Распоряжение Правительства Республики Дагестан от 21 октября 2011 г. N 262-р О Концепции республиканской целевой программы "Комплексная система управления отходами и вторичными материальными ресурсами в Республике Дагестан на 2012-2016 годы"

Распоряжение Правительства Республики Дагестан
от 21 октября 2011 г. N 262-р

1. Одобрить прилагаемую Концепцию республиканской целевой программы "Комплексная система управления отходами и вторичными материальными ресурсами в Республике Дагестан на 2012-2016 годы".

2. Определить государственным заказчиком республиканской целевой программы "Комплексная система управления отходами и вторичными материальными ресурсами в Республике Дагестан на 2012-2016 годы" (далее - Программа) Министерство природных ресурсов и экологии Республики Дагестан.

3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования Программы за счет средств республиканского бюджета Республики Дагестан составляет 82,5 млн. рублей.

4. Министерству природных ресурсов и экологии Республики Дагестан обеспечить разработку проекта Программы и представить его в установленном порядке в Правительство Республики Дагестан.

Временно исполняющий обязанности Председателя Правительства Республики Дагестан

Н. Казиев

Концепция
республиканской целевой программы "Комплексная система управления отходами и вторичными материальными ресурсами в Республике Дагестан на 2012-2016 годы"
(одобрена распоряжением Правительства Республики Дагестан от 21 октября 2011 г. N 262-р)

I. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей Программы приоритетным задачам социально-экономического развития Республики Дагестан

Создание на территории Республики Дагестан качественной системы обращения с твердыми бытовыми отходами (далее - ТБО) и вторичными материальными ресурсами (далее - BMP) является одним из главных приоритетов социально-экономического развития Республики Дагестан.

Концепция республиканской целевой программы "Комплексная система управления отходами и вторичными материальными ресурсами в Республике Дагестан на 2012-2016 годы" (далее - Программа) разработана согласно поручению Президента Российской Федерации от 29 марта 2011 г. N Пр-781 об обеспечении подготовки долгосрочных целевых инвестиционных программ обращения с твердыми бытовыми и промышленными отходами в субъектах Российской Федерации.

Программа разрабатывается в целях улучшения экологической ситуации в Республике Дагестан, которого планируется достичь за счет уменьшения негативного влияния на окружающую среду отходов производства и потребления, повышения уровня санитарно-эпидемиологической безопасности республики путем совершенствования системы сбора и транспортировки отходов, системы захоронения, обезвреживания и переработки отходов, а также в целях минимизации потерь ценных веществ, содержащихся в отходах производства и потребления, проведения работ по созданию комплексной системы управления отходами и BMP для использования их в качестве вторичного сырья.

Программа разрабатывается в соответствии с документами стратегического планирования социально-экономического развития Республики Дагестан, территориального планирования муниципальных образований республики и будет учитывать положения:

Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р;

Стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан до 2025 года, утвержденной Законом Республики Дагестан от 15 июля 2011 года N 38.

II. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

Важность решения проблем обращения с ТБО и создания комплексной системы управления отходами и BMP определяет необходимость использования программно-целевого метода, осуществления организационно-технических, правовых, экономических, социальных, научных и других задач, а также выполнения мероприятий, обеспечивающих условия реализации Программы.

Вопросы, решение которых предусмотрено Программой:

входят в число приоритетов социальной политики Правительства Республики Дагестан;

носят межотраслевой характер;

не могут быть решены в пределах одного финансового года и требуют значительных бюджетных расходов;

требуют проведения единой политики, направленной на внедрение в сфере обращения с ТБО наиболее прогрессивных, доступных технологий и современного оборудования.

Решение этих вопросов окажет существенное положительное влияние на социальное благополучие населения Республики Дагестан, экологическую безопасность, дальнейшее экономическое развитие республики.

Отказ от программно-целевого метода приведет к ситуационной модели решения задач, в результате чего достижение поставленной цели будет затруднено.

Применение программно-целевого метода обеспечит эффективное решение системных проблем в сфере обращения с ТБО и BMP за счет реализации комплекса программных мероприятий, увязанных по задачам, ресурсам и срокам.

III. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода

Существующая в Республике Дагестан система обращения с ТБО основана преимущественно на захоронении их на свалках или полигонах ТБО, что ведет к загрязнению поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, почв и нанесению ущерба растительному миру.

При общей численности населения 2,977 млн. человек ежегодно в республике образуется свыше 800 тыс.куб.м отходов (650 тыс. тонн), под складирование которых уже занято более 300 га земли. Ежегодно на свалки и полигоны ТБО вывозится 200 тыс. тонн макулатуры, 65 тыс. тонн пластика, 32 тыс. тонн черных металлов, 6 тыс. тонн цветных металлов, 26 тыс. тонн стекла. При этом объем перерабатываемых отходов в республике не достигает и 1 процента.

Только в г. Махачкале ежедневно убирается около 49,8 млн.кв. метров улиц. На территории города размещено более 5000 контейнеров для сбора мусора и бытовых отходов. Ежедневно для уборки города задействуется 103 единицы транспортных средств, из которых 23 малогабаритные. Однако во многих микрорайонах г. Махачкалы мусор не вывозится своевременно, происходит его накопление. Это связано с тем, что крайне недостаточно техники и контейнеров.

Практически во всех населенных пунктах республики материально-техническая база специализированных автохозяйств остается неудовлетворительной. Обеспеченность контейнерами составляет в среднем 60 проц., из них 40 проц. нуждается в ремонте и 20 проц. - в замене.

Крайне неудовлетворительная ситуация с утилизацией ТБО складывается в сельских поселениях. Отсутствие средств на создание организованной системы сбора и вывоза отходов на территориях муниципальных образований ведет к возникновению несанкционированных свалок в прилегающих к ним руслах рек, лесных массивах, полях, оврагах, вдоль автомобильных дорог.

По-прежнему актуальной остается и проблема утилизации промышленных отходов. На территориях предприятий различных отраслей экономики уже накоплено более 220 тыс. тонн опасных отходов, 268,2 тонны пришедших в негодность и запрещенных к использованию пестицидов. Кроме того, наблюдается тенденция увеличения доли пришедших в негодность ртутьсодержащих приборов и отработанных люминесцентных ламп (на территории Республики Дагестан их накопилось более 700 тыс. штук), электронного лома (отработанной оргтехники, электронных бытовых приборов и оборудования), которые вывозятся на свалки бытовых отходов, создавая дополнительную нагрузку на окружающую среду.

Нерешенной остается проблема соответствия экологическим и санитарным требованиям 160 официальных скотомогильников, только 22 из которых имеют санитарно-защитные зоны и необходимое оборудование, а 138 скотомогильников не соответствуют экологическим и санитарно-эпидемиологическим требованиям.

Тревогу вызывает и ситуация, сложившаяся в сфере сбора, хранения и утилизации медицинских и биологических отходов. Сбор потенциально опасных медицинских и биологических отходов осуществляется вместе с ТБО с последующим вывозом их на полигоны ТБО.

Проведенная Министерством природных ресурсов и экологии Республики Дагестан инвентаризация выявила 196 полигонов ТБО, из которых только в отношении 104 имеются постановления муниципальных образований о выделении земельного участка на строительство полигона. И всего лишь один полигон ТБО г. Кизляра имеет проект нормативов образования и лимитов размещения отходов. Основная часть свалок ТБО не соответствует экологическим и санитарным требованиям.

Исходя из вышеизложенного, можно констатировать, что ситуация в сфере обращения с ТБО, сложившаяся в республике, привела к опасному загрязнению окружающей среды и на сегодняшний день представляет реальную угрозу здоровью населения.

Сформировавшаяся на муниципальном и региональном уровнях система управления отходами ориентирована главным образом на обеспечение экологической безопасности при обращении с отходами и не содержит стимулов для сокращения объемов их размещения в природной среде. Сократить поток отходов на объекты их захоронения можно только одним способом - масштабным и своевременным выделением из твердых бытовых отходов компонентов, пригодных для вторичного использования.

Для Республики Дагестан приоритетным направлением в области обращения с отходами должно стать повышение объемов извлекаемого из отходов вторичного сырья и организация производства продукции из него.

IV. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы

В процессе анализа различных вариантов решения проблемы отходов с учетом устойчивого роста объемов образования коммунальных отходов и начавшегося роста объемов образования промышленных отходов, рассмотрено три сценария развития:

1. Сохранение существующего положения в сфере обращения с отходами производства и объемов выбросов свалочных газов в атмосферу.

В результате реализации данного сценария продолжится несанкционированное размещение отходов, что повлечет:

ухудшение санитарно-эпидемиологической и экологической обстановки;

изъятие из хозяйственного оборота значительного количества земель, используемых под свалки;

увеличение количества несанкционированных свалок;

продолжение загрязнения территорий отходами (в том числе опасными) и, как следствие, увеличение загрязнения почв и грунтовых вод токсичными веществами;

потерю около 340 тыс. тонн ценных BMP.

2. Совершенствование существующей системы обращения с отходами производства и потребления (без создания системы сбора BMP).

В результате реализации данного сценария:

улучшится санитарно-эпидемиологическая и экологическая обстановка;

уменьшится количество несанкционированных свалок;

повысится уровень качества коммунальных услуг, предоставляемых населению, увеличится охват населенных пунктов республики системой планово-регулярной очистки.

Однако вследствие постоянного роста объемов захораниваемых отходов потребуется расширение существующих полигонов и строительство новых, что повлечет:

изъятие из хозяйственного оборота значительного количества земель, рекультивация которых в перспективе потребует огромных затрат;

продолжение загрязнения почв и грунтовых вод токсичными веществами;

сохранение значительных объемов выбросов свалочных газов в атмосферу;

необходимость выделения значительных средств на строительство полигонов для захоронения образующихся отходов;

потерю около 340 тыс. тонн ценных BMP.

3. Создание единой республиканской системы обращения с отходами производства и потребления на территории Республики Дагестан.

В результате реализации данного сценария в Республике Дагестан будет создана комплексная система обращения с отходами производства и потребления, основанная на организации планово-регулярной очистки территорий муниципальных образований, создании 11 межмуниципальных природоохранных объектов (полигонов ТБО), создании системы сбора (и в дальнейшем переработки) BMP, что позволит:

снизить объемы захораниваемых отходов на 40 проц. за счет внедрения селективного сбора и сортировки отходов;

оптимизировать количество полигонов для захоронения неутилизируемой части отходов;

уменьшить площадь земельных участков, занимаемых полигонами ТБО;

предотвратить изъятие из хозяйственного оборота значительного количества земель;

уменьшить на 90 проц. выбросы свалочных газов в атмосферу;

вовлечь в хозяйственный оборот до 340 тыс. тонн в год ценных вторичных материалов (бумаги, картона, цветных и черных металлов, пластических масс и т.д.), содержащихся в отходах;

создать до 1000 дополнительных рабочих мест, в том числе и для социально незащищенных слоев населения.

Использование программно-целевого метода дает возможность последовательно осуществлять меры по развитию системы управления отходами и BMP на территории Республики Дагестан.

Исходя из предположения, что средства будут расходоваться оптимально эффективно для достижения поставленных задач, наиболее значимыми показателями становятся объем и динамика финансирования.

В ходе выполнения программных мероприятий существует возможность наступления рисковых событий, которые могут повлиять на достижение основной цели Программы. К таким рискам можно отнести: снижение темпов роста экономики, уровня инвестиционной активности, уровня внутренней и внешней конъюнктуры, высокую инфляцию, изменение стоимости оборудования и материалов, невыполнение или неполное выполнение застройщиками обязательств по договорам в части соблюдения сроков реализации проектов.

V. Предложения по целям и задачам Программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации Программы по годам

Целью Программы является улучшение экологической ситуации в Республике Дагестан, достигаемое за счет уменьшения негативного влияния на окружающую среду отходов производства и потребления, создания на территории республики предприятий по их сбору, транспортировке, обезвреживанию, сортировке, использованию и утилизации.

Для достижения вышеуказанной цели предстоит решить следующие задачи:

уменьшение количества несанкционированных свалок за счет создания 11 межмуниципальных природоохранных объектов (полигонов ТБО);

создание двух отходоперерабатывающих комплексов;

проектирование и строительство полигонов ТБО;

обеспечение проведения рекультивации и санации территорий, деградированных в результате размещения отходов;

рациональное использование природных ресурсов за счет увеличения доли перерабатываемых и уничтожаемых отходов;

ликвидация экологического ущерба, накопленного в результате загрязнения земель несанкционированными мусорными свалками.

Важнейшими целевыми показателями Программы являются:

уменьшение и локализация негативного воздействия отходов на окружающую среду;

снижение объемов захораниваемых отходов на 45 проц. за счет внедрения технологий селективного сбора и сортировки отходов;

вовлечение в хозяйственный оборот до 350 тысяч тонн (или 56 проц. от общего количества образующихся в год бытовых отходов) ценных BMP (бумаги, картона, цветных и черных металлов, пластических масс).

Целевые индикаторы и показатели характеризуют состояние республиканской системы обращения с отходами, которое необходимо обеспечить за счет реализации Программы.

Целевые индикаторы и показатели должны отражать реальные потребности республиканской системы обращения с отходами в объемах работ по организации сбора, вывоза, утилизации, захоронения и переработки ТБО, сбора и переработки BMP, обеспечивать требуемый уровень качества и надежности этих работ при соразмерных затратах и экологических последствиях. Важнейшие целевые индикаторы и показатели Программы представлены в таблице 1.

Таблица 1. Важнейшие целевые индикаторы и показатели Программы

NN п/п	Наименование целевых индикаторов и показателей	Мероприятие, определяющее значение индикатора и показателя	Прогнозируемые значения целевых индикаторов и показателей по этапам (%)
			Первый этап 2012-2014 гг.	Второй этап 2014-2015 гг.	Третий этап 2016 г.
1.	Объем ТБО, поступающий на межмуниципальные природоохранные объекты по утилизации	строительство 11 межмуниципальных природоохранных объектов (полигонов ТБО)	60	90	100
2.	Объем неутилизируемой части ТБО, подлежащей захоронению на полигонах (от общего объема ТБО)	строительство межмуниципальных отходоперерабатывающих комплексов и Дагестанского экологического отходоперерабатывающего комплекса "Технопарк"	80	70	60
3.	Количество BMP, направляемых на переработку (от общего объема ТБО)	организация системы сбора BMP	10	30	40
4.	Количество специальной техники и оборудования, приобретенных для использования в системе сбора и вывоза коммунальных отходов	укрепление материальной базы специализированных предприятий	40	80	100
5.	Площадь земель, возвращенных в хозяйственный оборот	рекультивация закрытых свалок ТБО	70	80	100
6.	Количество созданных рабочих мест	ввод в эксплуатацию новых мощностей	20	80	100

VI. Предложения по объемам и источникам финансирования Программы

Ресурсное обеспечение Программы по источникам и годам представлено в таблице 2.

Таблица 2. Ресурсное обеспечение Программы

(млн.руб.)

Год	Всего	Республиканский бюджет Республики Дагестан	Средства муниципальных образований (по согласованию)	Внебюджетные средства (средства инвесторов)
2012	522,881	3,6	302,034	217,247
2013	2022,726	21,3	278,829	1722,597
2014	1904,946	20,2	165,649	1719,097
2015	1894,946	18,7	157,649	1718,597
2016	1495,838	18,7	135,478	1341,660
Всего	7841,339	82,500	1039,641	6719,198

Финансирование мероприятий Программы из республиканского бюджета Республики Дагестан осуществляется в различных формах, в том числе в форме предоставления субсидий, кредитов банков под гарантии Республики Дагестан, налоговых льгот, финансового лизинга (при приобретении специализированной техники, оборудования).

Средства бюджетов муниципальных образований для финансирования мероприятий Программы выделяются по согласованию с органами местного самоуправления в рамках муниципальных целевых программ и целевого финансирования конкретных мероприятий.

Соотношение объемов финансирования на реализацию Программы может изменяться в сторону увеличения привлеченных средств за счет формирования инвестиционных площадок по созданию 11 межмуниципальных природоохранных объектов (полигонов ТБО).

Объемы финансирования из республиканского бюджета Республики Дагестан и иных источников, предусмотренные Программой, подлежат ежегодной корректировке в соответствии с законом Республики Дагестан о республиканском бюджете Республики Дагестан на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), с реальными возможностями бюджетов всех уровней и с учетом фактического выполнения программных мероприятий.

VII. Предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы

В результате реализации Программы к 2016 году предусматривается рост качественных показателей обеспечения благоприятной экологической обстановки и количественных показателей в области обезвреживания, утилизации отходов и ресурсосбережения.

Качественные показатели:

реализация на территории Республики Дагестан Экологической доктрины Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р, в сфере обращения с отходами производства и потребления;

улучшение экологической обстановки в Республике Дагестан;

минимизация бюджетных затрат на устранение последствий загрязнения окружающей среды продуктами человеческой жизнедеятельности;

создание индустрии по переработке отходов с максимальным использованием их полезной материальной и энергетической части;

обеспечение экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности в регионе;

привлечение инвестиционных ресурсов в экономику республики;

повышение уровня ответственности муниципальных образований за состояние окружающей среды.

Количественные показатели:

уменьшение выбросов загрязняющих веществ в атмосферу;

снижение объемов захоронения отходов на 40 проц. за счет внедрения системы сбора BMP и сортировки отходов;

вовлечение в хозяйственный оборот до 300 тыс. тонн в год ценных BMP;

возврат в хозяйственный оборот более 400 гектаров нарушенных земель за счет рекультивации и ликвидации существующих свалок;

рекультивация 54 санкционированных свалок и 1 полигона ТБО, выработавших свой ресурс;

ликвидация 422 несанкционированных свалок;

привлечение инвестиций в экономику республики в объеме 6719,198 млн. рублей;

создание до 1000 дополнительных рабочих мест, в том числе и для социально незащищенных слоев населения.

VIII. Предложения по участию республиканских органов исполнительной власти, ответственных за формирование и реализацию Программы

Разработку проекта Программы предлагается поручить Министерству природных ресурсов и экологии Республики Дагестан. В разработке разделов Программы будут принимать участие другие заинтересованные органы исполнительной власти Республики Дагестан, а также органы местного самоуправления.

К реализации работ по отдельным мероприятиям Программы будут привлекаться организации с соблюдением требований Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

IX. Предложения по государственным заказчикам Программы

Государственным заказчиком Программы предлагается определить Министерство природных ресурсов и экологии Республики Дагестан.

X. Предложения по основным направлениям финансирования, срокам и этапам реализации Программы

Сроки реализации Программы: 2012-2016 годы.

Комплекс мероприятий Программы включает в себя работу по следующим направлениям:

разработка Единой генеральной схемы санитарной очистки территорий Республики Дагестан;

разработка и принятие в установленном порядке республиканских и муниципальных нормативных правовых актов, определяющих и регулирующих порядок обращения с отходами производства и потребления на территории Республики Дагестан;

формирование современной комплексной системы управления отходами производства и потребления;

совершенствование материальной базы комплексной системы обращения с отходами производства и потребления на территории Республики Дагестан;

создание на территории Республики Дагестан благоприятных условий для привлечения инвесторов в область обращения с отходами производства и потребления.

Указанные задачи являются необходимыми и достаточными для достижения цели Программы и направлены на стимулирование притока долгосрочных частных инвестиций в сферу обращения с ТБО и BMP.

Показатели и индикаторы, характеризующие решение поставленных задач и достижение главной цели Программы, обеспечат оценку масштабности, своевременности, целенаправленности реализуемых программных мероприятий.

Программа реализуется в III этапа.

I этап (2012-2014 годы).

Реализация I этапа Программы включает в себя:

создание нормативно-правовых, организационных, информационных основ системы управления отходами производства и потребления;

создание основы правового регулирования в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и BMP;

разработка генеральных схем очистки территорий населенных пунктов муниципальных образований Республики Дагестан;

создание современной региональной системы управления отходами производства и потребления;

разработка обоснований инвестиций и оформление паспортов инвестиционных площадок для проектов, реализуемых в рамках Программы;

выполнение первоочередных мероприятий Программы, направленных на совершенствование материальной базы комплексной системы обращения с отходами производства и потребления, снижение уровня загрязнения территории Республики Дагестан отходами;

обустройство контейнерных и бункерных площадок;

приобретение современных контейнеров и бункеров;

приобретение современной специальной техники;

создание сети стационарных приемных пунктов BMP;

ликвидация несанкционированных свалок;

разработка проектно-сметной документации и начало работ по рекультивации санкционированных свалок;

разработка проектно-сметной документации и начало строительства межмуниципальных природоохранных объектов (полигонов ТБО);

разработка программы и формирование инвестиционной площадки для создания Дагестанского экологического природоохранного объекта "Технопарк";

создание системы экологического просвещения и пропаганды экологических знаний среди населения Республики Дагестан;

создание основы для выполнения долгосрочных мероприятий Программы.

II этап (2014-2015 годы).

Реализация II этапа Программы включает в себя:

совершенствование республиканской системы управления отходами;

продолжение выполнения мероприятий Программы, направленных на совершенствование материальной базы комплексной системы обращения с отходами производства и потребления;

ввод в строй и начало эксплуатации межмуниципальных природоохранных объектов;

реализация инвестиционного проекта по строительству Дагестанского экологического отходоперерабатывающего комплекса "Технопарк" (выполняется по отдельной программе);

проведение экономически обоснованной тарифной политики в сфере обращения с отходами;

развитие рынка вторичного сырья и рынка услуг по его переработке и использованию, совершенствование номенклатуры товаров из вторичного сырья, поступающих на рынок Республики Дагестан;

продолжение выполнения мероприятий, направленных на информирование и вовлечение населения, общественных организаций, учреждений и предприятий в разработку экологических проектов и участие в них.

III этап (2016 год).

Реализация III этапа Программы включает в себя:

полную реализацию всех мероприятий Программы;

рекультивацию и возвращение в хозяйственный оборот земель, нарушенных в результате несанкционированного размещения отходов;

переход предприятий и организаций на безотходные (малоотходные) режимы производства и новые технологические уровни.

По окончании каждого этапа производится оценка состояния реализации Программы и выработка предложений по ее корректировке на следующем этапе.

XI. Предложения по возможным вариантам форм и методов управления реализацией Программы

Организация управления и контроль за реализацией Программы осуществляется государственным заказчиком - Министерством природных ресурсов и экологии Республики Дагестан.

Основными задачами осуществления контроля за реализацией Программы являются:

рассмотрение материалов о ходе реализации программных мероприятий и предоставление рекомендаций по их корректировке;

рассмотрение итогов реализации Программы;

выявление технических и организационных проблем в ходе реализации Программы и разработка предложений по их решению.

Осуществление контроля позволит своевременно принимать решения о внесении изменений в Программу в ходе ее реализации по результатам анализа эффективности программных мероприятий.