Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области от 9 марта 2006 г. N 2-446/06 О признании недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня издания главу 2 и статью 24 Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования

Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области
от 9 марта 2006 г. N 2-446/06

Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатской области в составе:

председательствующего судьи Четыриной М.В.

при секретаре Ермаковой М.Б.

с участием: прокурора Платоновой М.Л.

представителя Городской Думы Поваляевой Э.О.

представителя Администрации города Заздравных Ю.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Петропавловска-Камчатского о признании недействительными отдельных норм Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Городской Думы от 23.12.2004 г. N 117-р, установил:

Прокурор города Петропавловска-Камчатского обратился в суд с заявлением о признании недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня издания главы 2 и ст. 24 Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Городской Думы от 23.12.2004 г. N 117-р, (далее Правила). При этом ссылался на те основания, что нормами, содержащимися в гл. 2 Правил регламентируются вопросы рекламной деятельности, а именно: определяются виды рекламы, даются понятия социальной рекламы, рекламной информации, справочно-информационного оформления предприятий, а также предъявляются требования к содержанию такой информации. Аналогичным образом статьей 24 Правил регламентируется распространение рекламы на транспорте. Правила являются нормативным правовым актом и распространяются на всех субъектов (независимо от форм собственности), участвующих в деятельности по размещению средств наружной рекламы и информации в г. Петропавловске-Камчатском и не касаются правовой регламентации вопросов местного значения, использования муниципальной собственности при распространении рекламы. В соответствии с действующим законодательством указанные вопросы рекламной деятельности не относятся к предмету ведения муниципального образования, а находятся в ведении Российской Федерации и соответственно регламентированы органом местного самоуправления с превышением предоставленных ему полномочий, поэтому оспоренные положения должны быть признаны недействительными.

В судебном заседании старший помощник прокурора Платонова М.Л. поддержала требования прокурора города Петропавловска-Камчатского в заявленном объеме по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель Петропавловск-Камчатской Городской Думы по доверенности - Поваляева Э.О. в судебном заседании согласилась с заявленными требованиями в части признания недействительной, недействующей и не влекущей правовых последствий со дня издания ч. 2 ст. 24 Правил. В остальной части заявление полагала необоснованным, указав, что оспоренные положенные Правил были приняты в пределах компетенции органа местного самоуправления, поскольку в силу положений ст. ст. 72, 73, 130, 132, 133 Конституции РФ, ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, т.к. они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью, а также вопросы градостроительства в части, касающейся требований к средствам наружной рекламы, влияющей на внешний облик города, с чем согласуется ст. 10 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа.

Кроме того, в соответствии ст. 14 ФЗ "О рекламе" для распространения наружной рекламы необходимо получение разрешения органа местного самоуправления, поэтому оспоренные положения Правил были приняты для удобства применения специального законодательства субъектами соответствующих правоотношений. Данные положения не определяют правовые основы рекламной деятельности, рынка рекламы, а только дублируют федеральное законодательство, что не противоречит закону.

Представитель Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа по доверенности - Заздравных Ю.О., с заявлением прокурора города в части признания недействительной, недействующей и не влекущей правовых последствий со дня издания ч. 2 ст. 24 Правил также согласилась, в остальной части полагала его необоснованным и удовлетворению не подлежащим по основаниям, изложенным Поваляевой Э.О.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд пришел к следующему.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Из смысла указанной нормы закона следует, что признание недействительными таких актов возможно при наличии одновременно двух условий: несоответствие их закону или иным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц.

В судебном заседании установлено, что решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 23.12.2004 года N 117-р утверждены Правила размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования. Данный нормативный правовой акт был опубликован в газете "Вести" 15.01.2005 г. В последующем решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 05.10.2005г. N 209-р в статьи 6 и 7 Правил были внесены изменения (л.д. 8, 9-30, 31, 32-36).

Отдельные нормы названного нормативного акта, а именно статьи 3-8 главы 2 и ст. 24 Правил противоречат требованиям действующего законодательства, в связи с чем, требования прокурора города Петропавловска-Камчатского о признании этих норм противоречащими закону, недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня их издания, обоснованы и подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Так, статья 3 Правил определяет виды размещаемой рекламы и информации с указанием, что отнесение информации к одному из названных в ней видов определяет порядок ее размещения. Статья 4 нормативного акта определяет виды информации, размещаемой городскими службами. Статья 5 определяет понятие социальной рекламы с указанием, что социальный характер распространяемой информации и порядок оплаты за использование рекламного места определяется администрацией г. Петропавловска-Камчатского в соответствии с ФЗ "О рекламе". Понятие рекламной информации содержится в ст. 6 Правил. Статья 7 дает понятие справочно-информационного оформления предприятий и организаций, регламентирует требования к количеству, форме и содержанию вывесок организаций, осуществляющих деятельность в сфере услуг. Статьей 8 Правил определяет основания и порядок размещения информации о мероприятиях общероссийского, областного, городского значения и общероссийских праздниках.

Статьей 24 главы 3 названного нормативного акта регламентирован порядок размещения рекламы на транспорте путем заключения договоров между рекламодателями и собственниками автомототранспортных средств либо лицами, обладающими вещными правами на эти средства.

Вместе с тем, в соответствии со ст. 3 Федерального закона "О рекламе" от 18.07.1995 г. N 108-ФЗ законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из данного Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.

Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с названным Федеральным законом.

Пункт 2 ст. 14 ФЗ "О рекламе" допускает распространение наружной рекламы при наличии разрешения соответствующего органа местного самоуправления, согласованного в установленном порядке с уполномоченными органами управления автомобильных дорог, органами милиции, уполномоченными осуществлять контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, или органами управления железных дорог.

Вместе с тем, Конституционный Суд РФ в своем постановлении по делу о проверке конституционности ст. 3 ФЗ "О рекламе" от 04.03.1997 г. N 4-П разъяснил, что законодательство о рекламе и иные нормативные правовые акты, о которых говорится в указанной статье, призваны регулировать именно те отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, которые являются предметом гражданского законодательства.

При этом Конституция РФ относит гражданское законодательство к ведению Российской Федерации (ст. 71, п. "о"); по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ст. 76, ч. 1). Следовательно, законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ни в ведении субъектов Российской Федерации, и последние не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере.

В статье 74 Конституции РФ содержится запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Из этих конституционных положений вытекает обязанность государства по созданию и защите единого экономического пространства, единого рынка, обеспечении реализации свободы экономической деятельности, поэтому правовое регулирование рекламной деятельности и по данным аспектам относится к исключительному ведению Российской Федерации.

Правовое регулирование вопросов в области рекламы, относящихся к федеральному законодательству, иными видами законодательства способно создать препятствия для перемещения товаров, услуг и финансовых средств, ограничить добросовестную конкуренцию, что несовместимо с обязанностью государства гарантировать единство экономического пространства.

Вместе с тем, если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией РФ, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6). В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции РФ органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Однако ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 г. N 154-ФЗС и ст. 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г., регламентирующие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, а также ст. 10 Устава Петропавловск-Камчатского муниципального образования от 01.10.1999 г. N 85 среди перечня вопросов местного значения не содержатся вопросы относительно рекламы.

Согласно п. 3 ст. 1 принятых Городской Думой Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования данные Правила распространяются на все юридические лица независимо от организационно-правовой формы, индивидуальных предпринимателей, а также физических лиц, принимающих участие по размещению наружной рекламы и информации в г. Петропавловске-Камчатском.

Как установлено судом, регламентированные оспоренными положениями Правил, вопросы в области рекламы не касаются правовой регламентации пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью и не относятся к вопросам местного значения.

Таким образом, исходя из анализа и смысла, указанных выше норм закона, Городская Дума, давая в оспоренных положениях Правил понятия специальным терминам, определяя виды размещаемой рекламы и информации, а также информации, размещаемой городскими службами, основания и порядок размещения информации о мероприятиях общероссийского, областного, городского значения, общероссийских праздничных днях, а также рекламы на транспорте, действовала за пределами предоставленных ей, как органу местного самоуправления полномочий, поскольку правовая регламентация этих вопросов относится к компетенции федерального законодателя. В данном случае орган местного самоуправления предпринял попытку правового регулирования правоотношений в области рекламы, не имея на то законных оснований, чем нарушены права и интересы субъектов этих правоотношений поскольку на них оспоренным актом возлагаются обязанности совершить определенные действия и предоставлять документы.

Так, ст. 8 Правил установлено, что основанием для размещения информации о мероприятиях общероссийского, областного, городского значения, общероссийских праздничных днях на любых средствах наружной рекламы и информации служит эскиз рекламного изображения, утвержденный организатором мероприятия и согласованный отделом архитектуры и градостроительства. При этом, размещение указанной информации разрешается при наличии технического проекта крепления конструкции и разрешения собственника.

Пунктом 2 ст. 24 Правил субъекты регулируемых отношений с целью размещения рекламы на транспорте обязаны к заключению соответствующих договоров.

Таким образом, довод представителей Городской Думы и Администрации города, что оспоренные глава 2 и ст. 24 Правил не содержат предписаний, устанавливающих правовое регулирование вопросов в области рекламы, а фактически дублируют нормы ФЗ "О рекламе", что не противоречит действующему законодательству, не основан на законе.

Кроме того, в ст. 2 ФЗ "О рекламе" указан исчерпывающий перечень основных понятий, применяемых в целях этого закона, который не содержит таких понятий как "социальная реклама", "рекламная информация" и "справочно-информационное оформление предприятия". Вместе с тем, ст. ст. 5, 6, 7 гл. 2 Правил дают определение таким понятиям, что фактически является дополнением норм федерального законодательства, но не их дублированием. Пункт 2 ст. 5 Правил допускает распространение социальной рекламы на основании правовых актов органов местного самоуправления г. Петропавловска-Камчатского. При этом социальный характер распространяемой информации и порядок оплаты за использование рекламного места определяется администрацией г. Петропавловска-Камчатского. Данная норма противоречит ст. 18 ФЗ "О рекламе", согласно пунктам 3 и 4 которой рекламораспространители - организации средств массовой информации обязаны осуществлять размещение социальной рекламы, представленной рекламодателем, в пределах пяти процентов эфирного времени (основной печатной площади) в год, используемого в пределах, установленных для рекламы законодательством Российской Федерации о рекламе.

Рекламораспространители, не являющиеся организациями средств массовой информации, обязаны осуществлять размещение социальной рекламы в пределах пяти процентов годовой стоимости предоставляемых ими услуг по распространению рекламы.

Условия, касающиеся времени размещения и средств распространения социальной рекламы, предложенные рекламодателем, являются обязательными для рекламораспространителя, если рекламодатель обращается к рекламораспространителю не позднее чем за месяц до предполагаемого срока распространения социальной рекламы.

Оплата производства, размещения и распространения социальной рекламы производится на основании договора.

При этом какие-либо действия рекламопроизводителей и рекламораспространителей, препятствующие производству, размещению и распространению социальной рекламы в пределах, установленных пунктом 3 настоящей статьи, не допускаются.

При таких обстоятельствах суд считает заявление прокурора города о признании недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня издания главы 2 (статьи 3 - 8) и ст. 24 Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Городской Думы от 23.12.2004 г. N 117-р (с последующими изменениями) обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 194 -199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление Прокурора города Петропавловска-Камчатского удовлетворить.

Признать недействительными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня издания главу 2 (статьи 3 - 8), статью 24 Правил размещения средств наружной рекламы и информации на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 23.12.2004 г. N 117-р (с изменениями, внесенными решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 05.10.2005 г. N 209-р).

Обязать Городскую Думу Петропавловск-Камчатского городского округа в течение 14 дней со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать в газете "Вести" сообщение о принятом судом решении по данному делу.

Решение может быть обжаловано в Камчатский областной суд в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме.

Председательствующий судья

М.В. Четырина

Решение в окончательной форме изготовлено 17.03.2006 г.