Приложение 2. Методика проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции

Приложение 2
к решению Городской Думы
Петропавловск-Камчатского
городского округа
от 24.06.2009 N 493-р

Методика
проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции

1. Общие положения

1.1. Методика проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа и их проектов (далее - Методика) применяется в целях выявления и устранения содержащихся в них коррупционных факторов, допускающих возможность совершения коррупционных действий и (или) принятия коррупционных решений.

1.2. Методика содержит описание наиболее распространенных коррупционных факторов и рекомендации по их выявлению и устранению.

1.3. В настоящей Методике устанавливаются следующие понятия:

- коррупционные факторы - положения муниципальных правовых актов Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа и их проектов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении муниципальных правовых актов Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их;

- уполномоченная сторона - органы местного самоуправления Петропавловск-Камчатского городского округа, органы администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, муниципальные организации, лица, замещающие муниципальные должности и должности муниципальной службы;

- контрольные полномочия - полномочия по проверке деятельности (в том числе порядка деятельности) субъектов права (инспектирование, ревизия, проверка, иные формы осуществления контрольно-надзорных полномочий);

- разрешительные полномочия - полномочия по выдаче документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью или на пользование определенными правами и имуществом (лицензии, свидетельства, сертификаты, разрешения, иные удостоверяющие права документы);

- регистрационные полномочия - полномочия по удостоверению фактов установления, изменения или прекращения правоотношений, статуса субъектов и объектов права;

- юрисдикционные полномочия - полномочия по применению мер правовой ответственности;

- нормотворческие полномочия - полномочия по принятию правовых актов.

2. Содержание коррупционных факторов и рекомендации по их выявлению и устранению

2.1. Широкие дискреционные полномочия.

Дискреционные полномочия - полномочия, используемые уполномоченной стороной по своему усмотрению. Такие нормы права дают возможность выбирать по своему усмотрению любой из различных вариантов поведения, то есть без наличия предписания, в каких случаях уполномоченная сторона обязана выбрать тот или иной вариант поведения.

К элементам управленческой деятельности, в которых рекомендуется снизить до минимума возможность свободного усмотрения при принятии решения уполномоченной стороной, относятся следующие:

- сроки принятия решения (совершения административного действия) - коррупционная опасность повышается при увеличении продолжительности сроков принятия решения (совершения административного действия) уполномоченной стороной в отношении физического или юридического лица, а также отсутствии такого срока;

- условия (основания) принятия решения (совершения административного действия) - риск коррупции повышается при увеличении числа вариантов принятия решения (совершения административного действия) и отсутствии точного определения условий принятия того или иного решения (совершения административного действия);

- параллельные (дублирующие) полномочия - коррупционную опасность повышают нормы, устанавливающие дублирующие полномочия различных органов, должностных лиц или в рамках структурных подразделений одного органа.

Рекомендуется максимально подробно указывать в правовых актах Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа и их проектах (далее - документы) сроки, процедуры и условия (основания) принятия решений (совершения административного действия), которыми обязана руководствоваться уполномоченная сторона.

2.2. Определение компетенции по формуле "вправе".

Ряд положений документов определяют компетенцию уполномоченной стороны при помощи формулировок "вправе", "может", "по усмотрению". Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право, то есть не осуществлять его. В этих случаях уполномоченная сторона получает возможность неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий.

Рекомендуется уточнять порядок и условия исполнения данных полномочий. Включение определения компетенций по формуле "вправе" должно быть сведено к минимуму и находиться в строгой зависимости от определяемых законодательством условий. Недопустимо определение компетенции по формуле "вправе" при установлении полномочий уполномоченной организации в сферах правоотношений, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, юридических лиц.

2.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащих ему прав.

Когда документ устанавливает условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, но настолько обременительные, что они превышают доступный для субъекта уровень, риск возникновения коррупционных отношений возрастает.

К данной категории коррупционно опасных факторов относятся такие нормы права, которые требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур.

Данный коррупционный фактор проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. Обнаружить этот фактор можно в формулировке требований к заявителю при анализе перечня документов, представление которых необходимо для реализации права, совершения (отказа в совершении) действий уполномоченной стороной.

Коррупционная опасность нормы повышается, если такой перечень:

- открытый, то есть не носит исчерпывающий характер;

- содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других правовых актах;

- содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа, например, в форме "представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме".

2.4. Злоупотребление правом заявителя уполномоченными сторонами.

Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемые отсутствием их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения уполномоченной стороны, которая в этих условиях имеет возможность принимать решения по своему усмотрению.

Рекомендуется проводить анализ возможного выбора способа или срока совершения действий субъектом правоотношения во взаимосвязи с последующими за указанными действиями правомочиями уполномоченной стороны.

2.5. Выборочное изменение объема прав заявителя.

Документы могут непосредственно или с предоставлением соответствующих прав уполномоченной стороне устанавливать для физических и юридических лиц запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять преимущества, привилегии. Такие изменения объема прав могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях уполномоченной стороны. Коррупционно опасным является любое изменение объема прав заявителя, процедура реализации которых ставится в зависимость от усмотрения уполномоченной стороны.

2.6. Ложные цели и приоритеты.

Для выявления данного коррупционного фактора анализируется весь текст документа с точки зрения поставленных целей и приоритетов, а также правовые последствия реализации рассматриваемого документа. Истинные цели принятия документа могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных.

2.7. Принятие правового акта сверх компетенции.

Принятие правового акта сверх компетенции - это правовое регулирование вопроса, который должен регулироваться конкретной уполномоченной стороной.

Для обнаружения данного коррупционного фактора необходимо проанализировать документ, определяющий компетенцию уполномоченной стороны в установленной сфере, после чего оценить, насколько принятие анализируемого документа (отдельных его норм) соответствует полномочиям уполномоченной стороны.

2.8. Наличие явных пробелов в установлении положений, отражающих полномочия органа местного самоуправления, их должностных лиц или иных субъектов правоприменения.

Недостаточность норм, которые регламентируют компетенцию указанных органов и субъектов правоприменения (права, обязанности, цели, задачи и основные направления их деятельности), создает возможность для произвольной трактовки их полномочий с целью извлечения незаконной выгоды, позволяет им самостоятельно устанавливать объем своих прав и обязанностей, принимать произвольные решения, вторгаться в компетенцию уполномоченных органов и их должностных лиц, руководителей коммерческой или некоммерческой организации.

С учетом этого документ должен всецело отражать компетенцию органов местного самоуправления, должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческой или иной организации. Если реализация этого требования в документе невозможна или нецелесообразна, то в нем должно содержаться положение о разработке проектов соответствующих правовых актов, которые необходимы для его реализации (с указанием их характера и сроков подготовки).

Если документ признает утратившими силу ранее действовавшие правовые акты (отдельные их положения), возникновение пробела в правовом регулировании наиболее вероятно. В этой связи необходимо выяснить, имеется ли потребность в подготовке проектов соответствующих правовых актов, устраняющих правовые пробелы или необходимых для реализации базового проекта, запланированы ли их разработка и принятие в оптимальные сроки.

2.9. Юридико-лингвистическая неопределенность.

Документы должны отвечать правилам юридической техники, излагаться четким и ясным языком. Повышает риск коррупции использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различные трактовки. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений правовых актов, что повышает вероятность произвольного применения норм

Следует иметь в виду, что в наибольшей степени коррупции способствуют неконкретные нормы, регулирующие вопросы юридической ответственности, нормы с нечетким указанием условий, при которых субъект правоприменения правомочен принимать определенные решения, а также содержащие отсылку к мнимым регламентам (например, "в случае необходимости", "при наличии достаточных оснований", "согласно установленному порядку", хотя он отсутствует).

Источником коррупционных проявлений могут стать положения документа, допускающие расширительное толкование компетенции уполномоченной стороны при наличии формулировок типа "принимает решения по отдельным вопросам", "по ряду вопросов вправе принимать решения единолично", "обладает иными полномочиями".

2.10. Необоснованная концентрация административных функций в ведении одних и тех же уполномоченных сторон.

Риск коррупции повышается при предоставлении одной и той же уполномоченной стороне таких функций, как нормотворчество и надзор за применением принятых актов, оказание услуг населению и надзор за законностью в этой сфере и т.п. Нормотворческие, надзорные функции, функции управления имуществом и оказания услуг должны быть разделены при отсутствии веских оснований для их объединения в полномочиях одной уполномоченной стороны.

2.11. Отсутствие административных процедур.

Необоснованное отсутствие в документах процедуры принятия решений (совершения административного действия) уполномоченной стороной повышает риск коррупции.

Упорядочить осуществление полномочий рекомендуется нормативной регламентацией порядка и сроков принятия соответствующих решений (совершения административных действий).

Осуществление некоторых видов полномочий предполагает возможное наличие нескольких заинтересованных субъектов, претендующих на предоставление конкретного права (приобретение права аренды объектов муниципальной собственности и т.п.). В этом случае документы, предусматривающие проведение конкурсных процедур, способны снизить вероятность субъективного подхода, снизить риск коррупции.

2.12. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур, если они явно целесообразны.

Реализация некоторых видов полномочий (в частности, разрешительных) предполагает наличие состязательных процедур с участием заинтересованных граждан (юридических лиц), претендующих на предоставление определенного права. Проведение аукционов, конкурсов снижает возможность субъективного подхода уполномоченной стороны в выборе наиболее достойного из заинтересованных участников.

Напротив, при отсутствии в документе конкурсных процедур, когда на получение определенного права претендует несколько лиц, увеличивается риск коррупционных проявлений.

2.13. Отсутствие специальных запретов (ограничений) для уполномоченных сторон.

В необходимых случаях документ в целях снижения коррупционности должен содержать специальные ограничения и запреты для субъектов правоприменения. Например, запрет муниципальным служащим осуществлять от имени муниципального образования деятельность, связанную с имущественными и финансовыми отношениями.

При этом установление запретов (ограничений в правах) должно производиться нормами закона, муниципальный нормативный правовой акт может лишь конкретизировать законодательно установленные запреты и ограничения.

2.14. Отсутствие положений об ответственности уполномоченных сторон.

Если в документе содержатся предписания, устанавливающие обязанности должностных лиц, муниципальных служащих, руководителей муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, то в нем должны быть указаны санкции за их неисполнение (при условии, что такие санкции отсутствуют в действующем законодательстве). Если же соответствующие санкции или вид ответственности (уголовная, административная, гражданско-правовая, иная) предусмотрены законодательными актами, в документе необходимо отразить это обстоятельство.

Вид ответственности должен быть установлен с учетом статуса субъекта правоприменения, содержания запретов и ограничений в его деятельности, а также тяжести служебного проступка. Основания ответственности должны быть четко сформулированы.

2.15. Отсутствие положений о порядке обжалования решений (действий) уполномоченной стороны и о процедуре их рассмотрения вышестоящей инстанцией.

Так называемые административные процедуры, устанавливающие порядок обжалования решений (действий) уполномоченной стороны и их рассмотрения вышестоящей инстанцией, - важная часть правового регулирования. Если соответствующие процессуальные (регламентные) нормы отсутствуют в процессуальном и ином законодательстве Российской Федерации, то порядок обжалования управленческих решений (действий) уполномоченной стороны должен получить соответствующее нормативное укрепление.

При отсутствии в документе норм о порядке принятия решений уполномоченной стороной, процедуре обжалования его решений (действий) и принятии окончательного решения возникает риск произвольных управленческих актов и, как следствие этого, - коррупционные проявления.

Напротив, коррупционность документа снижается, если в нем установлены четкий порядок принятия решения уполномоченной стороной, основание и процедура его пересмотра вышестоящей инстанцией в случае несогласия заинтересованного физического или юридического лица с принятым решением (управленческим актом).

2.16. Использование норм с бланкетной (отсылочной) диспозицией при возможности сформулировать конкретное нормативное предписание.

В целом использование бланкетных (отсылочных) диспозиций правовых норм не может рассматриваться как явный недостаток законодательной техники. Однако если есть возможность в четкой форме сформулировать нормативное предписание, из документа желательно исключить общие и не вполне определенные формулировки и отсылки к другим нормативным правовым актам (например, конкретно указать полномочия служащих, а не подразумевать их или исходить из того, что они аналогичны полномочиям служащих других категорий; четко сформулировать признаки правонарушения, а не просто ограничиться одним его названием).

Наличие неконкретных нормативных отсылок позволяет уполномоченным сторонам действовать не в публичных интересах, а руководствуясь корыстной или иной личной заинтересованностью. Кроме того, коррупционность увеличивается, если имеется отсылка к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме, либо к еще не принятым правовым актам.

2.17. Наличие одинаковых полномочий у субъектов правоприменения одной и той же уполномоченной стороны без четкого разграничения их компетенции.

Если за принятие того или иного решения отвечают несколько должностных лиц одного и того же муниципального органа, руководителей коммерческой или иной организации и при этом отсутствует четкое разграничение их компетенции, то, как правило, такое дублирование полномочий создает условия для злоупотребления служебным положением.

С учетом этого снижению коррупционности документа служит закрепление в нем принципа "одного окна", когда все необходимые согласования для вынесения окончательного решения по заявлению заинтересованного физического или юридического лица служащие муниципального органа осуществляют самостоятельно.

2.18. Наличие очевидных противоречий (коллизий) между правовыми нормами одного и того же или различных правовых актов.

Коллизии между нормами права препятствуют правильному правоприменению, а также позволяют применить ту норму, которая выгодна конкретному участнику правоотношений, что существенно повышает вероятность коррупционных проявлений.

Коллизии могут возникать между нормами одного и того же документа, равными по юридической силе правовыми актами, между актами разного уровня и разных сфер правового регулирования. Будучи явным недостатком нормативного правового регулирования, коллизии должны устраняться в ходе нормотворческой деятельности путем отмены или изменения противоречащих друг другу нормативных предписаний.

При этом необходимо учитывать, что нормативные правовые акты, принятые совместно или по согласованию с другими органами местного самоуправления и органами государственной власти, могут быть изменены или признаны утратившими силу только по согласованию с ними.

Специфика данного фактора такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в нормативных правовых актах, а в юридической и судебной практике.

Коллизии можно поделить на вертикальные (противоречия между нормативными правовыми актами разного уровня), горизонтальные (между равноправными нормативными правовыми актами) и внутренние (между нормами анализируемого нормативного правового акта).

Для устранения обнаруженных коллизий рекомендуется обеспечить приведение нижестоящего правового акта в соответствие с актом, имеющим более высокую юридическую силу (устранение вертикальной коллизии), обеспечить реализацию принципа иерархичности нормативных правовых актов (устранение горизонтальной коллизии) либо внести соответствующие изменения в правовой акт (устранение внутренней коллизии), а также следует выяснить, не противоречат ли нормы документа положениям ранее принятых и сохраняющих свою юридическую силу (действующих) правовых актов. Поэтому важно изучить все ранее принятые по данному вопросу правовые акты (с учетом внесенных в них изменений) и обеспечить согласование с ними норм документа.

3. Заключительные положения

3.1. Приведенный в настоящей Методике перечень коррупционных факторов не является исчерпывающим. В ходе антикоррупционной экспертизы лица, проводящие экспертизу, вправе выявить любые другие факторы, способствующие, на их взгляд, коррупционным нарушениям в данной сфере. Эти факторы и рекомендации по их преодолению отражаются в решении Комиссии.

3.2. При анализе правового акта и (или) его проекта члены Комиссии оценивают наличие коррупционных факторов и их коррупционную опасность по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех касающихся правового акта и (или) проекта нормативных правовых актов в их совокупности, руководствуясь правосознанием и профессиональным опытом.