Решение Ленинского районного суда г. Чебоксары Чувашской Республики от 7 июня 2013 г. по делу N 2-2413/2013 (извлечение) О признании недействующим решения Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 27 ноября 2012 г. N 822 "О Комплексной программе "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012-2020 года"

Решение Ленинского районного суда г. Чебоксары Чувашской Республики
от 7 июня 2013 г. по делу N 2-2413/2013
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики от 11 сентября 2013 г. по делу N 33-2983/2013 настоящее решение оставлено без изменения

Ленинский районный суд г. Чебоксары Чувашской Республики

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Заместителя прокурора Чувашской Республики о признании недействующим решения Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики N 822 от 27 ноября 2012 г.,

установил:

Заместитель Прокурора Чувашской Республики, ссылаясь на ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, обратился в суд с заявлением о признании недействующим решения Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики N 822 от 27 ноября 2012 г. "О Комплексной программе "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012-2020 года".

Заявление мотивировано тем, что Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 27.11.2012 N 822 утверждена Комплексная программа "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012 - 2020 годы" (текст решения опубликован в Вестнике органов местного самоуправления города Чебоксары от 29 ноября 2012 г. N 19 (68). Согласно ст. 179 Бюджетного кодекса РФ долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств местного бюджета утверждаются местной администрацией муниципального образования. Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке. Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. На уровне города Чебоксары данный порядок урегулирован постановлением администрации г. Чебоксары Чувашской Республики от 3 декабря 2009 г. N 275 "О порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ". Пунктом 3.1 Порядка предусмотрено, что муниципальная целевая программа должна содержать паспорт программы (приложение 1 к настоящему Порядку), пояснительную записку (приложение 2 к настоящему Порядку). Паспорт программы состоит из следующих разделов: содержание проблемы (задачи), анализ причин ее возникновения и обоснование необходимости ее решения программными методами. Технико-экономическое (социально-экономическое) обоснование; цели и задачи программы; перечень основных мероприятий программы; ресурсное обеспечение программы; оценка эффективности реализации программы; механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации. Согласно п. 5.1 Порядка утвержденные муниципальные целевые программы реализуются за счет средств бюджета города Чебоксары, а также внебюджетных источников, предусмотренных на реализацию мероприятий данных программ. Анализ структуры и содержания Комплексной программы "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012 - 2020 годы" позволяет сделать вывод об идентичности структуры и содержания данного нормативного правового акта требованиям, предъявляемым к структуре и содержанию муниципальной целевой программы. Так, в Комплексной программе "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012 - 2020 годы" паспорт программы изложен в соответствии с приложением 1 к Порядку, в содержании программы отдельно выделены разделы, определяющие характеристику текущего состояния, содержание проблемы и обоснование необходимости решать ее программным методом, перечень программных мероприятий, механизм реализации программы, ресурсное обеспечение программы, оценку эффективности реализации программы. В приложении N 1 к Комплексной программе "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012-2020 годы" в качестве источника финансирования указан местный бюджет (бюджет г. Чебоксары) и внебюджетные источники, что позволяет сделать вывод о целевом характере утвержденной Чебоксарским городским Собранием депутатов Чувашской Республики Комплексной программы "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012 - 2020 годы". В соответствии с п. 4.7 Порядка разработки, утверждения и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ, утв. постановлением администрации г. Чебоксары от 03.12.2009 N 275, муниципальные целевые программы (подпрограммы) утверждаются постановлением администрации города Чебоксары. Таким образом, решение об утверждении Комплексной программы "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012-2020 годы", предусматривающей реализацию мероприятий за счет средств бюджета г. Чебоксары, принято Чебоксарским городским Собранием депутатов Чувашской Республики с превышением предоставленных полномочий. По изложенным основаниям 26 февраля 2013 г. в адрес Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики был принесен протест, который по результатам его рассмотрения был оставлен без удовлетворения, о чем прокуратура Чувашской Республики проинформирована письмом от 18 апреля 2013 N 231.

В судебном заседании представитель Прокуратуры Чувашской Республики Б.А.Н. заявленное требование поддержал по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель заинтересованного лица Чебоксарского городского Собрания депутатов Г.Т.Ф. требования прокурора не признала по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Как следует из письменного отзыва на заявление, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Данная норма дополнительно закреплена в ст. 31 Устава муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики, а именно: Чебоксарское городское Собрание депутатов принимает планы и программы развития г. Чебоксары, утверждает отчеты об их исполнении. Согласно статье 179 Бюджетного Кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования. Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке. При этом законодательством не установлены критерии отнесения программ к программам развития муниципальных образований или к долгосрочным целевым программам. Неясно как соотносятся полномочия местной администрации по принятию, оценке и изменению(отмене) долгосрочных целевых программ, установленные Бюджетным Кодексом, с исключительными полномочиями представительного органа муниципального образования по принятию планов и программ развития муниципального образования, утверждению отчетов об их исполнении, установленные Федеральным законом N 131-ФЗ. В связи с тем, что в законодательстве имеется пробел, Собранием депутатов была применена аналогия закона: решение конкретного случая при отсутствии нормы в законодательстве на основании сходной, наиболее близкой по содержанию нормы. Так, структура Комплексной программы идентична структуре и содержанию Программы социально-экономического развития города Чебоксары, которая утверждается решением Чебоксарского городского Собрания депутатов. В связи с применением аналогии закона, ссылку заявителя о том, что Комплексная программа имеет структуру муниципальной целевой программы считают необоснованной, кроме того в паспорте Комплексной программы отсутствует технико-экономическое (социально-экономическое) основание. Следует отметить, что к компетенции исполнительно-распорядительных органов в программно-целевом процессе относится достижение нормативно сформулированной цели, изыскание необходимых и достаточных средств для ее достижения, а компетенция представительного органа муниципального образования - выявление потребности, формулирование и нормативизация целей, оценка полученного результата, коррекция программы и (или) цели. Так, Комплексной программой определены содержание проблемы и обоснование необходимости решать ее программным методом, перечень мероприятий, направленных на достижение целей муниципальной политики в области развития транспорта, с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности органов местного самоуправления города Чебоксары, ответственных за реализацию указанных мероприятий. К источниками финансирования Комплексной программы относятся как бюджет города Чебоксары, так и внебюджетные источники. Мероприятия Комплексной программы реализуются в течение восьми лет (2012-2020 годы), вместе с тем, согласно Бюджетному Кодексу Российской Федерации муниципальный правовой акт представительного органа муниципального образования о бюджете принимается на плановый трехлетний период. Исполнителями Комплексной программы в соответствии с паспортом является не только орган местного самоуправления, но и МУП "Чебоксарское троллейбусное управление", МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства", научно-технические, консалтинговые и иные организации (предприятия, учреждения) на конкурсной основе. Согласно статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проекты планов и программ развития муниципального образования, разрабатываемые органами местного самоуправления, в обязательном порядке должны выноситься до рассмотрения представительным органом на публичные слушания населения, порядок организации и проведения которых устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. В связи с чем, постановлением главы города Чебоксары от 8 октября 2012 года N 35 Комплексная программа "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012-2020 годы" вынесена на публичные слушания, состоявшиеся 25 октября 2012 года, по результатам которых Комплексная программа была принята Чебоксарским городским Собранием депутатов с учетом мнения населения города Чебоксары. Согласно статьи 251 Гражданского Кодекса Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании, нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если данным актом нарушаются права и свободы граждан и организаций, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами. Комплексная программа не затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, соответственно не нарушает их.

Считают, что Комплексная программа "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012-2020 годы" не является долгосрочной целевой программой, относится к программам развития муниципального образования, соответственно принята уполномоченным органом в пределах его компетенции в соответствии с действующим законодательством.

Представитель заинтересованного лица администрации г. Чебоксары Яковлева Э.А. в судебном заседании поддержала доводы изложенные представителем Чебоксарского городского Собрания депутатов и просила в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

На основании требований части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 179 Бюджетного Кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования. Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке. Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

На уровне г. Чебоксары данный порядок урегулирован постановлением администрации г. Чебоксары от 03.12.2009 года N 275 "О порядке, разработки, утверждения и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ" (далее Порядок).

Из представленных материалов усматривается, что Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 27.11.2012 года N 822 утверждена Комплексная программа "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012-2020 годы. Текст Решения опубликован в Вестнике органов местного самоуправления города Чебоксары от 29 ноября 2012 года N 19 (68)

Как следует из п. 3.1 указанного выше Порядка, разработки, утверждения и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ, муниципальная целевая программа должна содержать паспорт программы (приложение 1 к настоящему Порядку), пояснительную записку (приложение 2 к настоящему Порядку). Паспорт программы состоит из следующих разделов: содержание проблемы (задачи), анализ причин ее возникновения и обоснование необходимости ее решения программными методами. Технико-экономическое (социально-экономическое) обоснование; цели и задачи программы; перечень основных мероприятий программы; ресурсное обеспечение программы; оценка эффективности реализации программы; механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации.

Пунктом 5.1 Порядка предусмотрено, что утвержденные муниципальные целевые программы реализуются за счет средств бюджета города Чебоксары, а также внебюджетных источников, предусмотренных на реализацию мероприятий данных программ.

Анализ структуры и содержания Комплексной программы "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012 - 2020 годы" позволяет сделать вывод об идентичности структуры и содержания данного нормативного правового акта требованиям, предъявляемым к структуре и содержанию муниципальной целевой программы.

Так, в Комплексной программе "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012 - 2020 годы" паспорт программы изложен в соответствии с приложением 1 к Порядку, в содержании программы отдельно выделены разделы, определяющие характеристику текущего состояния, содержание проблемы и обоснование необходимости решать ее программным методом, перечень программных мероприятий, механизм реализации программы, ресурсное обеспечение программы, оценку эффективности реализации программы.

В приложении N 1 к Комплексной программе "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012-2020 годы" в качестве источника финансирования указан местный бюджет (бюджет г. Чебоксары) и внебюджетные источники, что позволяет сделать вывод о целевом характере утвержденной Чебоксарским городским Собранием депутатов Чувашской Республики Комплексной программы "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012 - 2020 годы".

В соответствии с п. 4.7 Порядка муниципальные целевые программы (подпрограммы) утверждаются постановлением администрации города Чебоксары.

Таким образом, решение об утверждении Комплексной программы "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012-2020 годы", предусматривающей реализацию мероприятий за счет средств бюджета г. Чебоксары, принято Чебоксарским городским Собранием депутатов Чувашской Республики с превышением предоставленных полномочий.

В силу ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Поскольку в ходе рассмотрения дела установлено, что Решение Чебоксарского городского Собрания депутатов ЧР N 822 от 27 ноября 2012 г. "О Комплексной программе "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012-2020 года" принято с превышением предоставленных ему полномочий, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления прокурора и признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 194-199 ГПК РФ, суд решил:

Заявление Заместителя прокурора Чувашской Республики удовлетворить.

Признать недействующим решение Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики N 822 от 27 ноября 2012 г. "О Комплексной программе "Развитие общественного пассажирского транспорта города Чебоксары на 2012-2020 года" со дня вступления решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный суд Чувашской Республики через Ленинский районный суд города Чебоксары в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.