Решение Белгородского областного суда от 5 июля 2012 г. (ключевые темы: нормативы градостроительного проектирования - техническое регулирование - обязательные требования - жилая застройка - технический регламент) (извлечение)

Решение Белгородского областного суда
от 5 июля 2012 г.
(извлечение)

Р.А.В. обратилась в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 2.2.46 Региональных нормативов градостроительного проектирования смешанной застройки в Белгородской области, утвержденных Постановлением Правительства Белгородской области N 293-пп от 09.12.2008 года.

В обоснование своего заявления Р.А.В. указала, что ограничение указанным нормативным актом вида и высоты ограждения земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, нарушает ее право собственности, не обеспечивает сохранность собственного имущества, неприкосновенность частной жизни и жилища, что противоречит ст. 55 Конституции РФ, п. 2 ст. 1 ГК РФ; сослалась на то, что разработка градостроительных норм и правил относится к компетенции Российской Федерации, но не к компетенции субъекта Российской Федерации.

В судебном заседании представители заявителя - Р.В.А. и Н.А.А., действующие на основании нотариально удостоверенных доверенностей, поддержали заявленные требования.

Представитель участвующего в деле от лица Правительства Белгородской области - департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Белгородской области (статья 38 Устава Белгородской области) - К.М.В., представители управления архитектуры и градостроительства Белгородской области - Ц.Н.Н., В.О.В. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявления, указав, что оспариваемые положения Региональных нормативов градостроительного проектирования конкретизируют и развивают основные положения действующих федеральных норм и направлены на регулирование градостроительной деятельности; пунктом 3 части 1 статьи 7 Градостроительного кодекса РФ органам государственной власти субъектов Российской Федерации делегированы полномочия по утверждению региональных нормативов градостроительного проектирования.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что заявление не подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.

Региональные нормативы градостроительного проектирования смешанной жилой застройки в Белгородской области устанавливают нормативные параметры малоэтажной жилой застройки. Оспариваемый заявителем пункт 2.2.46 предусматривает, что характер ограждения земельных участков со стороны улицы должен быть прозрачным и выдержан в едином стиле как минимум на протяжении одного квартала с обеих сторон улиц с максимально допустимой высотой ограждений 2,0 м. На границе с соседним земельным участком допускается устанавливать ограждения, которые должны быть сетчатые или решетчатые с целью минимального затенения территории соседнего участка и высотой не более 2,0 м.

Буквальное толкование пункта 2.2.46 Региональных нормативов позволяет сделать вывод, что оспариваемая норма представляет собой обязательные стандарты (нормативные требования) по проектированию и строительству ограждений земельных участков на территории малоэтажной застройки.

Однако пункт "р" статьи 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление общих для всей страны стандартов и эталонов.

Из этого следует, что государственные стандарты (в настоящее время - технические регламенты и своды правил) имеют федеральный уровень, какие-либо права субъектов Российской Федерации относительно утверждения государственных стандартов Конституция РФ не предусматривает.

Во исполнение данной конституционной нормы Указом Президента РФ "О признании утратившими силу отдельных положений Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 27.03.2006 N 261 разрабатывать, принимать, вводить в действие и издавать нормы и правила, государственные стандарты и инструкции в области строительства, архитектуры возложено на Министерство регионального развития Российской Федерации (п. 5.2.3 Положения о Министерстве).

Исходя из этого, единственными правомерными стандартами (нормативными документами) по проектированию и строительству в Российской Федерации являются ГОСТы и строительные нормы и правила - СНиПы, утвержденные Министерством регионального развития Российской Федерации.

В силу ст. 78 п. 2 Конституции РФ субъекты РФ могут заниматься таким правотворчеством, но при условии, что федеральные органы исполнительной власти передали им, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Правительством Белгородской области не представлены доказательства, свидетельствующие о наличии соглашения с федеральными органами исполнительной власти о передаче органам исполнительной власти субъекта РФ полномочий по установлению стандартов проектирования и строительства ограждений земельных участков, о предоставлении субъекту Российской Федерации - Белгородской области права принятия нормативных правовых актов в этой области.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено лишь утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования (п. 3 ст. 7 Градостроительного Кодекса РФ).

Понятие нормативов определено в п. 4 ст. 24 вышеуказанного Кодекса РФ, согласно которому региональные и местные нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории).

При этом следует учитывать, что нормативы градостроительного проектирования формируются с учетом действующих технических регламентов, национальных стандартов и сводов правил, установленных федеральным законодателем, и не должны им противоречить.

В соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" N 184-ФЗ от 27.12.2002 понятие "технического регулирования" включает в себя установление обязательных требований, так и требований, предназначенных для добровольного применения (рекомендательного характера). Обязательные требования устанавливаются в технических регламентах, а требования, предназначенные для применения на добровольной основе - в национальных стандартах, стандартах организаций, а также актах рекомендательного характера, которые в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Закона могут издаваться Федеральными органами исполнительной власти.

Техническое регулирование градостроительной деятельности отнесено к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти (пункт 3 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ).

Анализ взаимосвязи указанных норм позволяет сделать вывод, что органы власти субъекта Российской Федерации лишены права утверждать территориальные нормы технического характера.

Поскольку оспариваемое положение Региональных нормативов является правовым актом технического регулирования, так как устанавливает обязательные требования к строительству ограждений земельных участков для индивидуального жилищного строительства, то Правительство Белгородской области превысило свои полномочия, в связи с чем утвержденный им нормативный акт противоречит требованиям федерального законодательства.

Довод представителя Управления архитектуры и градостроительства Белгородской области о том, что оспариваемая норма не относится к техническому регулированию, а является нормативом рекомендательного характера, определяющим допустимый показатель высоты и характер ограждений, возводимых на земельных участках для индивидуальной застройки в Белгородской области, не обоснован.

Федеральный закон "О техническом регулировании" регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований, в том числе, к зданиям и сооружениям. При этом, как указано выше, техническое регулирование в области строительства, установление стандартов и регламентов отнесено к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.

Технический параметр - это физическая величина, характеризующая какое-либо свойство технического устройства, системы, явления или процесса (в данном случае - ограждения). Число, характеризующее этот параметр (величину), является его значением (http://ru.wikipedia.org/wiki).

Утвержденный Приказом Минрегиона РФ от 28.12.2010 N 820 свод правил "СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" призван регулировать строительство в соответствующей сфере, но им не определены и не установлены обязательные требования к ограждению земельных участков в районах усадебной застройки.

Таким образом, оспариваемая норма устанавливает обязательные для исполнения требования к техническим параметрам: высоте и характеру ограждения земельного участка, то есть, относится к техническому регулированию по смыслу вышеназванного закона, что находится вне компетенции субъекта РФ.

Довод представителей Правительства Белгородской области о том, что в соответствии с требованиями п. 3 ст. 4 Федерального закона "О техническом регулировании" оспариваемые нормативы носят рекомендательный характер и не нарушают права Р.А.В. на установление ограждения, требуемой в конкретном случае высоты, неубедителен и не является основанием для отказа в удовлетворении заявления.

По смыслу указанной представителем нормы (п. 3 ст. 4) закон действительно не допускает обязательной силы актов, относящихся к ведомственному нормотворчеству в области установления обязательных требований к объектам технического регулирования.

Однако как указано выше, издание нормативных актов в данной сфере - прерогатива федерального законодателя, органы власти субъекта РФ лишены права утверждать какие-либо территориальные нормы технического характера.

Кроме того, оспариваемая норма в части установления высоты ограждения имеет императивный, а не рекомендательный характер: по буквальному ее смыслу - ограждение должно иметь высоту не более двух метров и возможность отклонения от данной величины нормативами не допускается.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что заявление Р.А.В. подлежит удовлетворению, поскольку законодательство о градостроительной деятельности не регулирует отношения, связанные с разработкой градостроительных нормативов и правил, в том числе субъектами Российской Федерации.

Пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" предусмотрено, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку до вынесения судебного решения оспариваемые положения Региональных нормативов применялись, порождая правовые последствия, пункт 2.2.46 подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором официально опубликован нормативный правовой акт.

Руководствуясь ст.ст.194, 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

заявление Р.А.В. удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу: пункт 2.2.46 Региональных нормативов градостроительного проектирования смешанной жилой застройки, утвержденных Постановлением Правительства Белгородской области N 293-пп от 09.12.2008 года.

Решение суда после вступления в силу подлежит публикации в газете "Белгородские известия".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Белгородский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме - 12 июля 2012 года.