Приложение. Обращение депутатов Белгородской областной Думы к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Б.В. Грызлову и Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову о регулировании отношений в области рационального недропользования

Приложение
к постановлению
Белгородской областной Думы
от 22 февраля 2006 г. N П/6-29-4

Обращение
депутатов Белгородской областной Думы к Председателю
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Б.В. Грызлову и Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову о регулировании отношений в области рационального недропользования

В настоящее время отношения в сфере рационального использования и охраны недр регулируются Законом Российской Федерации "О недрах" 1992 года и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами. За время действия Закона накоплен значительный опыт правоприменительной практики и, несмотря на многочисленные изменения и дополнения, внесенные в него, недостатки имеются.

Основной недостаток - это отсутствие четкой терминологии, которое порождает конфликты недропользователей с налоговыми органами. Так, в некоторых регионах Российской Федерации налоговые органы пытаются отнести к добытым полезным ископаемым продукты их переработки (готовую продукцию). Целенаправленное манипулирование и элементарная путаница в определениях и понятиях при налогообложении добычи полезных ископаемых стали возможными благодаря отсутствию в российском законодательстве о природных ресурсах законодательного акта, который бы установил единые значения всех используемых в официальных документах горнотехнических понятий и определений. Закон "О недрах", по нашему мнению, должен быть базовым законом по всем вопросам горного права, он призван установить единые значения всех используемых в официальных документах горнотехнических терминов, формулировки которых исключали бы двойственность их понимания.

Закон должен создать правовую основу для стимулирования разведки и добычи полезных ископаемых, как на вновь открываемых месторождениях, так и на действующих предприятиях, разрабатывающих все виды полезных ископаемых - газа, нефти и твердых полезных ископаемых, с высокой и низкой рыночной стоимостью.

Закон должен также обеспечить прозрачный и понятный механизм регулирования взаимоотношений недропользователей, действующих на основании закона "О недрах", с землепользователями, действующими на основании Земельного кодекса, с целью исключения неразрешимых ситуаций при конфликте интересов, ведущих к коллапсу развития в области недропользования, как одного из основных источников доходной части бюджета страны.

Проект Закона "О недрах" не содержит четких определений, касающихся горного землепользования. Нет согласованности в смежных вопросах регулирования между горным и земельным законодательствами. Не сформулированы такие базовые понятия как горный отвод и земельный отвод.

В проекте Закона "О недрах" они вообще не упоминаются. По всем вопросам землепользования при разработке месторождений полезных ископаемых проект отсылает к земельному законодательству. Но Земельный кодекс предусматривает выделение земельных участков для разработки полезных ископаемых только в границах горного отвода и при условии утверждения проекта рекультивации земель.

Земли горного отвода, согласно действующему Закону "О недрах" - это поверхность, расположенная непосредственно над полезным ископаемым с зонами безопасного ведения горных работ. Но кроме земель горного отвода, например, горнодобывающим предприятиям требуются земли для размещения внешних отвалов пород, хвостохранилищ, складов взрывчатых веществ, промышленных зданий и сооружений по переработке добытого полезного ископаемого и других объектов, необходимых для рационального использования недр с соблюдением всех норм по полноте извлечения полезных ископаемых и экологических требований.

В сумме указанные земли и земли горного отвода составляют земельный отвод горного предприятия. Без оформлений земельного отвода невозможно разработать проект рекультивации, т.е. выполнить условия Земельного кодекса, т.к. рекультивации подлежат не только земли, нарушенные горными работами, но и земли, занятые отвалами, хвостохранилищами и всеми другими перечисленными выше объектами производственной инфраструктуры.

В действующем Законе "О недрах" указание границ земельного отвода предусмотрено при выдаче лицензий. Проект новой редакции Закона "О недрах" решение вопроса о выделении земель для недропользования передает земельному законодательству. В этом случае, по нашему мнению, начать строительство нового горно-обогатительного комбината будет невозможно.

Для решения данного спорного вопроса, считаем необходимым обязательное резервирование земельных участков с разведанными промышленными запасами полезных ископаемых (включенными в государственный баланс запасов полезных ископаемых) в границах земельного отвода, а не в границах площадей залегания полезных ископаемых, как это предусматривает статья 111 проекта Закона "О недрах". При этом, если в Законе "О недрах" не будет дано определение понятия "земельный отвод", а в Земельном кодексе не будет внесена соответствующая поправка, по нашему мнению, резервирование земель с разведанными промышленными запасами в необходимых размерах на практике осуществляться не будет, либо будет создавать основу для коррупции.

В названии закона "О недрах" отражена его основная идеологическая направленность, которая должна удовлетворять условиям разведки и добычи не отдельных, видов полезных ископаемых, имеющих высокую ликвидность в настоящее время, а всего перечня находящихся в недрах Российской Федерации сырьевых ресурсов. Данный закон должен заложить прочную основу для развития всех отраслей промышленности России, связанных с недропользованием, создать стабильные и понятные правила для инвесторов, желающих вложить средства в экономику нашей страны.

Практика применения главы 26 Налогового кодекса, устанавливающей налог на добычу полезных ископаемых, выявила ряд проблем, связанных с исчислением и уплатой данного налога, начиная с понятийного аппарата. Представляется, что основные термины в целях налогообложения должны содержаться в базовом законе - законе "О недрах" при наличии отсылочной нормы в Налоговом кодексе. Т.е. ключевые термины - складируемые отходы переработки и/или обогащения (хвосты), складируемые породы при вскрыше основного полезного ископаемого, общераспространенные полезные ископаемые - должны быть определены с учетом специфики горнорудного производства. В настоящее время глава 26 Налогового кодекса является некорректной к общепринятым в горной науке и практике понятиям, противоречивой в определении объекта налогообложения и не соответствующей экономическому смыслу налога на добычу полезных ископаемых, т.к. налог исчисляется не от ценности полезного ископаемого, а от суммы затрат на его добычу. Чем хуже месторождение, тем выше налог.

Проблемная ситуация складывается и с налогом на имущество горных предприятий. Действующие предприятия, со сложными горно-геологическими условиями залегания полезного ископаемого и, соответственно, с более сложной технологией добычи имеют большее количество выработок и коммуникаций. Более старые (по сроку службы) предприятия имеют у себя на балансе большее количество старых не используемых (по причине отработки полезного ископаемого) коммуникаций и выработок в сравнении с вновь открытыми предприятиями. Таким образом, чем сложнее система добычи и старше предприятие, тем в более неравной конкурентной среде оно вынуждено работать.

В связи с вышеизложенным, просим учесть наше мнение при работе над законопроектом "О недрах", с опорой на реальное положение вещей во всех сферах недропользования, с целью создания стимулирующих условий для рационального использования природных ресурсов Российской Федерации.

Депутаты Белгородской областной Думы