Постановление Конституционного суда РС (Я) от 5 ноября 2004 г. N 8-п "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Саха (Якутия) пункта 13 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 января 2003 г. "О мероприятиях по прекращению полномочий местных исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)"

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, Н.Г. Захарова, Н.Е. Полятинского, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, с участием представителя главы муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия) Е.В. Приказчиковой, представителей Правительства Республики Саха (Якутия) О.В. Макиенко и Е.А. Пахомова рассмотрел в открытом заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Саха (Якутия) пункта 13 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 января 2003 года "О мероприятиях по прекращению полномочий местных исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о конституционности постановления Правительства Республики Саха (Якутия). Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Н. Прокопьева, объяснения представителей сторон, выступления представителя Президента Республики Саха (Якутия) Е.М. Ларионова и представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) И.Г. Машковой, представителя Министерства финансов Республики Саха (Якутия) А.В. Терентьева, исследовав материалы дела, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) установил:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца и далее по тексту допущена опечатка. Дату вышеназванного постановления Правительства Республики Саха (Якутия) следует читать как "16 января 2003 года"

1. В связи с переходом к местному самоуправлению и прекращением деятельности местных органов государственной власти Правительство Республики Саха (Якутия) 16 января 2003 года приняло Постановление "Об образовании в улусах (районах) и г. Якутске специальных ликвидационных комиссий". В названии и содержании постановления 30 января 2003 г. были внесены изменения и дополнения. В пункте 13 этого постановления было указано то, что "Министерству финансов Республики Саха (Якутия) заключить с органами местного самоуправления соглашения о преемственности долговых и иных обязательств упраздняемых местных исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)".

В Конституционный суд обратился с запросом глава муниципального образования "Ленский район" С.В. Авдеев. По мнению заявителя, органы местного самоуправления не вправе принимать на себя погашение долговых и иных обязательств упраздненных местных органов государственной власти. Поэтому, как полагает заявитель, пункт 13 указанного постановления не соответствует статьям 97, 98 Конституции Республики Саха (Якутия).

Предметом рассмотрения Конституционного суда является положение пункта 13 постановления правительства. Конституционность оспариваемого положения рассматривается с точки зрения содержания и формы конституционно-правового регулирования взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления. Споры, возникающие в процессе исполнения соглашений, подлежат разрешению арбитражными судами.

2. Согласно статье 1 переходных положений Конституции Республики Саха (Якутия) местные представительные и исполнительные органы государственной власти осуществляют свои полномочия до образования улусных (районных), города республиканского значения органов местного самоуправления. Реализация переходных положений Конституции предполагает выяснение волеизъявления населения территорий и проведения мероприятий, связанных с организацией местного самоуправления. Население Ленского района на местном референдуме 29 сентября 2002 года приняло устав муниципального образования "Ленский район" и в декабре 2002 года избрало органы местного самоуправления. Правительство республики установило конкретные сроки прекращения полномочий местных исполнительных органов государственной власти. В соответствии с этим полномочия администрации Ленского улуса были прекращены с 14 января 2003 года.

Органы местного самоуправления учреждались и формировались на основании положений статей 97 - 101 Конституции и соответствующего законодательства республики, в порядке, определяемом уставами самих муниципальных образований. В указанных правовых актах закреплены организационные, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления. На конституционно-правовых нормах основываются также взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления по решению общих задач местного значения. В рамках таких отношений возможно заключение соглашений о преемственности долговых и иных обязательств упраздняемых местных администраций улусов (районов). Возникающие на этой основе финансовые права и обязанности относятся к сфере публично-правовых, а не гражданско-правовых отношений.

3. Преемственность обязательств местной администрации основана на конституционно-правовых нормах, выражающих публично-правовые связи между формами местной власти. Как устойчивая правовая связь преемственность обусловлена совпадением субъекта, территории и предметов ведения местной власти.

Конституционно-правовое регулирование взаимоотношений между органами власти, прежде всего, учитывает публично-правовые интересы. Конституционно закрепленной целью деятельности как местных органов государственной власти, так и местного самоуправления является удовлетворение интересов населения. В отношении местных органов государственной власти об этом говорилось в статье 84 Конституции республики в прежней редакции, а в отношении органов местного самоуправления закреплено в статье 97 Конституции. В этом их объединяет единство субъекта - населения соответствующей территории.

Муниципальное образование как таковое - это территория. Согласно статье 99 Конституции республики деятельность органов местного самоуправления осуществляется в улусах (районах), городе республиканского значения, т.е. на территориях административно-территориальных единиц, где ранее действовали местные исполнительные органы государственной власти. В своем происхождении объекты муниципальной собственности связаны с объектами государственной собственности, находившимися на территории улуса (района). Инфраструктурное единство территории дополняется объектами социального значения, определяющими возникновения расходов, подлежащих финансированию из местного бюджета. Таким образом, местная публичная власть в республике продолжает действовать на одной и той же территории.

В соответствии с Конституцией (статьи 84, 90) и законодательством республики упраздненные органы государственной власти осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения. Местное самоуправление - это деятельность населения по решению вопросов местного значения (статья 97). Для этого органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. К ведению органов местного самоуправления также относятся местные финансы, исполнение местного бюджета и другие вопросы местного значения (статья 100). Социальная инфраструктура улуса (района), сложившаяся в условиях функционирования местных органов государственной власти, предопределяет и характер вопросов местного значения. Это означает, что вопросы местного значения являются продолжающимися и беспрерывными в своей реализации.

Вышеприведенные обстоятельства исключают возможность применения в отношении обязательств местных администраций универсального правопреемства, присущего гражданско-правовым отношениям. Упраздненные органы государственной власти и вновь образованные органы местного самоуправления связаны между собой ограниченной (сингулярной) правопреемственностью, выражающей их публично-правовую связь вопросами местного значения.

4. Реализация публичных интересов населения при переходе к местному самоуправлению обеспечивается через механизм взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Конституция республики признает и гарантирует самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения (статья 97). Вместе с тем самостоятельность органов местного самоуправления не исключает существования договорных отношений в сферах, относящихся к ведению местного самоуправления. Использование такой возможности связано с установлением конкретного механизма взаимоотношений между органами исполнительной власти и органами муниципальных образований. Юридической базой этих взаимоотношений выступают нормы Конституции республики.

Правительство республики согласно статье 82 Конституции разрабатывает и осуществляет социально-экономическую политику, несет за ее реализацию всю полноту ответственности. Приведенная правовая норма создает общие исходные предпосылки государственного воздействия на процессы управления социально-экономическим развитием улусов (районов). Правительство в соответствии со статьей 81 Конституции в целях координации действий органов власти при переходе к осуществлению местного самоуправления в республике приняло постановление, регламентирующее деятельность органов исполнительной власти.

Правительство в конституционно установленной форме определило участников договорных отношений: Министерство финансов республики, органы местного самоуправления муниципальных образований. В постановлении указан и предмет соглашений - долговые и иные обязательства. Конкретные права и обязанности устанавливаются при заключении соответствующих соглашений. При этом участники соглашения в соответствии со статьей 98 Конституции должны иметь в виду соразмерность финансового обеспечения принятым обязательствам.

Нормативное предписание пункта 13 постановления правительства носит диспозитивный характер. Сторонам договорных отношений предоставляется возможность строить свои отношения в рамках вопросов местного значения. Формы и объем долговых обязательств определяются самими сторонами в соглашении. В таком понимании постановление правительства не противоречит Конституции республики. На основании изложенного и руководствуясь статьями 82, 86 - 88, 101, 102 конституционного Закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия) постановил:

1. Признать пункт 13 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 января 2003 года "О мероприятиях по прекращению полномочий местных исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)", устанавливающий возможность регулирования отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления по финансовому обеспечению обязательств, соответствующим статьям 82, 97 Конституции Республики Саха (Якутия), поскольку формы местной власти связаны между собой вопросами местного значения.

Установленный соглашением механизм регулирования взаимоотношений между Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и муниципальным образованием "Ленский район" не нарушает закрепленные статьями 97, 98, 100 Конституции Республики Саха (Якутия) гарантии самостоятельности местного самоуправления.

2. Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.

3. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн".

Председатель Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

Д.Н. Миронов

Секретарь Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

В.Т. Филиппов