Кассационное определение СК по гражданским делам Камчатского областного суда от 31 августа 2006 г. N 33-434/2006 Председатель и аудиторы Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа могут быть досрочно освобождены от должности решением Городской Думы в случаях, предусмотренных законодательством. Прекращение полномочий председателя и аудиторов городской Контрольно-счетной палаты оформляется постановлением Городской Думы

Кассационное определение СК по гражданским делам Камчатского областного суда
от 31 августа 2006 г. N 33-434/2006

Судебная коллегия по гражданским делам Камчатского областного суда в составе:

председательствующего Миронова А.А.,

судей Чаднова О.В. и Токаревой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Петропавловске-Камчатском 31 августа 2006 года дело по кассационной жалобе председателя Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Данкулинца И.Ю. на решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области от 1 июня 2006 года, которым постановлено:

Заявление прокурора города Петропавловска-Камчатского удовлетворить.

Признать противоречащими закону, недействующими и не влекущими правовых последствий с 01 января 2006 года:

часть 5 и часть 7 статьи 6;

часть 6 статьи 7;

части 2 и 3 статьи 10;

абзац 3 части 1 статьи 28;

слова "и законодательством Камчатской области" в части 6 статьи 6 и части 12 статьи 7 Положения о Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденного решением Городской Думы от 05 июля 2005 года N 172-р.

Обязать Городскую Думу Петропавловск-Камчатского городского округа опубликовать сообщение о настоящем решении суда в том средстве массовой информации, в котором было опубликовано Положение о Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденное решением Городской Думы от 05 июля 2005 года N 172-р, после вступления решения суда в законную силу в течение 10 дней.

Заслушав доклад судьи Токаревой Е.Н., заключение прокурора Ковалевой О.И., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия установила:

Прокурор г. Петропавловска-Камчатского обратился в суд с заявлением о признании противоречащими закону, недействующими и не влекущими правовых последствий с 1 января 2006 года:

часть 5 и часть 7 статьи 6;

часть 6 статьи 7;

части 2 и 3 статьи 10;

абзац 3 части 1 статьи 28;

слова "и законодательством Камчатской области" в части 6 статьи 6 и части 12 статьи 7 Положения о Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденного решением Городской Думы от 05 июля 2005 года N 172-р (далее Положение).

В обоснование заявления указал, что в соответствии с п. 5 ст. 6 указанного Положения председатель городской Контрольно-счетной палаты не может состоять в близких родственных отношениях или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с лицами, замещающими в органах местного самоуправления муниципального образования муниципальные должности категории "А" и "Б", прокурором Камчатской области, прокурором г. Петропавловска-Камчатского, председателем Камчатского областного суда, председателем городского суда г. Петропавловска-Камчатского, председателем арбитражного суда Камчатской области, руководителем финансового органа муниципального образования, руководителями органов администрации муниципального образования, являющихся распорядителями средств местного бюджета, что противоречит:

- ч. 3 ст. 55 Конституции РФ;

- Трудовому кодексу РФ,

- ст.ст. 3, 11 Федерального закона от 8 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", которые не предусматривают ограничений поступления на муниципальную службу по причине близких родственных отношений или свойства с лицами, занимающими определенные должности.

В соответствии с п. 6 ст. 6 и п. 12 ст. 7 Положения на председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты распространяются ограничения по муниципальной службе, установленные законодательством РФ и законодательством Камчатской области о муниципальной службе, тогда как в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

Как следует из п. 7 ст. 6 и п. 6 ст. 7 Положения председатель и аудитор городской Контрольно-счетной палаты занимают муниципальные должности муниципальной службы категории "А", которые в силу п. 1 ч. 1 ст. 8 Закона Камчатской области от 16 июня 1997 года N 87 "О муниципальной службе Камчатской области" являются выборными. Однако ч. 3 ст. 46 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа установлено, что Контрольно-счетная палата образуется Городской Думой и ей подотчетна. Поскольку замещение должностей председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты городского округа происходит не в результате выборов, последние не могут занимать муниципальные должности муниципальной службы категории "А".

Пунктом 2 ст. 10 Положения установлены основания досрочного освобождения от должности председателя и аудиторов городской Контрольно-счетной палаты (достижение возраста 60 лет, утрата гражданства, вступление в законную силу обвинительного приговора суда) отличные от оснований, установленных Трудовым кодексом РФ и ч. 1 ст. 20.1 Федерального закона N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", что также является нарушением действующего законодательства.

Абз. 3 ч. 1 ст. 28 Положения аудиторам (сотрудникам аппарата) городской Контрольно-счетной палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению контрольных мероприятий предоставлено право опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, в то время как данная норма является видом административного наказания, предусмотрена п. 9 ч. 1 ст. ст. 3.2, 3.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях и может применяться судьей.

В судебном заседании старшие помощники прокурора г. Петропавловска-Камчатского Ближникова В.И. и Сердюк Л.А. требования заявления поддержали по основаниям в нем изложенным.

Представитель Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Новицкая Е.Ю., действующая на основании доверенности, согласилась с доводами прокурора г. Петропавловска-Камчатского в части несоответствия законодательству:

- абз. 3 ч. 1 ст. 28 Положения;

- слов "и законодательством Камчатской области" в ч. 6 ст. 6, ч. 12 ст. 7 Положения.

С остальными требованиями заявления была не согласна, полагая, что оспариваемые нормы Положения не противоречат действующему законодательству.

Рассмотрев дело по существу, суд постановил указанное решение.

В кассационной жалобе председатель Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа, ссылаясь на неправильное толкование закона, приводя те же доводы, что и в суде первой инстанции, просит постановленное по делу решение изменить, в удовлетворении заявления прокурора о признании ч. 5 и ч. 7 ст. 6; ч. 6 ст. 7; ч. 2 и ч. 3 ст. 10 Положения противоречащими закону, недействующими и не влекущими правовых последствий с 1 января 2006 года отказать.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в части.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ основанием для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке является недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела.

В силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

На основании ст. 3 Федерального закона от 8 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (далее ФЗ N 8-ФЗ) граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от расы, пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Судом установлено, что решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 5 июля 2005 года N 172-р утверждено Положение о Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа. Данный нормативный правовой акт опубликован в газете "Вести" N 100-101 от 15-16 июля 2005 года и вступил в силу с 1 января 2006 года.

В соответствии с ч. 5 ст. 6 указанного Положения председатель городской Контрольно-счетной палаты не может состоять в близких родственных отношениях или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с лицами, замещающими в органах местного самоуправления муниципального образования муниципальные должности категории "А" и "Б", прокурором Камчатской области, прокурором г. Петропавловска-Камчатского, председателем Камчатского областного суда, председателем городского суда г. Петропавловска-Камчатского, председателем арбитражного суда Камчатской области, руководителем финансового органа муниципального образования, руководителями органов администрации муниципального образования, являющихся распорядителями средств местного бюджета.

Вместе с тем, в соответствии с ч. 1 ст. 20 ФЗ N 8-ФЗ поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Статьей 11 ФЗ N 8-ФЗ предусмотрены ограничения, связанные с муниципальной службой, в перечень которых не входят ограничения трудовых прав (в том числе и председателя городской Контрольно-счетной палаты), указанные в ч. 5 ст. 6 указанного Положения.

Установив указанные обстоятельства, суд первой инстанций, исходя из положений вышеназванных норм законодательства, обоснованно признал противоречащей закону, недействующей и не влекущей правовых последствий ч. 5 ст. 6 Положения.

Ссылки кассатора на то, что предусмотренные ч. 5 ст. 6 Положения ограничения для нахождения на должности председателя городской Контрольно-счетной палаты воспроизводят ограничения, предусмотренные ст.ст. 4, 5 Федерального закона от 11 января 1995 года N 4-ФЗ " О Счетной палате Российской Федерации" несостоятельны, поскольку указанный федеральный закон регулирует правовой статус специального субъекта - органа государственного финансового контроля.

В соответствии с ч. 7 ст. 6, ч. 6 ст. 7 Положения председатель и аудитор городской Контрольно-счетной палаты занимают муниципальные должности муниципальной службы категории "А".

Вместе с тем, как установлено ч. 2 ст. 4 ФЗ N 8-ФЗ законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 ФЗ N 8-ФЗ муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

На основании ч. 2 ст. 1 ФЗ N 8-ФЗ муниципальные должности подразделяются на:

выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Аналогичное понятие выборной муниципальной должности дано в ст. 3 Закона Камчатской области от 16 июня 1997 года N 87"О муниципальной службе Камчатской области" (далее Закон КО N 87)

Согласно ч. 4 ст. 8 Закона КО N 87 основанием замещения муниципальных должностей категории "А" является избрание в порядке, установленном законом Камчатской области о муниципальных выборах на соответствующую муниципальную должность.

В силу ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ N 131-ФЗ) контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

В соответствии с ч. 3 ст. 46 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа (далее Устав) Контрольно-счетная палата образуется Городской Думой и ей подотчетна.

Председатель Контрольно-счетной палаты избирается Городской Думой по результатам конкурса сроком на пять лет (ч. 1 ст. 48 Устава).

По представлению председателя Контрольно-счетной палаты Городская Дума назначает аудиторов Контрольно-счетной палаты (ч. 3 ст. 48 Устава).

Из анализа приведенных правовых норм следует, что замещение должностей председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа происходит не в результате муниципальных выборов, а в ином порядке, следовательно, к выборным должностями категории "А" они отнесены безосновательно.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал ч. 7 ст. 6, ч. 6 ст. 7 Положения противоречащими закону.

В соответствии с п. "а" ч. 2 ст. 10 Положения председатель и аудиторы городской Контрольно-счетной палаты могут быть досрочно освобождены от должности решением Городской Думы в случае "утраты" председателем, аудитором городской Контрольно-счетной палаты гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства.

Между тем, как следует из ч. 1 ст. 20.1 ФЗ N 8-ФЗ, ч. 1 ст. 34 Закона КО N 87 помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено также по инициативе руководителя органа местного самоуправления в случаях прекращения гражданства Российской Федерации.

Данная норма согласуется со ст. 18 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", предусматривающей основания прекращения гражданства. Кроме того, согласно ст. 37 этого же закона гражданство Российской Федерации прекращается со дня принятия полномочным органом соответствующего решения.

Из анализа данных норм следует, что действующее законодательство предусматривает возможность прекращения гражданства, а не его "утраты", а потому суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о противоречии закону п. "а" ч. 2 ст. 10 Положения.

Как указано в п. "б" ч. 2 ст. 10 Положения председатель и аудиторы городской Контрольно-счетной палаты могут быть досрочно освобождены от должности решением Городской Думы в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося председателем, аудитором городской Контрольно-счетной палаты.

В силу ч. 3 ст. 20 ФЗ N 8-ФЗ гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а также находиться на муниципальной службе в случае лишения его вступившим в законную силу решением суда права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока.

Данная норма согласуется с п. "б" ст. 57 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа.

Анализ изложенного позволяет сделать вывод о том, что сам по себе обвинительный приговор суда в отношении лица, являющегося председателем, аудитором городской Контрольно-счетной палаты, основанием освобождения от должности муниципальной службы не является, главным является наличие решения суда о лишении последних права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал п. "б" ч. 2 ст. 10 Положения противоречащим закону, а поэтому оснований для отмены решения суда в этой части по доводам кассационной жалобы не имеется.

Пунктами "в, г, е" ч. 2 ст. 10 Положения соответственно предусмотрено, что председатель и аудиторы городской Контрольно-счетной палаты могут быть досрочно освобождены от должности решением Городской Думы и в случаях:

- признания председателя, аудитора городской Контрольно-счетной палаты недееспособными вступившим в законную силу решением суда;

- признания председателя, аудитора городской Контрольно-счетной палаты безвестно отсутствующими либо объявления их умершими;

- письменного заявления председателя, аудитора городской Контрольно-счетной палаты о сложении своих полномочий.

Обращаясь в суд с требованиями о признании противоречащими закону указанных пунктов, которые входят в состав ч. 2 ст. 10 Положения, прокурор г. Петропавловска-Камчатского не обосновал своей позиции.

Вместе с тем, п. 4, 5 ч. 6 ст. 36 ФЗ N 131-ФЗ предусматривают досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в случае признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным, признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим.

Закон КО N 87 в ст. 17 содержит такое основание, препятствующее поступлению гражданина на муниципальную службу, как признание гражданина недееспособным.

В соответствии со ст. 77 Трудового кодекса РФ одним из оснований прекращения трудового договора является расторжение трудового договора по инициативе работника.

Таким образом, из сравнительного анализа приведенных норм закона и пунктов "в, г, е" ч. 2 ст. 10 Положения следует, что последние не противоречат, а лишь воспроизводят приведенные правовые нормы, не содержат в себе новых правовых норм, следовательно, их нельзя расценивать как результат правотворческой деятельности Городской Думы.

Заявляя требование о признании противоречащим закону п. "д" ч. 2 ст. 10 Положения, предусматривающего досрочное освобождение от должности председателя и аудиторов городской Контрольно-счетной палаты решением Городской Думы в случае достижения последними возраста 60 лет, прокурор ссылался на требование ч. 1 ст. 20.1 ФЗ N 8-ФЗ, предусматривающей возможность увольнения муниципального служащего в случае достижения "предельного возраста".

Вместе с тем, частью 2 этой же статьи ФЗ N 8-ФЗ предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы конкретизирован и указан как 60 лет. Его указание согласуется и с ч. 1 ст. 19 Закона КО N 87 и ч. 2 ст. 59 Устава.

При таких обстоятельствах, указание в п. "д" ч. 2 ст. 10 Положения возраста, по достижению которого председатель и аудиторы городской Контрольно-счетной палаты могут быть досрочно освобождены от должности, нельзя считать противоречащим закону, поскольку конкретизация предельного возраста не расходится с приведенными правовыми нормами действующего законодательства.

Нельзя согласиться и с немотивированным утверждением прокурора о том, что ч. 3 ст. 10 Положения противоречит закону.

В соответствии со ст. 37 Закона Камчатской области "О муниципальной службе в Камчатской области" прекращение муниципальной службы муниципальным служащим оформляется приказом (распоряжением) соответствующего должностного лица, обладающего правом назначения служащего на муниципальную должность.

Как следует из ст. 48 Устава, Городская Дума избирает председателя Контрольно-счетной палаты, а его освобождение от должности оформляется постановлением Городской Думы.

По представлению председателя Контрольно-счетной палаты городского округа Городская Дума назначает аудиторов (ч. 3 ст. 48 Устава).

В этой связи ч. 3 ст. 10 Положения, в соответствии с которой решение о прекращении полномочий председателя, аудиторов городской Контрольно счетной палаты по основаниям, предусмотренным настоящей статьей Положения оформляется постановлением Городской Думы, принимаемым 2/3 от избранной состава Городской Думы, в котором определяется день прекращения полномочий согласуется с указанными выше правовыми нормами и им не противоречит.

Таким образом, удовлетворяя заявление прокурора в части признания противоречащим закону пунктов "в, г, д, е" ч. 2 ст. 10 и ч. 3 ст. 10 Положения, суд первой инстанции не учел изложенное и пришел к неверному выводу о противоречии Положения в указанной части действующему законодательству. Кроме того, признавая ч. 3 ст. 10 Положения противоречащей закону, суд не указал мотивы, по которым он пришел к такому выводу.

Анализируя изложенное, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отмены решения суда в части удовлетворения заявления прокурора г. Петропавловска-Камчатского о признании пунктов "в, г, д, е" ч. 2 ст. 10 и ч. 3 ст. 10 Положения противоречащими закону, недействующими и не влекущими правовых последствий. Поскольку все обстоятельства по делу полно установлены на основании имеющихся в материалах дела доказательств, судебная коллегия находит возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять свое решение, которым в удовлетворении заявления прокурора г. Петропавловска-Камчатского в этой части отказать.

Руководствуясь статьями 347, 361, 362, 366 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области от 1 июня 2006 года в части признания противоречащими закону, недействующими и не влекущими правовых последствий с 1 января 2006 года пунктов "в, г, д, е" ч. 2 и ч. 3 ст. 10 Положения о Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденного решением Городской Думы от 5 июля 2005 года N 172-р отменить, в удовлетворении этих требований прокурору г. Петропавловска-Камчатского отказать.

В остальной части это же решение в обжалуемой части оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

А.А. Миронова

Судья

О.В. Чаднова

Судья

Е.Н. Токорева