяются ограничения по муниципальной службе, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством Камчатской области о муниципальной службе.

Судом установлено, и данное обстоятельство не оспаривалось в судебном заседании представителем Городской Думы, что в названных пункте 6 статьи 6 и пункте 12 статьи 7 Положения, слова "и законодательством Камчатской области" противоречат части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в силу которой, как указывалось выше, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным законом.

Также противоречат федеральному законодательству, и не могут быть признаны законными, пункт 7 статьи 6 и пункт 6 статьи 7 Положения, в соответствии с которыми председатель и аудитор городской Контрольно-счетной палаты занимают муниципальные должности муниципальной службы категории "А", по следующим основаниям.

В силу части 2 статьи 1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" муниципальные должности подразделяются на:

- выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

- иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Частью 2 статьи 4 вышеназванного Федерального закона предусмотрено, что законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

В силу части 1 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 8 Закона Камчатской области от 16 июня 1997 года за N 87 "О муниципальной службе Камчатской области", к муниципальным должностям категории "А" отнесены выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты представительных органов местного самоуправления, работающие на постоянной основе, глава муниципального образования), и иные выборные должностные лица органов местного самоуправления.

При этом согласно статье 3 вышеупомянутого Закона Камчатской области, выборной муниципальной должностью является муниципальная должность, устанавливаемая уставом муниципальной) образования, замещаемая на постоянной основе путем выборов муниципальных, а также на основе решения представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов, и наделенная уставом муниципального образования соответствующими полномочиями.

Кроме того, частью 2 статьи 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что контрольный орган муниципального образования может формироваться на муниципальных выборах или представительным органом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Уставом же Петропавловск-Камчатского городского округа установлено, что Контрольно-счетная палата городского округа образуется Городской Думой и подотчетна ей (часть 3 статьи 46).

Из вышеизложенных положений федерального законодательства, Закона Камчатской области, статьи 46 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа в их совокупности следует, что председатель и аудиторы Контрольно-счетной палаты не являются муниципальными служащими категории "А" и не могут занимать муниципальные должности муниципальной службы категории "А", поскольку замещение данных должностей (председателя и аудитора) происходит не в результате муниципальных выборов, а в ином порядке.

Также суд считает несоответствующим федеральному законодательству и пункт 2 статьи 10 Положения, которым установлены основания досрочного освобождения от должности председателя и аудитора городской Контрольно-счетной палаты, поскольку, исчерпывающий перечень оснований расторжения трудового договора предусмотрен Трудовым Кодексом Российской Федерации, а дополнительные основания прекращения муниципальной службы указаны в части 1 статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". А как указывалось выше, статьей 4 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" установлено, что муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами. На муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.

Также суд считает состоятельными доводы прокурора города Петропавловска-Камчатского о незаконности абзаца 3 части 1 статьи 28 Положения, в соответствии с которым аудиторам (сотрудникам аппарата) городской Контрольно-счетной палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению контрольных мероприятий предоставлено право опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы. В силу пункта 9 части 1 статьи 3.2, и статьи 3.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, названная норма является видом административного наказания и может применяться судьей только в случая#, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить цели административного наказания.

В силу вышеизложенных норм федерального законодательства, регламентирующего основные принципы и порядок прохождения муниципальной службы в Российской Федерации, Конституционные нормы и положения Трудового кодекса Российской Федерации, а также то, что изменение общих принципов допускается не иначе как путем внесения изменений в федеральные законы, суд считает несостоятельными доводы Городской Думы о том, что на председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты, в силу их статуса, установленного Уставом Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, законодательство о муниципальной службе в части поступления на муниципальную службу, прохождения и увольнения с должности не распространяется.

Также суд считает несостоятельными и не может принять во внимание доводы Городской Думы о применении аналогии права, а именно Федерального закона от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Закона Камчатской области от 14 ноября 1996 года N 54 "О Контрольно-счетной палате Камчатской области", поскольку к отношениям, связанным с поступлением на муниципальную службу и ее прохождением, эти законы не применимы.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194-199 ГПК Российской Федерации, суд решил:

Заявление прокурора города Петропавловска-Камчатского удовлетворить.

Признать противоречащими закону, недействующими и не влекущими правовых последствий с 01 января 2006 года:

часть 5 и часть 7 статьи 6;

часть 6 статьи 7;

части 2 и 3 статьи 10;

абзац 3 части 1 статьи 28;

слова "и законодательством Камчатской области" в части 6 статьи 6 и части 12 статьи 7 Положения о Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденного решением Городской Думы от 05 июля 2005 года N 172-р.

ГАРАНТ:

См. дополнительное решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области от 21 июля 2006 г. N 2-1072/06

Решение может быть обжаловано в Камчатский областной суд через Петропавловск-Камчатский городской суд в течение десяти дней со дня изготовления решения в окончательной форме.

Судья

М.В. Нечунаева

Решение в мотивированной форме изготовлено 4 июля 2006 г.