Решение Белгородского областного суда от 28 марта 2013 г. (ключевые темы: застройка - нормативы градостроительного проектирования - жилой дом - обязательные требования - градостроительный регламент) (извлечение) (отменено)

Решение Белгородского областного суда
от 28 марта 2013 г.
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 июля 2013 г. N 57-АПГ13-4 настоящее решение отменено

Д.В.И. обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 2.2.61 Региональных нормативов градостроительного проектирования смешанной застройки в Белгородской области, утвержденных Постановлением правительства Белгородской области N 293-пп от 09.12.2008 года.

В обоснование своего заявления Д.В.И. указал, что ограничение указанным нормативным актом площади застройки индивидуального жилого дома до *** кв. м. при размере земельного участка *** кв. м., нарушает его право собственности, что противоречит ст. 55 Конституции РФ, п. 2 ст. 1 ГК РФ; сослалась на то, что разработка градостроительных норм и правил относится к компетенции Российской Федерации, но не к компетенции субъекта Российской Федерации.

В судебном заседании Д.В.И., его представители - Д.С.И., А.Я.А., действующие на основании нотариально удостоверенных доверенностей, поддержали заявленные требования.

Представители Правительства Белгородской области - Ц.Н.Н., М.Е.К., действующие на основании доверенностей, в судебном заседании возражали против удовлетворения заявления, указав, что оспариваемые положения Региональных нормативов градостроительного проектирования конкретизируют и развивают основные положения действующих федеральных норм и направлены на регулирование градостроительной деятельности; пунктом 3 части 1 статьи 7 Градостроительного кодекса РФ органам государственной власти субъектов Российской Федерации делегированы полномочия по утверждению региональных нормативов градостроительного проектирования.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что заявление не подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.

В силу ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Исходя из системного толкования указанного закона и пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Региональные нормативы градостроительного проектирования смешанной застройки в Белгородской области, утвержденные постановлением Правительства Белгородской области N 293-пп от 09.12.2008 года опубликован в Сборнике нормативных правовых актов Белгородской области. Официальное издание N 1 - 2 от 12.01.2009 года, который в соответствии со ст. 2 Закона Белгородской области от 31.12.2003 N 112 (ред. от 26.02.2013) "О порядке официального опубликования законов Белгородской области и иных правовых актов" является источником официального опубликования законов Белгородской области, постановлений Белгородской областной Думы, постановлений и распоряжений Губернатора Белгородской области, постановлений и распоряжений Правительства Белгородской области, а также иных правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Белгородской области

Согласно части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, введенного в действие в соответствии со статьей 1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" от 29.12.2004 N 191-ФЗ (в редакции от 31.12.2005), законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности отнесено утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования (п. 3 ч. 1 ст. 7 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно ст. 5 Устава Белгородской области государственную власть в Белгородской области осуществляет, в том числе правительство Белгородской области, образуемое в соответствии с настоящим Уставом.

Таким образом, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования в Белгородской области прямо отнесено федеральным законом к ведению органов государственной власти субъекта федерации Российской Федерации, в силу чего оспариваемое положение нормативного акта не может быть признано противоречащим закону по признаку принятия его за пределами полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Утверждение заявителя о том, что оспариваемая норма относится к техническому регулированию, поскольку устанавливает обязательные требования к размерам и параметрам жилого дома в объеме, меньшем, чем установлено федеральными нормативами, необоснованно.

Понятие нормативов определено в п. 4 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ, согласно которому региональные и местные нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории).

Региональные нормативы градостроительного проектирования смешанной застройки в Белгородской области, как определено в их первом разделе, устанавливают требования к застройке городских территорий и территорий малоэтажного жилищного строительства как части, так и самостоятельной планировочной структуры городских, сельских и других поселений, разрабатываемой в соответствии с действующими нормами и утвержденными генеральными планами поселений.

Нормативы содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), обеспечения объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории.

Согласно буквальному значению оспариваемый заявителем пункт 2.2.61 регулирует интенсивность использования территории деревни, села, сельского поселения, которая определяется коэффициентом застройки (Кз) и коэффициентом плотности застройки (Кпз).

Предельно допустимые параметры застройки (Кз и Кпз) сельской жилой зоны приведены в рекомендуемой таблице 18.

Исходя из данных таблицы 18 при усадебной застройке одно-, двухквартирными домами с размером участка 1000 - 1200 кв. м. и более с развитой хозяйственной частью площадь жилого дома устанавливается в размере 480 кв. м., коэффициент застройки - 0,2, коэффициент плотности застройки - 0,4.

Таким образом, оспариваемая норма содержит расчетные показатели для определения предельно допустимой плотности застройки территории, чтобы обеспечить благоприятные условия жизни граждан на застраиваемой территории и не устанавливает обязательные требования технического характера к конкретному индивидуальному жилому дому.

В соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" N 184-ФЗ от 27.12.2002 понятие "технического регулирования" включает в себя установление обязательных требований, так и требований, предназначенных для добровольного применения (рекомендательного характера). Обязательные требования устанавливаются в технических регламентах, а требования, предназначенные для применения на добровольной основе - в национальных стандартах, стандартах организаций, а также актах рекомендательного характера, которые в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Закона могут издаваться Федеральными органами исполнительной власти.

При этом следует учитывать, что исходя из смысла понятия "нормативов градостроительного проектирования", они не могут формироваться без учета действующих технических регламентов, национальных стандартов и сводов правил, установленных федеральным законодателем, и не должны им противоречить.

Согласно Приказу Росстандарта от 18.05.2011 N 2244 "О внесении изменений в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный Приказом Федерального агентства от 1 июня 2010 г. N 2079" в настоящее время действует свод правил - СП 42.13330.2011 "СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений". Данный свод правил представляет собой актуализированную редакцию СНиП 2.07.01-89* и является по смыслу вышеуказанного закона рекомендательным актом.

Пункт 1.1. данного свода правил прямо предусматривает, что документ распространяется на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений и включает основные требования к их планировке и застройке. Конкретизация этих требований осуществляется при разработке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.

При принятии оспариваемого пункта региональных нормативов учтены положения федерального свода правил, принятого в порядке технического регулирования, что согласуется с вышеуказанными положениями.

Приложением "Г" указанного свода правил предусмотрено, что в региональных, местных градостроительных нормативах и Правилах землепользования и застройки муниципальных образований могут быть установлены дополнительные показатели, характеризующие предельно допустимый строительный объем зданий и сооружений по отношению к площади участка; число полных этажей и допустимую высоту зданий и сооружений в конкретных зонах, а также другие ограничения, учитывающие местные градостроительные особенности (облик поселения, историческая среда, ландшафт).

При этом в Таблице Г1 установлены показатели плотности застройки участков территориальных зон, где застройка одно-, двухквартирными жилыми домами с приусадебными земельными участками допускается с коэффициентом застройки - 0,2, коэффициентом плотности застройки - 0,4.

Поскольку пункт 2.2.61 Региональных нормативов рекомендует те же самые предельно допустимые параметры застройки, основания для вывода о том, что оспариваемая заявителем норма права противоречит федеральному закону, отсутствуют.

Ссылка заявителя на то, что оспариваемая им норма устанавливает предельную площадь жилого дома - 480 кв. м., строительство которого допускается на земельном участке 1200 кв. м. и более, не является основанием для удовлетворения заявленных требований и признании данной нормы не соответствующей закону.

В силу части 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ, части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительный регламент является составной частью правил землепользования и застройки, в нем устанавливаются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства (пункты 8 - 9 статьи 1, статьи 8, 30, 38 Градостроительного кодекса РФ, статья 11 Земельного кодекса РФ).

Согласно п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, ст. 11 Земельного Кодекса РФ правила землепользования и застройки утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и, как указано выше, в отличие от оспариваемой нормы носят обязательный характер.

Анализ оспариваемой нормы в системе действующего федерального законодательства позволяет прийти к выводу, что положения пункта 2.2.61 носят рекомендательный характер, как прямо следует из ее содержания, и могут быть изменены при разработке и принятии обязательных правил землепользования и застройки, градостроительного регламента, в которых с учетом особенностей строительства в отдельном муниципальном образовании могут быть предусмотрены отличные от оспариваемой нормы правила застройки.

Заявитель Д.В.И. является собственником земельного участка для индивидуального жилищного строительства площадью *** кв. м., расположенного в "адрес".

Решением земского собрания Майского сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области от 27 сентября 2010 года N 123 утверждены Правила землепользования и застройки Майского сельского поселения.

Раздел 0101 "Зона существующей индивидуальной жилой застройки с индивидуальными участками" устанавливает максимальный процент застроенной территории для жилой застройки участка - 60%. Применительно к размеру земельного участка, которым владеет заявитель, максимальная площадь предполагаемой жилой застройки может составлять *** кв. м.

Данная величина не соответствует параметрам застройки, определяемым оспариваемым пунктом 2.2.61 Региональных нормативов градостроительного проектирования, что указывает на рекомендательный характер данной нормы по отношению к действующим и обязательным Правилам землепользования и застройки Майского сельского поселения.

Как указано выше, основанием для принятия решения суда о признании нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан.

Обращаясь в суд с данным заявлением, Д.В.И. не представил достоверные и достаточные доказательства, свидетельствующие о том, что оспариваемая норма права нарушает или создает угрозу нарушения его прав и интересов.

Имея намерение построить для своей семьи жилой дом площадью более *** кв. м., Д.В.И. проект будущей застройки не представил, не обращался в установленном законом порядке в органы местного самоуправления для согласования строительства и получения соответствующего разрешения. Отказ в строительстве жилого дома, необходимой площади он не получал.

Поскольку в процессе судебного разбирательства было установлено, что оспариваемая норма права в системе действующего законодательства носит рекомендательный характер и не подменяет являющиеся обязательными для применения Правила землепользования и застройки Майского сельского поселения, на территории которого находится земельный участок для предполагаемого в будущем строительства, оснований считать, что пункт 2.2.61 Региональных нормативов градостроительного проектирования смешанной застройки в Белгородской области нарушает права заявителя, не имеется.

Ссылка заявителя и его представителей на то, что суды Белгородской области в правоприменительной практике при разрешении конкретных споров и вынесении судебных постановлений руководствуются оспариваемой нормой, неубедительна.

Д.В.И. не является субъектом споров, в отношении которых судами Белгородской области приняты постановления, содержащие ссылку на данное законоположение. Заявитель, по сути, связывает нарушение прав не с содержанием оспариваемых норм, а с их применением, что не может служить основанием для удовлетворения заявленного требования.

Руководствуясь ст.ст. 194, 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявления Д.В.И. о признании противоречащим федеральному закону и недействующим п. 2.2.61 Региональных нормативов градостроительного проектирования смешанной застройки в Белгородской области, утвержденных Постановлением Правительства Белгородской области N 293-пп от 09.12.2008 года отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Белгородский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме - 4 апреля 2013 года.