Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области от 19 апреля 2006 г. О признании противоречащими закону, недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий отдельных положений Положения о муниципальной службе в Петропавловск-Камчатском городском муниципальном образовании

Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области
от 19 апреля 2006 г.

ГАРАНТ:

Кассационным определением Судебной коллегия по гражданским делам Камчатского областного суда от 15 июня 2006 г. настоящее решение оставлено без изменения

Судья Петропавловск-Камчатского городского суда Е.А. Трофимова

Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатской области в составе:

Председательствующего судьи Трофимовой Е.А.

при секретаре Матяш Е.Н.,

с участием старших помощников прокурора Платоновой М.Л., Сердюк Л.А., представителя Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Зайцевой О.В., представителя Главы Петропавловск-Камчатского городского округа: Катрук Т.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Петропавловска-Камчатского о признании недействительным отдельных норм Положения о муниципальной службе в Петропавловск-Камчатском городском муниципальном образовании, утвержденного решением Городской Думы от 28.04.2004 N 73-р (с последующими изменениями и дополнениями), установил:

Прокурор города Петропавловска-Камчатского обратился в суд с заявлением о признании недействительными отдельных норм Положения о муниципальной службе в Петропавловск-Камчатском городском муниципальном образовании, утвержденного решением Городской Думы от 28.04.2004 N 73-р (с последующими изменениями и дополнениями) по основаниям, изложенным в заявлении. Просил суд признать противоречащими закону, недействительными и недействующими со дня принятия статьи 1, 2, 3, 4, 5, 8, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 Положения о муниципальной службе в Петропавловск-Камчатском городском муниципальном образовании, утвержденного решением Городской Думы от 28.04.2004 N 73-р, а также приложения N 4, 10, 11 к Положению о муниципальной службе в Петропавловск-Камчатском городском муниципальном образовании.

В судебном заседании помощники прокурора города Петропавловска-Камчатского: Сердюк Л.А., Платонова М.Л. уточнили заявление прокурора города и просили суд признать противоречащими закону, недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня принятия в части 1 статьи 3 слова "настоящим Положением в соответствии с", статью 4, статью 8, статью 25, статью 26, статью 27, статью 28, статью 29, статью 30, статью 31, статью 32, статью 33, статью 34, статью 35, статью 36, статью 38, статью 39, статью 40, статью 41, статью 42, статью 43, статью 44, статью 45, статью 46, статью 47, статью 48, статью 49, статью 50 Положения о муниципальной службе в Петропавловск-Камчатском городском муниципальном образовании, утвержденного решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 28.04.2004 N 73-р (с последующими изменениями и дополнениями), а также Приложения N 10, N 11 к Положению по основаниям, изложенным в заявлении и в судебном заседании. Дополнительно суду пояснили, что прокурор города обратился в суд с данным заявлением признании противоречащим федеральному законодательству нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления в порядке осуществления нормоконтроля. Заявление прокурора города просили удовлетворить в полном объеме с учетом уточненных требований в судебном заседании.

Представитель Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Зайцева О.В. суду пояснила, что к полномочиям органов местного самоуправления относится регулирование вопросов в области муниципальной службы в соответствии с законодательством о муниципальной службе Российской Федерации и Камчатской области. В соответствии с Законом Камчатской области N 87 "О муниципальной службе в Камчатской области" органам местного самоуправления предоставлено право в нормативных актах установить Реестр муниципальных должностей органов местного самоуправления, наименование должностей в Положении, определять круг лиц не являющихся муниципальными служащими, устанавливать квалификационные требования к муниципальным служащим и следовательно, квалификацию должностей, устанавливать порядок и условия проведения аттестации муниципальных служащих, порядок создания и деятельности аттестационной комиссии, для решения вопросов включения в стаж замещения муниципальных должностей муниципальной службы и иных периодов работы. Закон Камчатской области "О муниципальной службе в Камчатской области" не содержит запрета на воспроизведение норм законов в правовых актах органов местного самоуправления, а сам по себе факт воспроизведения отдельных норм областного и федерального законодательства, регулирующих муниципальную службу при отсутствии прямого запрета, не свидетельствует о том, что оспариваемое "Положение" принято с превышением полномочий органа местного самоуправления. В удовлетворении заявления прокурору просила отказать.

Глава Петропавловск-Камчатского городского округа Скворцов В.В., привлеченный судом к участию в деле по ходатайству представителя Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, в судебное заседание не явился, не просил дело слушанием отложить.

Представитель Главы Петропавловск-Камчатского городского округа Катрук Т.О. суду пояснила, что оспариваемые прокурором отдельные нормы "Положения" надлежит рассматривать с позиции применения ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, N 131-ФЗ. Кроме того, на федеральном уровне законодательство о муниципальной службе отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а поэтому в данном случае необходимо применять Закон Камчатской области N 87 "О муниципальной службе в Камчатской области". Так, статьей 5 Закона Камчатской области определены полномочия органов местного самоуправления. Вместе с тем к "иным" вопросам муниципальной службы можно отнести: установления квалификационных требований, определение порядка предоставления отдельных социальных гарантий, установление порядка и условий проведения аттестации муниципальных служащих, порядок создания и деятельности аттестационной комиссии. Просила принять во внимание, что признание обсуждаемых положений недействующими может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов достаточно большого круга лиц - муниципальных служащих. В удовлетворении заявленных требований просила отказать в полном объеме.

С учетом мнения лиц участвующих в деле, их представителей, суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствии Главы Петропавловск-Камчатского городского округа Скворцова В.В. надлежащим образом извещенным о времени и месте судебного заседания и не просившего дело слушанием отложить.

Заслушав лиц участвующих в деле, их представителей огласив и исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что оспариваемым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в порядке своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Как вытекает из содержания ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 года и ратифицировала Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ), основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативе по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

Правое регулирование муниципальной службы определено в статье 42 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, а также в Федеральном законе от 08.01.1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", где установлены общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, а также Законом Камчатской области "О муниципальной службе в Камчатской области" и статьями 55, 56, 57, 58 и 59 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа.

В судебном заседании установлено, что Решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 28.04.2004 года N 73-р утверждено Положение о муниципальной службе в Петропавловск-Камчатском городском муниципальном образовании, в которое решениями Городской Думы от 10.06.2004 года N 94-р; от 23.12.2004 года N 119-р; от 16.02.2005 года N 135-р; от 14.04.2005 года N 145-р; от 30.06.2005 года N 166-р, от 01.03.2006 года N 312-р внесены изменения и дополнения (далее по тексту "Положение"). Указанные нормативные правовые акты были опубликованы в газете "Вести".

Отдельные нормы "Положения" противоречат требованиям действующего законодательства в связи с чем, требования прокурора города Петропавловска-Камчатского о признании отдельных норм "Положения" недействительными, недействующими и не влекущих правовых последствий обоснованы и подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Так, частью 1 статьи 3 "Положения" установлено, что муниципальный служащий - гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральными законами, законами Камчатской области, настоящим Положением в соответствии с Уставом города, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы на профессиональной основе за денежное вознаграждение.

Вместе с тем в части 1 статьи 3 слова "настоящим Положением в соответствии с", противоречат требованиям статьи 42 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, а также части 1 статьи 7 Федерального закона от 08.01.1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", в соответствии с которой муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Аналогичные требования содержатся в части 2 статьи 20 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и в пункте 1 статьи 5 Закона Камчатской области "О муниципальной службе в Камчатской области".

Доводы представителей заинтересованных лиц о том, что данная норма в оспариваемой прокурором части полностью соответствует абз. 4 статьи 3 Закона Камчатской области "О муниципальной службе в Камчатской области" от 16.06.1997 года N 87, суд полагает ошибочными, поскольку абз. 4 статьи 3 данного Закона не установлено, что кроме устава муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, такой порядок регулируется и "Положением" представительного органа местного самоуправления.

Статья 4 "Положения", определяющая основные принципы муниципальной службы также принята с превышением полномочий представительного органа местного самоуправления и противоречит статье 16 ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 42 данного Федерального Закона, где правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Доводы заинтересованных лиц о том, что положения статьи 4 "Положения" фактически дублируют статью 6 Закона Камчатской области "О муниципальной службе в Камчатской области" и статью 5 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" суд полагает несостоятельными.

Кроме того, анализ правовых норм, содержащихся в Федеральном законе и Законе Камчатской области, свидетельствует о том, что перечень основных принципов муниципальной службы носит исчерпывающий характер, а такие принципы, которые перечислены в статье 4 "Положения": "обязательности выполнения нижестоящими должностными лицами решений вышестоящих должностных лиц в пределах их компетенции", "гласности в осуществлении муниципальной службы", в них не содержатся. Не может суд согласиться и с теми доводами, что редакция, перечисленных в "Положении" других принципов (статья 4 "Положения") воспроизводит нормы федерального законодательства и закона Камчатской области.

Статья 8 "Положения", предусматривающая ограничения, связанные с муниципальной службой принята с превышением полномочий представительного органа местного самоуправления, поскольку, исходя из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Исходя также из взаимосвязи гражданской и муниципальной службы, суд считает правомерным полагать, что их взаимосвязь обеспечивается посредством единства ограничений и обязательств при ее прохождении, которая установлена статьей 7 Федерального закона N 79-ФЗ от 27.07.2004 года "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

В статье 16 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлены ограничения, связанные с гражданской службой, а в части 2 этой статьи определено, что иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, за исключением ограничений, указанных в части 1 настоящей статьи, устанавливаются федеральными законами.

Довод заинтересованных лиц о воспроизведении в оспариваемом "Положении" норм федерального законодательства и Закона Камчатской области не нашел своего подтверждения в судебном заседании и не может быть принят судом во внимание.

Статья 25 "Положения", предусматривающая стаж муниципальной службы, статья 26 "Положения", определяющая периоды, которые включаются в стаж муниципальной службы и статья 27 "Положения", регулирующая порядок установления стажа муниципальной службы также приняты с превышением полномочий представительного органа местного самоуправления.

Оспариваемые прокурором правовые нормы, которые содержатся в статьях 25, 26 и 27 "Положения" противоречат статье 42 ФЗ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацию), согласно которой правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Частью 1 статьи 19 ФЗ N 8-ФЗ от 08.01.1998 года "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" законодатель установил, что включение в стаж муниципальной службы иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В части 2 статьи 28 Закона Камчатской области "О муниципальной службе в Камчатской области" определено, что стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего. Время работы на муниципальных должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе и Законом Камчатской области "О государственной службе в Камчатской области".

Суд счел необходимым согласиться с доводами прокурора, что вопросы стажа муниципальной службы непосредственно относятся к условиям и порядку прохождения муниципальной службы, исходя из взаимосвязи гражданской и муниципальной службы, предусмотренной п. 4 статьи 7 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Частью 2 статьи 20 ФЗ N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" законодатель установил, что порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Доводы заинтересованных лиц о том, что оспариваемые прокурором положения статей 25, 26 и 27 приняты в полном соответствии с правовыми нормами ч. 1 и 2 статьи 28, статьи 30 и 31 Закона Камчатской области "О муниципальной службе в Камчатской области" суд полагает несостоятельными.

Правовое регулирование вопросов прохождения муниципальной службы, управления муниципальной службой, требований к муниципальным должностям муниципальной службы, предоставления дополнительных гарантий, а также порядок проведения аттестации осуществляется исключительно уставом муниципального образования в силу прямого указания закона.

Суд счел обоснованными доводы прокурора и в той части, что правовые нормы, содержащиеся в статье 28 "Положения" и предусматривающей квалификационные требования, предъявляемые к муниципальным служащим, в статье 29, регулирующие поступление на муниципальную службу и прохождение муниципальной службы, в статье 30 - Испытание при замещении муниципальной должности; в статье 31 -Условия совмещения на муниципальных должностях муниципальной службы; в статье 32 - Отпуск муниципального служащего; в статье 33 - Предельный возраст для нахождения на муниципальной службы; в статье 34 - Основания прекращения муниципальной службы; в статье 36 - Гарантии для муниципальных служащих; в статье 38 - Аттестация муниципального служащего; в статье 39 - Муниципальные служащие, подлежащие аттестации; в статье 40 - Сроки проведения аттестации; в статье 41 - Комиссия по проведению аттестации; в статье 42 - Подготовка к проведению аттестации; в статье 43 - Порядок проведения заседания аттестационных комиссий; в статье 44 - Порядок принятия аттестационной комиссией решений при проведении аттестации; в статье 45 - Оформление результатов проведения аттестации; в статье 46 - Оценка служебной деятельности муниципального служащего по результатам аттестации; в статье 47 - Рекомендации аттестационной комиссии; в статье 48 - Решения, принимаемые руководителем органа местного самоуправления по результатам аттестации; в статье 49 - Кадровая служба органов местного самоуправления; в статье 50 - Комиссии по вопросам муниципальной службы, а также Приложение N 10 "Отзыв о служебной деятельности" и Приложение N 11 "Аттестационный лист муниципального служащего" к оспариваемому "Положению" регламентируют условия и порядок прохождения муниципальной службы.

Частью 2 статьи 20 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" установлено, что порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Статьей 42 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определено, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям, определение статуса муниципального служащего и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Частью 1 статьи 5 Закона Камчатской области N 87 от 16 июня 1997 года "О муниципальной службе в Камчатской области" определены вопросы, регулируемые уставом муниципального образования, а именно: условия и порядок прохождения муниципальной службы, вопросы управления муниципальной службы, статус муниципального служащего, требования к муниципальным должностям муниципальной службы, дополнительные гарантии для муниципального служащего.

Данные требования закона непосредственно связаны с тем, что устав и иной нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления имеют существенные различия.

Поскольку Устав муниципального образования является одним из актов высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования (ч. 2 статьи 28 и ч. 2 статьи 43 ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления").

Таким образом, в силу прямого указания закона условия и порядок прохождения муниципальной службы, вопросы управления муниципальной службы, статус муниципального служащего, требования к муниципальным должностям муниципальной службы, дополнительные гарантии для муниципального служащего должны регулироваться уставами муниципальных образований.

Доводы представителя Главы Петропавловск-Камчатского городского округа и представителя Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа о том, что к ведению органов местного самоуправления отнесены и иные вопросы муниципальной службы, не свидетельствуют о том, что оспариваемые прокурором отдельные нормы "Положения" приняты в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления.

Суд не принимает во внимание копию решения Петропавловск-Камчатского городского суда от 21.03.2003 года и Положение о муниципальной службе в Петропавловск-Камчатском городском муниципальном образовании, утвержденное Решением сессии Городской Думы от 04.07.2000 года N 140-р, как не имеющие значение для рассмотрения и разрешения данного дела в силу ст. 59 ГПК РФ.

Нельзя согласиться и с доводами представителя Главы Петропавловск-Камчатского городского округа Катрук Т.О. о том, что признание судом оспариваемых прокурором положений недействующими может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов достаточно большого круга лиц, поскольку полагает их ошибочными и не основанными на законе.

Несостоятельны и доводы представителя Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Зайцевой О.В. о том, что требования прокурора необоснованные, поскольку законодательство Российской Федерации и Камчатской области, регулирующее вопросы муниципальной службы не содержит запрета для органов местного самоуправления на воспроизведение или изложение законов Российской Федерации или Камчатской области в принимаемых ими нормативных правовых актов, поскольку судом установлено, что оспариваемые прокурором отдельные нормы "Положения", не воспроизводят нормы Федерального законодательства, а противоречат ему по основаниям вышеизложенным.

Частью 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации установлено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

В силу положений части 4 статьи 7 ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

При таких обстоятельствах заявление прокурора города Петропавловска-Камчатского подлежит удовлетворению в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 199, ст.253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора города Петропавловска-Камчатского удовлетворить.

ГАРАНТ:

Кассационным определением Судебной коллегия по гражданским делам Камчатского областного суда от 15 июня 2006 г. в резолютивной части настоящего решения слова "со дня принятия" заменены на слова "со дня вступления решения суда в законную силу"

Признать противоречащими закону, недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня принятия: в части 1 статьи 3 слова "настоящим Положением в соответствии с", статью 4, статью 8, статью 25, статью 26, статью 27, статью 28, статью 29, статью 30, статью 31, статью 32, статью 33, статью 34, статью 35, статью 36, статью 38, статью 39, статью 40, статью 41, статью 42, статью 43, статью 44, статью 45, статью 46, статью 47, статью 48, статью 49, статью 50 Положения о муниципальной службе в Петропавловск-Камчатском городском муниципальном образовании, утвержденного решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 28.04.2004 N 73-р (с последующими изменениями и дополнениями), Приложение N 10 "Отзыв о служебной деятельности аттестуемого муниципального служащего" и Приложение N 11 "Аттестационный лист муниципального служащего" к Положению о муниципальной службе в Петропавловск-Камчатском городском муниципальном образовании.

Обязать Городскую Думу Петропавловск-Камчатского округа опубликовать сведения о данном решении в газете "Вести" в срок 10 дней со дня вступления данного решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Камчатский областной суд в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме.

С мотивированным решением стороны могут ознакомиться 27.04.2006 года.

Председательствующий судья

Е.А. Трофимова

В окончательной форме решение изготовлено 27.04.2006 года.