Решение Петропавловск-Камчатского городского суда от 20 сентября 2005 г. О признании недействительными отдельных норм Правил обеспечения благоустройства, чистоты и порядка в городе Петропавловске-Камчатском, утвержденных решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 14 апреля 2005 г. N 141-р

Решение Петропавловск-Камчатского городского суда
от 20 сентября 2005 г.

ГАРАНТ:

Определением Петропавловск-Камчатского городского суда от 3 ноября 2005 г. настоящее решение изменено

Кассационным определением СК по гражданским делам Камчатского областного суда от 27 октября 2005 г. N 33-519/2005 настоящее решение изменено

Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатской области в составе:

председательствующего Т.А. Демьяненко

при секретаре И.А. Ежовой

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Петропавловска-Камчатского о признании недействительным решения Городской Думы г. Петропавловска-Камчатского, установил:

Прокурор г. Петропавловска-Камчатского обратился в суд с заявлением о признании недействительными ряда положений Правил обеспечения благоустройства, чистоты и порядка в городе Петропавловске-Камчатском, утвержденных решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 14 апреля 2005 года N 141-р.

Как считает заявитель, в нарушение требований Конституции РФ и закона в названных Правилах содержатся нормы, принятые с превышением полномочий представительного органа местного самоуправления и противоречащие требованиям федерального законодательства. В частности, пунктом 1.5.5 и разделом 8 Правил предусмотрено приведение принудительных мероприятий по обеспечению благоустройства территории города, в соответствии с которым управлением жилищно-коммунального хозяйства осуществляется вывоз незаконно находящихся на территории города временных строений, принадлежащим физическим и юридическим лицам, на специальную площадку складирования и хранения; производится вскрытие указанных временных сооружений и составление акта описи находящихся в нем ценностей; принудительная уборка находящихся в неустановленных местах товарно-материальных ценностей с возмещением собственником убытков по утвержденному администрацией муниципального образования прейскуранту. Заявитель полагает, что указанным пунктом регламентируются правоотношения, связанные с собственностью граждан и юридических лиц, которые регулируются гражданским законодательством и находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Кроме того, пунктом 1.5.4 Правил введено понятие "зеленых линий" - границ территорий, закрепленных за предприятиями, организациями, учреждениями и иными хозяйствующими субъектами, с отступом от границ земельного участка, предназначенной для уборки и благоустройства. Пунктами 1.5.4, 2.2, 2.5, 2.11, 2.13, 2.14, 2.17, 2.76, на предприятия, учреждения, организации, индивидуальных предпринимателей и граждан возложены обязанности производить уборку территорий, прилегающих к земельным участкам, находящимся в их собственности, владении, пользовании в границах очерченных "зелеными линиями", разрабатывать генеральные планы благоустройства и осуществлять благоустройство территории в рамках "зеленых линий". Согласно пунктам 2.73, 2.74, 2.75, 2.77 Управление архитектуры должно нанести на границы закрепленных для благоустройства и уборки территорий, обозначить их "зелеными линиями", указать на ситуационных планах, установить порядок и сроки освоения территорий, очерченных "зеленными линиями". Между тем, как указано в заявлении, в соответствии с Гражданским Кодексом РФ, собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества; обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по их использованию, определены Земельным Кодексом РФ; обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения определены Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Пунктами 1.5.4, 2.2, 2.5, 2.11, 2.13, 2.14, 2.17, 2.46, 2.76 на хозяйствующие субъекты, индивидуальных предпринимателей и граждан возложены дополнительные, не предусмотренные действующим законодательством обязанности, по уборке городской территории. Однако, в соответствии с Федеральным законом "Об отходах производства и потребления", организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к полномочиям органов местного самоуправления городских округов.

Исходя из пункта 2.25 Правил, уборка улиц будет производиться не с учетом степени их загрязнения, захламления или нормативов, а в зависимости от их значимости, что противоречит Санитарным правилам содержания территорий населенных мест, Федеральному закону "Об охране окружающей среды", Конституции РФ. При этом понятие значимости улиц в Правилах не дается.

На основании изложенного, заявитель просил признать недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня принятия пункты 1.5.4, 1.5.5, 2.11, 2.14, 2.17, 2.25, абзацы 3 и 8 пункта 2.46, пункты 2.73-2.77, раздел 8 Правил обеспечения благоустройства, чистоты и порядка в городе Петропавловске-Камчатском, утвержденных решением Городской Думы от 14 апреля 2005 года N 141-р;

- в пункте 1.1 слова "принудительных и иных";

- в пункте 2.2 слова "а также прилегающих к ним территорий в границах "зеленых линий";

- в пункте 2.5 слова "а территорий, прилегающих к земельным участкам, находящимся в собственности, владении, пользовании предприятий, учреждений, организаций и граждан, - на землепользователей в границах, очерченных "зелеными линиями";

- в пункте 2.13 слова "включая прилегающие к границам зданий, строений, сооружений и ограждений не менее чем в 15-метровой зоне по периметру (с учетом границ градостроительной обстановки)";

- в абзаце 2 пункта 2.46 слова "и придомовые отрезки улиц до середины проезжей дороги".

В судебном заседании представители заявителя - старшие помощники прокурора г. Петропавловска-Камчатского Ближникова В.И. и Сердюк Л.И. требования заявления поддержали в полном объеме по изложенным в нем основаниям.

Представитель Городской Думы г. Петропавловска-Камчатского Зайцева О.В., действующая на основании доверенности, заявленные требования полагала необоснованными и удовлетворению не подлежащими, пояснив суду, что в соответствии со ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06 октября 2003 года к вопросам местного самоуправления относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды, организация и осуществление экологического контроля, организация сбора, вывоза бытовых и промышленных отходов, организация благоустройства и озеленения территории. Кроме того, статьей 6 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" N 514-ФЗ от 28 августа 1995 года установлено, что в ведении муниципального образования находятся вопросы местного значения, в том числе: организация обеспечения санитарного благополучия населения, благоустройства территории, распоряжение муниципальной собственностью, контроль за использованием земель на территории муниципального образования, участие в охране окружающей среды. В силу ст. 42 Устава Петропавловска-Камчатского городского муниципального образования Петропавловск-Камчатская Городская Дума вправе принимать общеобязательные правила по вопросам отнесенным к ведению муниципального образования. Кроме того, согласно ст. 26 вышеуказанного закона N 154-ФЗ, органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование и определять в договорах условия использования объектов, при этом вправе в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования. Таким образом, указанные Правила были приняты в целях благоустройства территории Петропавловска-Камчатского городского муниципального образования, организации мероприятий по уборке территорий и вывозу отходов, гарантирующих тем самым населению благополучную окружающую среду и необходимое санитарное состояние территорий. При этом пунктами 2.2, 2.77 закреплено, что условия пользования земель, в том числе в границах "зеленых линий" закрепляется договором, что соответствует ст. 210 ГК РФ. Кроме того, пункты 2.6 абзацы 3 и 8, п. 2.13 Правил соответствуют ч. 3 ст. 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления". Ни один из оспариваемых пунктов Правил не противоречат ст. 42 Земельного кодекса РФ, так как детализируют некоторые положения статьи в части обязанностей владельцев и пользователей земельных участков. При этом ст.11 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" содержит перечень обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в связи с чем полагает, что ссылка прокурора на данную статью неправомерна. Также полагает, что пункты 2.73-2.77 Правил не противоречат ни одному действующему нормативно-правовому акту. Пункт 2.25 Правил соответствует разделу 4 СанПиНа 42-128-4690-88, разделу 5.5 МДК 7-01.2003 "О порядке разработки генеральных схем очистки территорий населенных пунктов РФ", в которых установлено, что уборка и содержание в чистоте улиц осуществляются с учетом значимости улиц. Пункты 1.5.5 и раздел 8 Правил не регулируют правоотношения, связанные с собственностью, а являются мерами контроля за использованием земель на территории города Петропавловска-Камчатского. Пункт 2.46 абзац 2 соответствует Постановлению Госстроя N 170 от 27 сентября 2003 года. Также пояснила, что действующим законодательством не предусмотрен запрет органам местного самоуправления возложения на хозяйствующих субъектов, индивидуальных предпринимателей, граждан обязанностей по уборке прилегающей территории. Так, в положениях СанПиНа 42-128-4690-88 содержатся ссылки на закрепляемую за организациями, учреждениями территорию, а для торговых предприятий напрямую содержится указание на уборку территории. В статье 42 Земельного кодекса РФ закреплено, что землепользователи обязаны соблюдать при использовании земельных участков требования экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных.

Допрошенная в судебном заседании в качестве свидетеля Рыбина И.М. суду пояснила, что ей на праве совместной собственности принадлежит жилой дом по ул. Беринга в г. Петропавловске-Камчатском. Дорога к указанному дому чистится плохо. В связи с чем она была вынуждена обратится в УЖКХ г. Петропавловска-Камчатского с просьбой очистить близлежащую к дому дорогу, но никаких действий предпринято не было. Должностные лица, к которым она обращалась, ссылаясь на указанные Правила, предлагали ей самой решать вопрос очистки прилегающей к ее дому территории от снега.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив его материалы, суд приходит к выводу о том, что требования прокурора подлежат удовлетворению частично по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Согласно п. 3 ст. 5 Закона Камчатской области "О правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Камчатской области" правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, законам Камчатской области и иным правовым актам Российской Федерации и Камчатской области.

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании противоречащим закону нормативного правового акта.

Как установлено в судебном заседании, решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 14 апреля 2005 года N 141-р утверждены Правила обеспечения благоустройства, чистоты и порядка в городе Петропавловске-Камчатском. Данный нормативный правовой акт был опубликован в газете "Вести+ТВ" от 27 апреля 2005 года N 17.

Как видно из содержания указанных Правил, некоторые его положения противоречат действующему законодательству.

Так, не соответствуют положениям ст. 35 Конституции и ст. 209 ГК РФ Гражданского кодекса РФ пункты 8.8, 8.9, 8.10, 8.11, второе предложение пункта 8.12, пункты 8.14 8.15, 8.16, 8.17, 8.18 Правил.

Согласно вышеназванной статье Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда.

Согласно ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом.

Между тем, как видно из содержания вышеназванных пунктов Правил, в них Администрации г. П-Камчатского предоставлено право осуществлять принудительные мероприятия по временному изъятию из владения собственников принадлежащего им имущества, находящегося в неотведенных для этого местах, в том числе, возведенных без надлежащего разрешения временных строений (сооружений).

Закрепление указанных норм в правовом акте органов местного самоуправления произведено с превышением полномочий, поскольку согласно ч. 1 ст. 2 ГК РФ правоотношения, возникающие при осуществлении права собственности, являются предметом регулирования гражданского законодательства, которое в свою очередь согласно п. "О" ст. 71 Конституции РФ относится к ведению Российской Федерации.

Таким образом, указанные нормы подлежат исключению из вышеназванных Правил, что не лишает Администрацию г. П-Камчатского при обнаружении указанных фактов в целях улучшения благоустройства города обратиться в суд в установленном порядке с требованием к собственнику устранить допущенные им нарушения, либо о признании имущества бесхозяйным.

Подлежат исключению из текста Правил, как противоречащие закону и пункты 8.16, 8.17 и 8.18, вытекающие по смыслу из вышеуказанных пунктов Правил и регламентирующие последствия принудительного изъятия имущества.

Вместе с тем, суд не усматривает каких-либо нарушений действующего законодательства в пунктах 8.1, 8.2, 8.3, 8.5, 8.6, 8.7, в первом и третьем предложениях пункта 8.12, пунктах 8.13, 8.14 Правил, а также п. 1.5.5 и 1.1, исходя из их буквального содержания. В них отсутствуют нормы, прямо указывающие на предоставление органам местного самоуправления осуществлять действия по принудительному без решения суда изъятию имущества, что не позволяет признать их не соответствующими закону.

Кроме того, суд не усматривает нарушений действующего законодательства, в том числе, Конституции РФ, при принятии п. 8.4 Правил, согласно которому в случае аварий водопровода, теплотрасс, газопровода, подземных электросетей и других коммуникаций допускается принудительный вывоз строений (сооружений), находящихся на местах аварий, для устранения их последствий, когда установить владельца не представляется возможным или требует длительного времени. В соответствии со ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Суд усматривает наличие противоречий действующему законодательству в пунктах 2.11, 2.14 и 2.17, первом предложении пункта 2.13 Правил, поскольку в них на предприятия и организации возлагаются обязанности по уборке городских территорий. По смыслу названных пунктов Правил указанные обязательства возлагаются на них принудительно, без ссылки на наличие договора на выполнение указанных работ, что нельзя назвать законным.

Действительно, согласно п. 4.3 Санитарных норм и правил N 42-128-4690-88, утвержденных Минздравом СССР 5 августа 1988 года, предусмотрено, что уборку территорий, прилегающих к торговым павильонам в радиусе 5 м, осуществляют предприятия торговли. В п. 6.2 тех же правил установлено, что исполкомами городских (местных) Советов народных депутатов утверждаются списки городских территорий, подлежащих уборке силами предприятий, организаций, ведомств.

Согласно п/п 25 пункта 1 ст. 16 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 16.10.2003 г. организация благоустройства территории городского округа относится к вопросам местного значения.

Однако, указанная норма Закона не предоставляет органам местного самоуправления права издавать нормативные акты в этой области, противоречащие действующему законодательству.

Согласно ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Закон РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в статье 11 предусматривает обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц.

Аналогичные правила предусмотрены для граждан в ст. 10 Закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10 апреля 2003 года N 38, не содержат норм, обязывающих индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, предприятия и организации, а также граждан - собственников земельных участков осуществлять уборку территорий, обозначенных органами местного самоуправления.

ГАРАНТ:

См. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. N 74

Как указано в п. 1.2 указанных Санитарных правил, в них устанавливаются гигиенические требования к размеру санитарно-защитных зон в зависимости от санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов, требования к их организации и благоустройству, основания к пересмотру их размеров. Однако, и в этих Правилах не указано на то, что органы местного самоуправления вправе обязать предприятия производить уборку территорий санитарных или иных зон от бытового мусора.

Вместе с тем, не противоречат действующему законодательству нормы рассматриваемых Правил, предусматривающие возможность возложения уборки городских территорий на предприятия и индивидуальных предпринимателей, а также граждан согласно заключенным с ними договорам.

В этой связи суд не усматривает оснований для признания незаконным введения в п. 1.5.4 Правил термина "зеленые линии", а также пунктов 2.73, 2.74, 2.75, 2.76, 2.77 Правил, поскольку, исходя из содержания последнего пункта, эти нормы применяются в соответствии с заключенными с землепользователями договорами.

Указанное нельзя сказать о содержании пунктов 2.2, 2.5, 2.46 Правил, в которые включены фразы, обязывающие предприятия, учреждения, граждан выполнять работы по уборке территории в границах "зеленых линий" императивно без ссылки на возложение таких обязанностей по договору.

Так, в п. 2.2 это фраза "а также Прилегающих к ним территорий в границах "зеленых линий", в п. 2.5 это фраза "а территорий, прилетающих к земельным участкам, находящимся в собственности, владении, пользовании предприятий, учреждений, организаций и граждан, - землепользователей в границах, очерченных "зелеными линиями". В п. 2.46 такой фразой является фраза во втором абзаце "и придомовые отрезки улиц до середины проезжей дороги", а также восьмой абзац в полном объеме, а именно, "оплачивать уборку подлежащих сносу деревьев, растущих между домом и тротуаром". Вместе с тем, это не исключает возможности включения указанных обязательств землепользователей в указанные Правила, если они будут иметь ссылку на их возложение согласно заключенным с землепользователями договорам.

Не противоречит действующему законодательству и абзац 3 пункта 2.46 Правил, который обязывает землепользователей иметь документы, подтверждающие факт удаления отходов законным путем, поскольку в нем отсутствует указание на то, что отходы должны удаляться с прилегающей к земельному участку землепользователя территории.

В соответствии со ст. 10 Закона "Об охране окружающей среды" управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно ст. 2 Закона "Об отходах производства и потребления" правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется, в том числе, муниципальными нормативными правовыми актами. При этом, согласно ч. 2 ст. 13 того же Закона организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления.

Учитывая, что согласно ст. 3 того же Закона охрана здоровья человека, поддержание и восстановление благоприятного состояния окружающей природной среды является одним из основных принципов государственной политики в области обращения с отходами, требование абзаца 3 названного пункта Правил, обязывающего собственников индивидуального жилищного фонда иметь документы, подтверждающие законность удаления бытовых отходов, не противоречит действующему законодательству.

Не усматривает суд оснований для признания незаконным включения в Правила пункта 2.25, согласно которому периодичность выполнения основных операций по уборке устанавливается Администрацией города в зависимости от значимости (категорий) улиц.

Указанная норма Правил соответствует Методическим рекомендациям МДК 7-01.2003 "О порядке разработки генеральных схем очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации", утвержденных постановлением Госстроя РФ от 21 августа 2003 г. N 152., в п. 5.6 которых указано на то, что порядок, способ и периодичность механизированной уборки уличных территорий определяются в зависимости от категории улиц и их значимости, при этом следует учитывать интенсивность движения транспортных средств и пешеходов, а также характер уличной застройки.

Не противоречит как указанная норма Методических рекомендаций, так и норма Правил и Конституции РФ, поскольку из содержания этих норм не следует, что уборка улиц, имеющих меньшую проходимость, либо значимость, будет осуществляться с нарушением санитарных норм и правил.

Суд считает возможным согласиться с требованиями прокурора о необходимости признания недействующими указанные выше нормы Правил со дня принятия, поскольку их применение в период до принятия судом настоящего решения может повлечь нарушения прав неопределенного круга лиц, на которых указанными нормами возлагались какие-либо обязательства.

Одновременно, в силу требований п. 3 ст. 253 ГПК РФ на Городскую Думу должна быть возложена обязанность опубликовать сообщение о настоящем решении суда в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован оспариваемый правовой акт.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора г. Петропавловска-Камчатского удовлетворить частично.

Признать недействующими со дня принятия пункты 2.14, 2.17, первое предложение пункта 2.13, в п. 2.2 фразу "а также прилегающих к ним территорий в границах "зеленых линий", в п. 2.5 фразу "а территорий, прилегающих к земельным участкам, находящимся в собственности, владении, пользовании предприятий, учреждений, организаций и граждан, - на землепользователей в границах, очерченных "зелеными линиями", абзац 8, а также фразу "и придомовые отрезки улиц до середины проезжей дороги" абзаца 2 пункта 2.46, пункты 8.8, 8.9, 8.10, 8.11, второе предложение пункта 8.12, пункты 8.14, 8.15, 8.16, 8.17, 8.18 Правил обеспечения благоустройства, чистоты и порядка в г. Петропавловске-Камчатском, утвержденных решением Городской Думы N 141-р от 14 апреля 2005 года.

В удовлетворении остальной части требований прокурору отказать.

Обязать Городскую Думу г. П-Камчатского опубликовать сообщение о настоящем решении суда в том средстве массовой информации, в котором были опубликованы настоящие Правила, после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Камчатский областной суд через Петропавловск-Камчатский городской суд в течение 10 дней.

ГАРАНТ:

См. определение Петропавловск-Камчатского городского суда от 3 ноября 2005 г. "Об исправлении описки"

См. кассационное определение СК по гражданским делам Камчатского областного суда от 27 октября 2005 г. N 33-519/2005

Решение в окончательной форме вынесено 29 сентября 2005 года

Председательствующий

Т.А. Демьяненко