Решение Петропавловск-Камчатского городского суда от 28 декабря 2005 г. Положения, увязывающие суммы поступлений из источников финансирования бюджетного дефицита (арендная плата и суммы штрафных санкций) с уже запланированными расходами бюджета, не подпадающим под признаки допустимых исключений, противоречат Бюджетному кодексу РФ, устанавливающим принцип общего (совокупного) покрытия расходов, принцип единства бюджетной системы РФ, а также принцип единства кассы

Решение Петропавловск-Камчатского городского суда
от 28 декабря 2005 г.

Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатской области в составе:

Председательствующего судьи Трофимовой Е.А.

при секретаре Матяш Е.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокурора города Петропавловска-Камчатского о признании противоречащими закону, недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня издания отдельных норм Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, установил:

Прокурор города Петропавловска-Камчатского обратился в суд с заявлением о признании недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня издания отдельных норм Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, ссылаясь на следующие основания.

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 года N 154-ФЗ органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают правовые акты по вопросам своего ведения. Подпунктом 1 пункта 3 статьи 15 данного Федерального закона также установлено, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования.

В нарушение указанных требований главой 2 Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 23.12.2004 года N 117-р, регламентируются вопросы рекламной деятельности.

Так, в данной главе определяются виды рекламы, даются понятия социальной рекламы, рекламной информации, справочно-информационного оформления предприятий, а также предъявляются требования к содержанию такой информации.

Аналогичным образом статьей 24 Правил регламентируется распространение рекламы на транспорте.

Между тем рекламная деятельность не относится к предмету ведения муниципального образования.

Пунктами 3 и 4 статьи 29 Правил размещения средств наружной рекламы и информации устанавливаются порядок использования арендной платы, взимаемой по договорам о размещении средств наружной рекламы и информации на объектах муниципальной собственности, и порядок расходования сумм штрафных санкций, взыскиваемых при нарушении рекламораспространителями условий договора о размещении средств наружной рекламы.

Эти пункты противоречат требованиям статьи 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Просил суд признать недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня издания раздел 2, статью 24, пункты 3 и 4 статьи 29 Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования.

В судебном заседании старший помощник прокурора Платонова М Л., старший помощник прокурора Сердюк Л.А. уточнили требования прокурора города Петропавловска-Камчатского, просили суд признать противоречащими закону, недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня издания: Главу 2, статью 24, пункты 3 и 4 статьи 29 Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель Петропавловск-Камчатской Городской Думы по доверенности Поваляева Э.О. полагала требования прокурора необоснованными и не подлежащими удовлетворению. Суду пояснила, что в силу положений ст.ст. 72, 73 Конституции РФ, а также с учетом разъяснений Постановления Конституционного Суда РФ N 4-П от 04.03.1997 года, органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Правила размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, утвержденные решением Городской Думы от 23.12.2004 года N 117-р, касаются только порядка размещения средств наружной рекламы и информации - круга художественных элементов и технических приспособлений, конструкций, сооружений, как отдельно стоящих, так и размещаемых на зданиях и сооружениях. При этом определяются основания выбора места возможного размещения средств наружной рекламы и информации, включая его паспортизацию, согласование и регистрацию, с учетом существующих архитектурных и градостроительных особенностей места, наличия дорожных знаков, приходящих коммуникаций и т.д. Таким образом, определение места для размещения рекламы является процедурой определения соответствия размещаемого средства наружной рекламы градостроительной, архитектурно-художественной концепции облика города, планам и программам градостроительного развития города и частей его территории, соответствия требованиям технической безопасности. Кроме того, полагает, что оспариваемые прокурором города Петропавловска-Камчатского отдельные нормы Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования уже были предметом судебного разбирательства, о чем имеется вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Камчатской области от 11.11.2005 года.

Представитель Администрации города Петропавловска-Камчатского, по доверенности Агафонова Ю.О. суду пояснила, что вопросы, связанные с распространением наружной рекламы, затрагивают правомочия владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также вопросы градостроительства в части, касающейся требований к средствам наружной рекламы, влияющей на внешний облик города, что в соответствии с п. 2, п. 9 ч. 1 ст. 10 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования относится к вопросам местного значения.

Кроме того, пунктами 3 и 4 статьи 29 Правил установлено, что арендная плата и суммы штрафных санкций направляются в бюджет, а следовательно становятся доходами бюджета. Процентная разбивка расходования бюджетных средств введена для возможности более точного определения суммы финансирования расходов, указанных в ст. 29 Правил за счет общих доходов местного бюджета в целях соблюдения принципа общего покрытия расходов.

В удовлетворении заявления прокурора города Петропавловска-Камчатского просила отказать за необоснованностью.

Заслушав лиц участвующих в деле, огласив и исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу статьи 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

По смыслу данной нормы признание недействительными таких актов, как способ защиты гражданских прав (статья 12 ГК РФ) возможно при наличии одновременно совокупности двух условий: несоответствие их закону (либо иным правовым актам) и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц.

В судебном заседании установлено, что решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 23.12.2004 года N 117-р утверждены Правила размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования. Данный нормативный правовой акт был опубликован 15.01.2005 года в газете "Вести".

Решением 27-1 сессии Городской Думы г. Петропавловска-Камчатского от 05.10.2005 года N 209-р были внесены изменения в статью 6 и в статью 7 Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования (далее по тексту Правила).

Отдельные нормы названного нормативного акта, а именно пункты 3 и 4 ст. 29 Правил, противоречат требованиям действующего законодательства, в связи с чем, требования прокурора города Петропавловска-Камчатского о признании этих норм противоречащими закону, недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня их издания, обоснованы и подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Так, пунктами 3 и 4 статьи 29 "Правил" размещения средств наружной рекламы и информации устанавливаются порядок использования арендной платы, взимаемой по договорам о размещении средств наружной рекламы и информации на объектах муниципальной собственности, и порядок расходования сумм штрафных санкций, взыскиваемых при нарушении рекламораспространителями условий договора о размещении средств наружной рекламы. Оговаривая поступление указанных сумм в городской бюджет, названные пункты 3 и 4 ст. 29 "Правил" одновременно содержат ссылку на использование 40 процентов (арендная плата) и 50 процентов (штрафные санкции) от этих средств на соответствующие расходы Управления архитектуры и Комитета по управлению имуществом г. Петропавловска-Камчатского.

Данная норма противоречит требованиям статей 29, 35 и 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающим принцип общего (совокупного) покрытия расходов, принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, а также принцип единства кассы.

В соответствии со статьей 29 Бюджетного кодекса РФ принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений.

Согласно статье 35 Бюджетного кодекса РФ, принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, законодателем установлен запрет специализации источников покрытия расходов бюджета.

С принципом общего (совокупного покрытия) покрытия расходов связан принцип бюджетного законодательства - единство кассы, который установлен статьей 216 Бюджетного кодекса РФ, которая предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета. На основе принципа единства кассы исполняются бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Между тем, пункты 3 и 4 статьи 29 "Правил размещения средств наружной рекламы и информации" нарушают вышеуказанные положения Бюджетного кодекса РФ, увязывая суммы поступлений из источников финансирования бюджетного дефицита (арендная плата и суммы штрафных санкций) с уже запланированными расходами бюджета, не подпадающим под признаки допустимых исключений (доказательств обратного суду не представлено).

Таким образом, проводя преждевременную процентную разбивку расходования еще неопределенных бюджетных средств, т.е. до поступления этих средств в единую кассу городского бюджета, положения пункты 3 и 4 статьи 29 "Правил" допускают, тем самым, специализацию источников покрытия расходов бюджета, что противоречит действующему законодательству в бюджетной сфере.

Доводы представителя Администрации города Петропавловска-Камчатского Агафоновой Ю.О о том, что по смыслу ч. 2 ст. 35 Бюджетного кодекса РФ при утверждении проекта бюджета на очередной финансовый год уполномоченные органы не должны ориентироваться на величину планируемых расходов и отыскивать источники получения доходов на финансирование данных статей расходов, являются произвольным толкованием и не могут быть приняты судом во внимание.

Необоснованны и доводы представителя Петропавловск-Камчатской Городской Думы Поваляевой Э.О. о том, что оспариваемые прокурором города Петропавловска-Камчатского отдельные нормы Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования уже были предметом судебного разбирательства, о чем имеется вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Камчатской области от 11.11.2005 года по делу по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатской области о признании недействующими в части Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории г. Петропавловска-Камчатского, утвержденных Решением Петропавловск-Камчатской городской Думы от 23.12.2004 г. N 117-р (л.д. 44-47) по следующим основаниям.

Как следует из вышеуказанного решения Арбитражного суда Камчаткой области предметом судебного исследования при рассмотрении указанного дела являлось соответствие (несоответствие) названных Правил требования пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", статьям 1-3, 5 ФЗ "О рекламе", пункту "о" статьи 71 Конституции РФ, а также статьям 1, 9 Закона РФ "О защите прав потребителей".

Таким образом, названный судебный акт Арбитражного суда Камчатской области не имеет преюдициального значения и не является обязательным для суда рассматривающего гражданское дело, предметом которого является соответствие (несоответствие) оспариваемых пунктов Правил нормативным актам, не относящихся к антимонопольному законодательству, с участием других лиц и по другому предмету.

Вместе с тем, заявленные требования прокурора города в части признания противоречащими закону, недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня издания Главы 2 "Наружная реклама и информация, размещаемая на территории г. Петропавловска-Камчатского", а также статьи 24 "Правил" суд находит не обоснованными и не подлежащими удовлетворению, по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 3 ФЗ "О рекламе" Законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Часть 2 статьи 14 ФЗ "О рекламе" предусматривает обязательное наличие разрешения соответствующего органа местного самоуправления на распространение наружной рекламы.

С учетом с правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении N 4-П от 04.03.1997 г., названная норма не исключает в силу положений статей 130, 132, 133 Конституции Российской Федерации прав органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

В силу статьи 19 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъектов Российской Федерации.

Статьей 47 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования Городская Дума по вопросам, отнесенным к ее ведению действующим законодательством и настоящим Уставом, принимает решения, которые являются нормативными правовыми актами.

Правовая конструкция Глава 2 "Правил" представляет собой ряд статей, а именно: Статья 3. "Виды размещаемой рекламы и информации", Статьи 4. "Информация, размещаемая городскими службами", Статья 5. "Социальная реклама", Статья 6. "Рекламная информация", Статья 7. "Справочно-информационное оформление предприятий"; Статья 8. "Информация о мероприятиях общероссийских, областного, городского значения, общероссийский праздничных днях".

Вышеназванные положения главы 2 "Правил" не содержат каких-либо предписаний, устанавливающих правовое регулирование вопросов в области рекламы, относящихся к общефедеральному законодательству, иными видами законодательства способное создать препятствия для перемещения товаров, услуг и финансовых средств, ограничить добросовестную конкуренцию, а фактически дублируют правовые нормы действующего ФЗ РФ "О рекламе", в частности статьи 2, 18 (N 108-ФЗ от 18.07.1995 г.).

Кроме того, положения статьи 7 и статьи 8 "Правил" не регулируют вопросы размещения рекламы, а определяют порядок справочно-информационного оформления предприятий и соответствующей информации.

Статья 24 "Правил" ("Реклама на транспорте") не устанавливает иного порядка распространения рекламы на транспортных средствах, а фактически воспроизводит часть 1 статьи 15 ФЗ "О рекламе".

При таких обстоятельствах, суд полагает, что оспариваемые прокурором города положения Главы 2, а также статья 24 "Правил" соответствуют целям ФЗ "О рекламе" и приняты Городской Думой в пределах своих полномочий, предоставленных ей действующим законодательством.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что требования прокурора подлежат удовлетворению частично, а именно подлежат удовлетворению требования прокурора о признании противоречащими закону, недействительными, недействующими и не влекущих правовых последствий со дня издания: пункты 3 и 4 статьи 29 Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 23.12.2004 года N 117-р (с изменениями, внесенными Решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 05.10.2005 года N 209-р), в удовлетворении остальных требований прокурора надлежит отказать за необоснованностью.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 -199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора г. Петропавловска-Камчатского удовлетворить частично.

Признать противоречащими закону, недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня издания пункты 3 и 4 статьи 29 Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 23.12.2004 года N 117-р (с изменениями, внесенными Решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 05.10.2005 года N 209-р).

В удовлетворении заявления прокурора г. Петропавловска-Камчатского о признании противоречащими закону, недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня издания Главы 2 "Наружная реклама и информация, размещаемая на территории г. Петропавловска-Камчатского" и статьи 24 Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 23.12.2004 года N 117-р (с изменениями, внесенными Решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 05.10.2005 года N 209-р), отказать за необоснованностью.

Обязать Петропавловск Камчатскую Городскую Думу опубликовать сообщение о решении суда в 10 дневный срок со дня вступления решения суда в законную силу в газете "Вести".

Решение может быть обжаловано в Камчатский областной суд в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме.

С мотивированным решением стороны могут ознакомиться 11.01.2006 года.

В окончательной форме решение изготовлено 11.01.2006 г.

Председательствующий судья

Е.А. Трофимов