Кассационное определение СК по гражданским делам Камчатского областного суда от 17 августа 2006 г. N 33-386/2006 Инициаторами проведения собрания или конференции могут быть граждане, достигшие 16-ти летнего возраста. Представительные органы местного самоуправления вправе утверждать вопросы, выносимые на рассмотрение собрания или конференции. В случае изменения предложенных инициативной группой даты, времени, места проведения собрания или конференции, количества и состава участников собрания (конференции), по иным причинам орган местного самоуправления вправе направить инициативной группе свои замечания, предложения или мотивированные возражения

Кассационное определение СК по гражданским делам Камчатского областного суда
от 17 августа 2006 г. N 33-386/2006

Судебная коллегия по гражданским делам Камчатского областного суда в составе:

председательствующего Кудрявцева Н.Б.,

судей Стальмахович О.Н. и Токаревой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Петропавловске-Камчатском 17 августа 2006 года дело по кассационной жалобе председателя Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Данкулинца И.Ю. на решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области от 4 мая 2006 года, которым постановлено:

Заявление прокурора города Петропавловска-Камчатского удовлетворить.

Признать недействующими с 1 января 2006 года следующие нормы Положения о собраниях и конференциях граждан в Петропавловск-Камчатском городском округе, утвержденного решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 16.11.2005 г. N 224-р:

- в абзаце 2 пункта 1.3 слова "и зарегистрированные по месту проживания в соответствии с установленными правилами регистрации";

- в пункте 2.1 слова ", достигших 16-ти летнего возраста";

- в пункте 2.2 в абзаце 3 слова ", утвердить вопросы, выносимые на рассмотрение собрания или конференции".

- абзац 4 пункта 2.2.

Обязать Петропавловск-Камчатскую Городскую Думу опубликовать сообщение о настоящем решении суда в том средстве массовой информации, в котором было опубликовано Положение о собраниях и конференциях граждан в Петропавловск-Камчатском городском округе, после вступления решения суда в законную силу.

Заслушав доклад судьи Токаревой Е.Н., объяснения представителя Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Поваляевой Э.О., поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Ковалевой О.И, полагавшей решение подлежащим частичной отмене, судебная коллегия установила:

Прокурор г. Петропавловска-Камчатского обратился в суд с заявлением о признании противоречащими закону, недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий с 1 января 2006 года следующих норм Положения о собраниях и конференциях граждан в Петропавловск-Камчатском городском округе, утвержденного решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 16 ноября 2005 года N 224-р (далее Положение):

- в абзаце 2 пункта 1.3 слова "и зарегистрированные по месту проживания в соответствии с установленными правилами регистрации";

- в пункте 2.1 слова ", достигших 16-ти летнего возраста";

- пункт 2.2:

В обоснование заявления указал, что в соответствии с абзацем 2 пункта 1.3 Положения в собрании и конференции имеют право участвовать граждане РФ, проживающие на территории Петропавловск-Камчатского городского округа и зарегистрированные по месту проживания в соответствии с установленными правилами регистрации, что ограничивает права граждан РФ на осуществление местного самоуправления, гарантированные ст.ст. 12, 130 Конституции РФ, ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ N 131-ФЗ), поскольку из положений ч. 2 ст. 3 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.

В соответствии с пунктом 2.1 Положения инициатором проведения собрания или конференции может быть инициативная группа жителей Петропавловск-Камчатского городского округа в количестве не менее 50 человек, достигших 16-летнего возраста, однако ФЗ N 131-ФЗ в ч. 5 ст. 29, ч. 2 ст. 30 не наделяет органы местного самоуправления правом установления возрастного ценза участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Абзацами 3 и 4 пункта 2.2 Положения регламентируется порядок назначения собрания или конференции, проводимых по инициативе населения, в то время как частью 2 ст. 29 ФЗ N 131-ФЗ представительному органу местного самоуправления представлено только право назначения собрания (конференции) граждан в порядке, установленном уставом муниципального образования, а права регламентировать указанный порядок не предоставлено.

В судебном заседании старший помощник прокурора г. Петропавловска-Камчатского Платонова М.Л. требования заявления поддержала по основаниям в нем изложенным, указав при этом, что в пункте 2.2 Положения необходимо признать недействующими в абзаце 3 слова ", утвердить вопросы, выносимые на рассмотрение собрания или конференции" и абзац 4.

Представитель Городской Думы Поваляева Э.О., действующая на основании доверенности, с требованиями заявления не согласилась, поскольку полагала, что оспариваемые нормы Положения не противоречат ФЗ N 131-ФЗ.

Рассмотрев дело по существу, суд постановил указанное решение.

В кассационной жалобе председатель Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа ставит вопрос об отмене постановленного по делу решения, и принятии нового решения об отказе прокурору в удовлетворении требований, ссылаясь на незаконность установленных по делу обстоятельств и неправильное толкование закона.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия находит решение суда подлежащим частичной отмене.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ основанием для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке является нарушение или неправильное применение норм материального права.

Ст.ст. 12, 130 Конституции РФ установлено право граждан РФ на осуществление местного самоуправления.

В силу ст. 7 ФЗ N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Судом установлено, что решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 16 ноября 2005 года N 224-р утверждено Положение о собраниях и конференциях граждан в Петропавловск-Камчатском городском округе.

В соответствии с абзацем 2 пункта 1.3 данного Положения в собрании и конференции имеют право участвовать граждане Российской Федерации, проживающие на территории Петропавловск-Камчатского городского округа и зарегистрированные по месту проживания в соответствии с установленными правилами регистрации.

Как следует из ч. 2 ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ.

Установив указанные обстоятельства, суд первой инстанции, исходя из положений вышеназванных норм законодательства, обоснованно признал противоречащими закону слова "и зарегистрированные по месту проживания в соответствии с установленными правилами регистрации" в абзаце 2 пункта 1.3 Положения.

Довод кассационной жалобы о том, что требование Положения о регистрации граждан по месту проживания не является ограничением прав и свобод граждан, а лишь подтверждает факт проживания гражданина на территории Петропавловск-Камчатского городского округа, является несостоятельным по вышеизложенным основаниям.

Между тем, вывод суда первой инстанции о превышении представительным органом муниципального образования полномочий в части установления возраста, с которого граждане имеют право выступать членами инициативной группы, является ошибочным.

Главой 5 ФЗ N 131-ФЗ определены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, к которым относится в частности территориальное общественное самоуправление.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 27 ФЗ N 131-ФЗ).

Согласно ст. 2 Федерального закона N 131 термин поселение, используемый в законе обозначает городское или сельское поселение.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления (ч. 2 ст. 27 ФЗ N 131-ФЗ).

В соответствии с ч. 1 ст. 29 ФЗ N 131-ФЗ собрания граждан могут проводится для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.

В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов) (ч. 1 ст. 30 ФЗ N 131-ФЗ).

Собрания, конференции граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста (ч. 6 ст. 27 ФЗ N 131-ФЗ).

Из анализа приведенных правовых норм следует, что "территориальное общественное самоуправление", как форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления, может осуществляется посредством проведения собраний и конференций, которые считаются правомочными, если в них принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

В соответствии с ч. 5 ст. 29, ч. 2 ст. 30 ФЗ N 131-ФЗ порядок назначения и проведения собраний и конференций определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления

В этой связи Положением о собраниях и конференциях граждан в Петропавловск-Камчатском городском округе урегулирован порядок организации собрания и конференции граждан, в пункте 2.1 которого указано, что инициаторами проведения собрания или конференций могут быть:

- инициативная группа жителей Петропавловск-Камчатского городского округа в количестве не менее 50 человек, достигших 16-ти летнего возраста.

Кроме того, аналогичная норма содержится в ч. 4 ст. 22 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования (л.д. 22).

Поскольку ФЗ N 131-ФЗ в ст. 27 установлен возраст, по достижению которого граждане вправе для обсуждения вопросов местного значения принимать участие в собрании, конференции по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления, то у судебной коллегии не имеется оснований полагать, что слова ", достигшие 16-ти летнего возраста" в пункте 2.1 Положения противоречат действующему законодательству.

В виду того, что оспариваемый нормативный акт не содержит в себе новых правовых норм, он не может расцениваться как результат правотворческой деятельности издавшего его органа.

Не может быть признан правильным и вывод суда первой инстанции об удовлетворении требований прокурора г. Петропавловска-Камчатского о признании недействующими слов ", утвердить вопросы, выносимые на рассмотрение собрания или конференции" в пункте 2.1 и абзаца 4 пункта 2.2 по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 2 ст. 29 ФЗ N 131-ФЗ собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Как следует из ч. 2 ст. 30 ФЗ N 131-ФЗ порядок назначения и проведения конференции граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В соответствии с ч. 5 ст. 29 ФЗ N 131-ФЗ порядок назначения и проведения собраний граждан, а также полномочия собрания граждан определяются настоящим федеральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Статья 22 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования имеет отсылочный характер и указывает на то, что порядок назначения и проведения собрания граждан, конференции граждан, а также полномочия собрания граждан, конференции граждан определяются Положением о собраниях и конференциях граждан городского округа, утверждаемым Городской Думой, что, по мнению судебной коллегии, не противоречит ст. 29, ст. 30 ФЗ N 131-ФЗ и не нарушает чьих-либо прав.

При таких обстоятельствах судебная коллегия не находит оснований для признания противоречащими ФЗ N 131-ФЗ слов ", утвердить вопросы, выносимые на рассмотрение собрания или конференции" в абзаце 3 пункта 2.2 Положения, а также абзаца 4 пункта 2.2 Положения.

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отмены решения суда в части признания недействующими с 1 января 2006 года слов ", достигших 16-ти летнего возраста" в пункте 2.1 Положения; слов ", утвердить вопросы, выносимые на рассмотрение собрания или конференции" в абзаце 3 пункта 2.2 Положения; абзаца 4 пункта 2.2 Положения.

Учитывая, что обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся в материалах дела доказательств, судебная коллегия находит возможным не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение, которым прокурору г. Петропавловска-Камчатского в удовлетворении требований о признании недействующими с 1 января 2006 года:

- слов ", достигших 16-ти летнего возраста" в пункте 2.1 Положения;

- слов ", утвердить вопросы, выносимые на рассмотрение собрания или конференции" в абзаце 3 пункта 2.2 Положения;

- абзаца 4 пункта 2.2 Положения, отказать за необоснованностью.

Руководствуясь статьями 347, 361, 362, 366 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области от 4 мая 2006 года в части признания недействующими с 1 января 2006 года слов ", достигших 16-ти летнего возраста" в пункте 2.1; слов ", утвердить вопросы, выносимые на рассмотрение собрания или конференции" в абзаце 3 пункта 2.2; абзаца 4 пункта 2.2 Положения о собраниях и конференциях граждан в Петропавловск-Камчатском городском округе, утвержденного решением Петропавловск-Камчатской Городской Думой от 16 ноября 2005 года N 224-р отменить.

В удовлетворении требований прокурора г. Петропавловска-Камчатского о признании недействующими с 1 января 2006 года слов ", достигших 16-ти летнего возраста" в пункте 2.1; слов ", утвердить вопросы, выносимые на рассмотрение собрания или конференции" в абзаце 3 пункта 2.2; абзаца 4 пункта 2.2 Положения о собраниях и конференциях граждан в Петропавловск-Камчатском городском округе отказать за необоснованностью.

В остальной части решение суда в обжалуемой части оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения

Председательствующий

Судьи

Верно:

судья Камчатского областного суда

Е.Н. Токарева