Решение Камчатского областного суда от 31 октября 2005 г. N 3-23/05 О признании противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению отдельных норм Закона Камчатской области от 12 ноября 1997 г. N 123 "О рыболовстве и водных биоресурсах в Камчатской области"

Решение Камчатского областного суда
от 31 октября 2005 г. N 3-23/05

Камчатский областной суд в составе:

председательствующей судьи Стальмахович О.Н.

при секретаре Шаповаловой С.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Камчатской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Камчатской области от 12 ноября 1997 года N 123 "О рыболовстве и водных биоресурсах в Камчатской области" в редакции Законов Камчатской области от 2 февраля, 1 марта, 16 ноября 1999 года, 8 июля 2002 года, 13 февраля, 22 октября 2004 года, установил:

Прокурор Камчатской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзацев 2, 4, 6, 7, 10, 15 статьи 3, абзаца 7 статьи 7, абзаца 5 статьи 8, абзацев 3 и 15 статьи 9, статей 10, 12, пункта 1 статьи 16, пункта 4 статьи 17 Закона Камчатской области "О рыболовстве и водных биоресурсах в Камчатской области" от 12 ноября 1997 года N 123 (далее по тексту - Закон области).

Требования обоснованы тем, что Закон области в оспариваемой части противоречит положениям Федерального Закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ.

В судебном заседании представитель прокурора Камчатской области Симак Н.Б. отказалась от заявленного требования об оспаривании абзаца 15 статьи 9 Закона области, производство по делу в этой части прекращено, о чем постановлено отдельное определение, а также изменила требования в части оспаривания положений статей 9 и 12 Закона области. Просила признать противоречащими федеральному законодательству пункт 3 статьи 9, пункт 2 и пункт 3 в части слов "и настоящим Законом, а размеры указанной прибрежной полосы суши устанавливаются условиями договора" статьи 12 Закона области.

Представитель Совета народных депутатов Камчатской области Рылова С.В. заявленные прокурором требования не признала, полагала, что оспариваемые положения Закона области не противоречат требованиям федерального законодательства.

Представитель губернатора Камчатской области Лядовская Е.А. против удовлетворения заявления прокурора возражала по аналогичным основаниям.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, проанализировав оспариваемые нормы Закона области на их соответствие федеральному законодательству, суд находит заявление прокурора Камчатской области подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Установлено, что принятый 12 ноября 1997 года Законодательным Собранием Камчатской области Закон Камчатской области "О рыболовстве и водных биоресурсах в Камчатской области" 30 апреля 1998 года был подписан Губернатором Камчатской области и опубликован в "Официальных ведомостях". В настоящее время этот закон действует в редакции Законов области от 2 февраля 1999 года N 29, от 1 марта 1999 года N 32, от 16 ноября 1999 года N 64, от 8 июля 2002 года N 34, от 13 февраля 2004 года N 145 и N 146, от 22 октября 2004 года N 223 и регулирует на территории Камчатской области отношения в области рыболовства, управления, сохранения и использования биоресурсов и среды их обитания.

Отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов в Российской Федерации регулируются Федеральным законом "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ (далее по тексту - Федеральный закон N 166-ФЗ).

Отношения в области охраны и использования животного мира, а также среды его обитания регулируются Федеральным Законом "О животном мире" от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 11 ноября 2003 года N 148-ФЗ, от 2 ноября 2004 года N 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ). Отношения по поводу вод, в том числе правовые основы их использования и охраны водных объектов, регулируются Водным кодексом РФ.

В соответствии с пунктами "в" и "д" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы пользования землей, водными и другими природными ресурсами, природопользование находится в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом законы субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

В статье 3 Закона области установлены основные понятия, используемые в данном законе.

Положения, содержащиеся в абзацах 2, 4, 6, 7, 10, 15 статьи 3 Закона области, противоречат положениям федерального законодательства.

Так, согласно абзацу 2 статьи 3 Закона области водными биоресурсами признаются запасы рыбы, водных беспозвоночных, водных млекопитающих, водорослей, других водных растений и животных, которые обитают в рыбохозяйственных водных объектах и на участках дна. Приведенное в данной норме закона понятие в части среды обитания перечисленных объектов животного и растительного мира противоречит пункту 1 статьи 1 Федерального закона N 166-ФЗ, в которой водные биоресурсы определены как рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы.

Согласно ст. 1 Федерального закона "О животном мире" N 52-ФЗ средой обитания животного мира является природная среда, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы.

Под водным объектом согласно абзацу 7 статьи 1 Водного Кодекса РФ понимается сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющие границы, объем и черты водного режима. Водным режимом, в свою очередь, признается изменение во времени уровней, расходов и объемов воды в водных объектах (абзац 8 статьи 1 Водного кодекса РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 140 Водного кодекса РФ водными объектами для рыбного хозяйства являются такие водные объекты или их участки, которые имеют важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов.

Таким образом, являясь средой обитания рыб, рыбохозяйственный водный объект не может являться средой обитания таких видов водных биоресурсов, как водорослей, водных беспозвоночных и водных млекопитающих, а также других водных животных и растений. Более того, средой обитания указанных водных биоресурсов наряду с участками дня может являться и прибрежная полоса суши, которая в оспариваемой норме Закона области таковой не указана.

По аналогичным основаниям суд делает вывод о том, что понятие "вылов", содержащееся в абзаце 4 статьи 3 Закона области как любое изъятие водных биоресурсов из водного объекта противоречит понятию добычи (вылова) водных биоресурсов, содержащемуся в пункте 8 статьи 1 Федерального закона N 166-ФЗ, из которого следует, что выловом признается изъятие водных биоресурсов из среды их обитания. Применительно Федеральному закону N 166-ФЗ, а также вышеуказанным нормам федерального законодательства, средой обитания отдельных водных биоресурсов может являться не только водный объект, но и участки дна и прибрежной полосы суши.

Абзац 6 статьи 3 Закона области содержит понятие промышленного рыболовства (промысла) как комплексного процесса, обеспечивающего изъятие водных биоресурсов без ущерба для воспроизводства запасов в пределах общего допустимого улова в коммерческих целях с использованием специальных средств и включающий вылов, приемку, обработку, транспортирование, хранение водных биоресурсов и продуктов их переработки, их перегрузку, а также снабжение промысловых судов топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами.

Как следует из содержания пункта 10 статьи 1 Федерального Закона N 166-ФЗ, под промышленным рыболовством, (промыслом) понимается предпринимательская деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов с использованием специальных средств по приемке, переработке, перегрузке, транспортировке и хранение уловов и продуктов переработки водных биоресурсов.

В силу пункта 1 статьи 19 Федерального закона N 166-ФЗ промышленное рыболовство во внутренних водах Российской Федерации осуществляется индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, зарегистрированными в Российской Федерации, с рыбопромысловых судов, плавающих под государственным флагом Российской Федерации, или без использования рыбопромысловых судов в отношении видов водных биоресурсов, для которых утверждаются общие допустимые уловы, в установленных пределах, а также в отношении видов водных биоресурсов, для которых общие допустимые уловы не устанавливаются, свободно, если добыча этих водных биоресурсов не запрещена.

Анализ указанных норм закона позволяет сделать вывод о том, что понятие промышленного рыболовства, содержащееся в абзаце 6 статьи 3 Закона области, противоречит федеральному законодательству, поскольку содержит в себе ограничение вылова водных биоресурсов в пределах общего допустимого улова без разграничения видов водных биоресурсов, а кроме того, имеет указание на снабжение промысловых судов топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами, что к понятию промышленного рыболовства не относится.

Абзацем 7 статьи 3 Закона области предусмотрено, что прибрежным рыболовством является рыбохозяйственная деятельность, осуществляемая в прилегающих к побережью Камчатской области внутренних морских водах Российской Федерации и территориальном море Российской Федерации, типами судов, используемых для прибрежного рыболовства, при условии обязательной поставки продукции из водных биологических ресурсов на территории Российской Федерации.

Данная норма Закона области противоречит федеральному законодательству, поскольку пунктом 11 статьи 1 Федерального закона N 166-ФЗ под прибрежным рыболовством признается не любая рыбохозяйственная деятельность, а промышленное рыболовство, а кроме того, оно осуществляется с целью доставки на территорию Российской Федерации не продукции из водных биоресурсов, как то указано в оспариваемой норме Закона области, а уловов свежих или охлажденных водных биоресурсов для их переработки или реализации на территории Российской Федерации.

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 18 Федерального закона N 166-ФЗ рыбопромысловый участок формируется в определенных границах для осуществления промышленного рыболовства, промышленного рыбоводства, рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также для организации любительского и спортивного рыболовства и может использоваться в одной или нескольких из указанных целей.

Содержащееся в абзаце 10 статьи 3 Закона области понятие рыбопромыслового участка, как рыбохозяйствешюго водного объекта в целом либо его части, которые предоставляются для осуществления промышленного рыболовства, противоречит указанным нормам Федерального закона, поскольку предполагает использование его только с целью промышленного рыболовства и не предусматривает возможности его использования для других видов рыболовства и промышленного рыбоводства (предпринимательская деятельность по выращиванию рыбы, других водных животных и растений - пункт 18 статьи 1 Федерального закона N 166-ФЗ).

Пунктом 15 статьи 1 Федерального закона N 166-ФЗ предусмотрено, что рыбопромысловыми судами являются такие суда, которые используются для осуществления рыболовства, в том числе суда для приемки, переработки, перегрузки, транспортировки, хранения уловов водных биоресурсов и продуктов их переработки, а также для снабжения топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами.

Установленное абзацем 15 статьи 3 Закона области понятие рыбопромысловых судов, как судов различных типов, используемых на промысле, противоречит указанной норме Федерального закона во взаимосвязи с положением, установленным пунктом 10 статьи 1 данного закона, согласно которому под промыслом понимается предпринимательская деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов с использованием специальных средств по приемке, переработке, перегрузке, транспортировке и хранению уловов и продуктов переработки водных биоресурсов. Поскольку в понятие промысел федеральным законом не включены такие виды деятельности как снабжение топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами, указание об этом в Законе области нельзя признать законным.

В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 33 Федерального закона N 166-ФЗ в субъектах Российской Федерации могут формироваться территориальные рыбохозяйственные советы. Состав и порядок деятельности территориальных рыбохозяйственных советов утверждаются органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Пункту 4 статьи 33 Федерального закона противоречит абзац 7 статьи 7 Закона области, которым утверждение положения о Камчатском рыбохозяйственном совете отнесено к компетенции законодательного представительного) органа государственной власти Камчатской области, а также положения статьи 10 Закона области в части, регулирующей состав и порядок деятельности Камчатского рыбохозяйственного совета.

Противоречащими указанной норме Федерального закона суд полагает пункт 1 статьи 10 Закона области в части слов "количество членов Камчатского рыбохозяйственного совета составляет не более 30 человек, при этом половина состава совета формируется по представлению Совета Народных Депутатов Камчатской области. Для оперативного регулирования решения вопросов, входящих в компетенцию совета, при Камчатском рыбохозяйственном совете создается рабочая группа, действующая на основании положения, утверждаемого Камчатским рыбохозяйственным советом", а также пункт 2 статьи 10 данного закона, который предусматривает, что Камчатский рыбохозяйственный совет является коллегиальным экспертно-рекомендательным, решающим (в пределах своей компетенции) органом, действующим в соответствии с положением о совете, разработанным администрацией Камчатской области, согласованным со специально уполномоченным федеральным органом по рыболовству, что Положение о Камчатском рыбохозяйственном совете утверждается законодательным представительным органом государственной власти Камчатской области, а также то, что решения совета, принятые им в пределах своей компетенции, являются общеобязательными для всех пользователей водными биоресурсами и вступают в силу в порядке, установленном Положением.

В остальной части положения статьи 10 Закона области федеральному законодательству не противоречат.

Согласно статьи 11 Федерального закона N 166-ФЗ одним из оснований возникновения права пользования водными биоресурсами является договор пользования рыбопромысловым участком.

Абзацем 5 статьи 8 Закона области к полномочиям исполнительного органа государственной власти и Губернатора Камчатской области в сфере рыболовства, сохранения и регулирования использования водных биоресурсов и среды их обитания отнесены организация и проведение конкурсов на право пользования рыбохозяйственными водными объектами и водными биоресурсами.

Данная норма закона противоречит положениям ст. 41 Федерального закона N 166-ФЗ, которой предусмотрено, что конкурсы на право заключения договора пользования рыбопромысловым участком организуются и проводятся федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. К полномочиям исполнительного органа государственной власти и Губернатора указанные функции федеральным законом не отнесены.

Пунктом 3 статьи 9 Закона области установлено, что органы местного самоуправления Камчатской области вносят предложения по распределению общего допустимого улова анадромных видов рыб во внутренних водоемах на территории муниципального образования между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица, зарегистрированными на территории Камчатской области, с учетом приоритета береговых предприятий, зарегистрированных на территории данного муниципального образования, по рыбопромысловым участкам для последующего утверждения их Камчатским рыбохозяйственным советом.

Однако участие органов местного самоуправления субъектов РФ в определении и распределении общего допустимого улова рыб федеральным законодательством не предусмотрено.

Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 28 Федерального закона N 166-ФЗ ежегодно общие допустимые уловы водных биоресурсов определяются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Согласно пункту 4 указанной статьи порядок и сроки определения и утверждения общих допустимых уловов водных биоресурсов, а также порядок внесения в них изменений устанавливается Правительством Российской Федерации.

Учитывая то обстоятельство, что внутренние водоемы, расположенные на территории муниципальных образований Камчатской области, являются составной частью внутренних вод Российской Федерации, на которые распространяется действие статьи 28 Федерального закона, рассматриваемая норма Закона области противоречит указанной норме Федерального закона.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 18 Федерального закона N 166-ФЗ рыбопромысловый участок состоит из акватории водного объекта или ее части и прибрежной полосы и как указано выше, формируется для осуществления промышленного рыболовства, промышленного рыбоводства, рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и существования традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также для организации любительского и спортивного рыболовства.

Под акваторией согласно абзацу 15 статьи 1 Водного кодекса РФ понимается водное пространство, ограниченное естественными, искусственными или условными границами.

Пунктом 2 статьи 12 Закона области установлено, что рыбопромысловый участок включает в себя поверхностные воды, дно водного объекта, находящиеся в них водные биоресурсы и прибрежную полосу суши, необходимую для осуществления промысла.

Данная норма оспариваемого закона противоречит федеральному законодательству в части элементов, составляющих рыбопромысловый участок, в том числе и в том, что пунктом 1 статьи 18 Федерального закона прибрежная полоса суши, как составляющая часть рыбопромыслового участка не ограничена целью ее использования, тогда как рассматриваемой нормой Закона области такая цель ограничена - для осуществления промысла (промышленного рыболовства - пункт 10 статьи 1 Федерального закона N 166-ФЗ).

Пункт 3 статьи 12 Закона области, которым предусмотрено, что порядок выделения рыбопромыслового участка определяется федеральным законодательством и настоящим Законом, а размеры указанной прибрежной полосы суши устанавливаются условиями договора, в части слов "и настоящим Законом" противоречит положению статьи 41 Федерального закона, устанавливающей такой порядок и не предусматривающей возможности регулирования правоотношений по выделению рыбопромыслового участка законом субъекта Российской Федерации.

Указанная норма Закона области в части слов "а размеры указанной прибрежной полосы суши устанавливаются условиями договора" не противоречит действующему федеральному законодательству, напротив, согласуется с положением пункта 1 статьи 40 Федерального закона N 166-ФЗ, в котором площадь рыбопромыслового участка является одним из условий договора пользования рыбопромысловым участком. В связи с этим доводы прокурора о противоречии пункта 3 статьи 12 оспариваемого закона федеральному законодательству в данной части необоснованны и его требования подлежат отклонению.

Положениями статьи 16 Закона области регулируется порядок предоставления водных объектов в пользование.

Пользованием водными объектами (водопользованием) в силу абзаца 19 Водного кодекса РФ признается юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных объектов.

Основания и порядок приобретения прав пользования водными объектами регулируются положениями Водного кодекса РФ, согласно части 2 статьи 41 которого водопользователи осуществляют владение и пользование водными объектами на условиях и в пределах, установленных настоящим кодексом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 46 Водного кодекса РФ права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.

Согласно части 1 статьи 48 Водного кодекса РФ лицензия на водопользование является актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на выдачу лицензии.

В соответствии с частью 1 статьи 54 Водного кодекса РФ договором пользования водным объектом признается соглашение федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда с водопользователем о порядке использования и охраны водного объекта или его части.

Оспариваемой же нормой Закона области - пунктом 1 статьи 16 предусмотрено, что рыбохозяйственные водные объекты, их части, указанные в статье 5 настоящего Закона, предоставляются в пользование постановлением губернатора Камчатской области по представлению Камчатского территориального рыбохозяйственного совета и по согласованию с территориальным специально уполномоченным федеральным органом по рыболовству на конкурсной основе.

Учитывая то обстоятельство, что по действующему законодательству такие понятия как водные объекты рыбохозяйственного назначения и рыбопромысловый участок не являются идентичными и представляют собой разные объекты правового регулирования, а также то, что порядок предоставления в пользование водного объекта не может регулироваться законом субъекта РФ, суд находит требования прокурора о противоречии федеральному законодательству пункта 1 статьи 16 Закона области обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Согласно пункту 4 статьи 17 Закона области на конкурсы на право использования водных биоресурсов по представлению Камчатского рыбохозяйственного совета, согласованному с территориальным специального уполномоченным федеральным органом по рыболовству, могут быть выставлены также рыбохозяйственные объекты, рыбопромысловые, участки и их части, нераспределенные между пользователями. Перераспределение квот вылова водных биоресурсов осуществляется с учетом требовании настоящей статьи.

Данная норма Закона области в части, касающейся возможности выставления по представлению Камчатского рыбохозяйственного совета нераспределенных между пользователями рыбопромысловых участков и их части на конкурсы на право пользования водными биоресурсами противоречит положениям статьи 41 Федерального закона N 166-ФЗ, согласно которой организация и проведение конкурсов на право заключения договора пользования рыбопромысловым участком отнесены к компетенции федерального органа исполнительной власти.

В соответствии с частью 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному законодательству либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает такой нормативный акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Принимая во внимание то, что Закон области принят до введения в действие Федерального закона N 166-ФЗ, суд находит возможным признать его оспариваемые нормы недействующими со дня вступления данного решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Камчатской области удовлетворить частично.

Признать абзацы 2, 4, 6, 7, 10, 15 статьи 3, абзац 7 статьи 7, абзац 5 статьи 8, пункт 3 статьи 9, пункт 1 ст. 10 в части слов "Количество членов Камчатского рыбохозяйственного совета составляет не более 30 человек, при этом половина состава совета формируется по представлению Совета Народных Депутатов Камчатской области. Для оперативного регулирования решения вопросов, входящих в компетенцию совета, при Камчатском рыбохозяйственном совете создается рабочая труппа, действующая на основании положения, утверждаемого Камчатским рыбохозяйственным советом", пункт 2 ст. 10, пункт 2 ст. 12, пункт 3 статьи 12 в части слов "и настоящим Законом", пункт 1 статьи 16 и пункт 4 статьи 17 Закона Камчатской области от 12 ноября 1997 года N 123 "О рыболовстве и водных биоресурсах в Камчатской области" в редакции Законов Камчатской области от 2 февраля, 1 марта, 16 ноября 1999 года, 8 июля 2002 года, 13 февраля 22 октября 2004 года, противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда законную силу.

Сообщение о решении суда по настоящему делу после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в газете администрации Камчатской области "Официальные ведомости".

На решение суда может быть подана кассационная жалоба или принесено кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Камчатский областной суд в течение десяти дней с момента его составления в окончательной форме.

Председательствующий судья

Камчатского областного суда

О.Н. Стальмахович