Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 16 мая 2005 г. N 5-П "По делу о толковании статьи 43 Конституции Республики Саха (Якутия)"

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, А.С. Антонова, Н.Г. Захарова, В.Н. Прокопьева, В.Т.  Филиппова, с участием представителя стороны направившего запрос в Конституционный суд Республики Саха (Якутия), первого вице-президента Ассоциации коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) Б.А. Николаева, представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) В.Н. Иванова, представителя Правительства Республики Саха (Якутия) О.В. Макиенко, представителя Департамента по делам народов и федеративным отношениям Республики Саха (Якутия) А.Н. Слепцова рассмотрел в открытом заседании дело о толковании статьи 43 Конституции Республики Саха (Якутия).

Поводом и основанием к рассмотрению дела явился запрос Ассоциации коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) и обнаружившаяся неопределенность в понимании и реализации положений статьи 43 Конституции Республики Саха (Якутия).

Заслушав доклад судьи Захарова Н.Г., объяснения представителей сторон, представителя Департамента по делам народов и федеративным отношениям Республики Саха (Якутия) А.Н. Слепцова, исследовав письменные документы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) установил:

1. Согласно статье 43 Конституции Республики Саха (Якутия) на территории компактного проживания коренных малочисленных народов Севера по волеизъявлению населения могут быть созданы национальные административно-территориальные образования, статус которых определяется законом.

Ассоциация малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) просит дать толкование этой конституционной нормы, а именно разъяснить конституционный смысл словосочетания "национальное административно-территориальное образование", а также терминов "национальный", "кочевой Совет" и "мононорма". Отсутствие четкого их законодательного определения затрудняет формирование в республике эффективной системы конституционно-правовой защиты и охраны прав коренных малочисленных народов Севера, которая бы предупредила вовлечение их территорий в сферу гражданского оборота и рыночного природопользования.

Представитель заявителя считает, что установление конституционного содержания словосочетания "национальное административно-территориальное образование", понятий "национальный", "кочевой Совет" и "мононорма" будет способствовать совершенствованию Закона Республики Саха (Якутия) от 27 января 2005 года З N 420-III "О статусе национального административно-территориального образования в местностях (на территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)"; обеспечит переход этих народов на местное самоуправление, сохраняя традиции и обычаи, используя известные им формы организации местной власти.

Термин "национальный" входит в состав указанного словосочетания и потому подлежит толкованию как его часть. В тексте статьи 43 Конституции термины "кочевой Совет" и "мононорма" прямо не упомянуты, хотя по его смыслу и направленности они подразумеваются. Таким образом, по правилам статьи 108 конституционного Закона "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" в данном случае подлежит толкованию словосочетание "национальное административно-территориальное образование". Толкование, предпринимаемое по данному делу, не касается внешних отношений национальных административно-территориальных образований, для поддержания которых могут применяться договорные связи.

2. Верховенство Конституции Республики Саха (Якутия) ограничено полномочиями Российской Федерации, закрепленными в статьях 71, 72 ее Конституции. Согласно статье 71 Федерация регулирует и осуществляет защиту прав национальных меньшинств, а статья 69 гарантирует права коренных малочисленных народов. В совместном ведении России и ее субъектов находятся защита прав национальных меньшинств, природопользование, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

В статье 2 Конституции Республики Саха (Якутия) провозглашается, что государство имеет основной целью и задачей создание условий для материального благосостояния и духовного развития народа, равных возможностей всем гражданам. В отношении коренных малочисленных народов Севера, имеющим своеобразные проблемы, Конституция республики гарантирует сохранение и возрождение их неотъемлемых прав на владение и пользование землей и природными ресурсами.

В соответствии с этим правовая логика статьи 43 Конституции Республики Саха (Якутия), рассматриваемой во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 1), 38 (пункт 9), 42, 104 (часть 2), заключается в том, чтобы предусмотреть социально-экономические и организационно-правовые гарантии перехода их на местное самоуправление с учетом изменяющегося природопользования. Задача не допустить игнорирования их прав в природопользовании и предложить им адекватную традициям и занятиям формы реализации местного самоуправления. Ответом на это является конституционная норма о национальном административно-территориальном образовании, которое связано как с практикой регулирования административно-территориального устройства республики, так и формами организации управления.

3. Согласно статье 97 Конституции в Республике Саха (Якутия) признается и гарантируется местное самоуправление. Конституция республики закрепляет, что местное самоуправление осуществляется с учетом экономико-географических особенностей территории (статья 98, пункт 2), а в местах компактного проживания коренных малочисленных народов - с учетом их национальных этнических особенностей (статья 99, часть 2).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 года N 225 "Об едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации" в общероссийский перечень этих народов включены эвены, эвенки, юкагиры, долганы и чукчи, проживающие в Якутии. Это означает, что названные народы наделены возможностью осуществлять местное самоуправление с учетом своих национально-этнических особенностей, о которых речь идет в части 2 статьи 99 Основного Закона Республики Саха (Якутия).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер вышеназванного постановления следует читать как "N 255"

Осуществление местного самоуправления, в том числе коренными малочисленными народами, имеет территориальную основу, на которой фиксируются их права на земли и организационно-правовые формы, определяемые различными обстоятельствами.

4. Конституция Российской Федерации закрепляет, что земли и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9). Это общее положение применительно к малочисленным народам детализируется в федеральных законах: от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", от 20 июля 2000 года N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и др. В них утверждается территория традиционного природопользования как совокупности земель сельскохозяйственного назначения, лесного, водного и резервного фондов и возобновляемые природные ресурсы. Закрепляются различные права коренных народов, в том числе на образование территорий традиционного пользования (особо охраняемые природные территории), возмещение убытков, нанесенных их территориям хозяйственной деятельностью юридических и физических лиц.

4.1. Статья 43 Конституции республики во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 5), 38 (пункты 8, 9), 42, 104 (часть 2) устанавливает специальные права коренных малочисленных народов на их исконную территорию, где они постоянно проживают и используют ее для своей производственной деятельности, поддерживают свой социальный уклад, традиции и обычаи. То есть имеется конституционная необходимость обеспечения прав и интересов тех представителей эвенов, эвенков, юкагиров и чукчей, которые имеют в Якутии территории компактного проживания, связаны с традиционным природопользованием и по производственной необходимости в ограниченных пределах используют кочевание.

4.2. Статья 43 включена в главу Конституции о национально-государственном статусе и административно-территориальном устройстве. Такое закрепление статьи 43 означает, что национальное административно-территориальное образование полностью не направлено на разрешение национального вопроса и не является формой национальной автономии. Конституция не рассматривает его в системе национально-государственных отношений. Из этого вытекает, что статья 43, прежде всего, связана с регулированием основ территориальных (земельных) прав коренных малочисленных народов Севера.

Согласно статье 45 Конституции улус (район) и город республиканского значения охватывают все пространство республики, потому олицетворяют ее государственность. Соответственно улус (район) и город республиканского значения выполняют политико-организационные функции, связанные с существованием и деятельностью республики как национально-государственного субъекта Российской Федерации. К другим территориальным единицам относятся город районного значения, поселок, наслег и село. Они непосредственно в состав республики не входят. Конституционный смысл статьи 43 состоит в том, что при наличии установленной законом процентной численности коренных малочисленных народов, в местах с их компактного и постоянного проживания, по их волеизъявлению национальное административно-территориальное образование создается на любом уровне административно-территориальной единицы. Таким образом, по смыслу статьи 45 Конституции национальное административно-территориальное образование не отождествляется с административно-территориальной единицей. Если такое образование создается на базе соответствующей административно-территориальной единицы, то на эту территорию распространяются права владения и пользования коренных малочисленных народов. Сами же административно-территориальные единицы как бы преобразуются и обозначаются как национальные: улус, наслег, поселок, село (кочевой Совет).

4.3. Одним из основных общностей коренных малочисленных народов Севера, ведущих традиционный образ жизни, являются кочевые общины, создаваемые на территориях их компактного проживания.

Республика Саха (Якутия) в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 2000 года N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" признает кочевые родовые общины как форму самоуправления эвенов, эвенков, долган, юкагиров и чукчей. В Республике Саха (Якутия) практика создания обеспечения функционирования кочевых общин разнообразна. В одном случае они действуют как территориально-соседские общины. В другом - как территория компактного проживания представителей этнической группы, например, "Березовский национальный (кочевой) сельсовет" (наслег). В третьем - как территория сохранения традиционного образа жизни и возрождения культурных традиций народа, например, юкагирская национальная (родовая) община. В четвертом - как территория культивирования традиционного природопользования на базе сочетания развития отношений собственности и производственного кочевания.

За этими общинами закреплены территории для традиционного природопользования, постоянного проживания, осуществления хозяйственной деятельности и для производственного кочевания. Размеры территорий кочевых общин на территории Республики Саха (Якутия) установлены в целом и соответствуют обязательному минимуму для поддержания режима биологического разнообразия растений и соответствующего количества оленей.

5. Статья 43 Конституции Республики Саха (Якутия), говоря о национальных административно-территориальных единицах, возбуждает вопрос об организационно-правовых формах реализации в них местного самоуправления. Но поскольку в статье 43 Конституции Республики Саха (Якутия) прямые упоминания об этих формах отсутствуют, то во взаимосвязи с ее статьями 36 (часть 2), 38 (пункт 12), 98 (пункт 4), 99 (часть 2) они определяются путем установления конституционного смысла конструкции "национальное административно-территориальное образование".

5.1. Составляющими названной правовой конструкции являются термины "национальный", "административно-территориальное" и "образование". Термин "национальный" с некоторыми оттенками используется в статьях 11 (часть 2), 15, 32 (часть 3), 98 (пункт 4), 99 (часть 2) и др. Понятие "административно-территориальное" присутствует в статье 45, определяющей административно-территориальное устройство республики. В тексте Конституции термин "образование" потреблен единожды. Таким образом, в статье 43 слова "административно-территориальное" употреблены для обозначения пространства, занимаемого Республикой Саха (Якутия). Употребление термина "территориальное" означает, что здесь имеются в виду административные границы. В тексте статьи 43 термин "национальные" использован для пояснения этнической, с точки зрения идентификации коренных малочисленных народов Севера, характеристики этого пространства, обозначаемого как "административно-территориальное". Посредством объединения понятий "национальное" и "административно-территориальное" достигается квалификация пространства как территории исконного обитания народов, ведущих традиционное хозяйствование, а если подойти к нему как аналогу земли, то, это пространство является основой, присущего им образа жизни. В рассматриваемом словосочетании собирательное значение имеет термин "образование", так как им объясняются единое правовое понятие слова "национальное" и "административно-территориальное". В результате создается правовая конструкция - "национальное административно-территориальное образование". Эта конституционная конструкция может быть одним из базовых терминов формирующего ныне права коренных малочисленных народов Севера (Северное право).

5.2. Согласно статье 98 Конституции местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) осуществляется в соответствии с принципом законности. В данном конкретном случае, когда организационно-правовые вопросы местного самоуправления в национальных административно-территориальных образованиях на уровне конституционной нормы не установлены, то следует исходить из действующего законодательства. Таким образом, по данному вопросу необходимо руководствоваться статьями 7, 8, 9, 10, 11, 16 Закона Республики Саха (Якутия) от 27 января 2005 года N 420-III "О статусе национального административно-территориального образования в местностях (на территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)".

5.3. Реализация местного самоуправления населением кочевой общины в соответствии с принципом законности связана с применением положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закона Республики Саха (Якутия) от 27 января 2005 года З N 420-III "О статусе национального административно-территориального образования в местностях (на территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)". Названный Федеральный закон выделяет условия осуществления местного самоуправления на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. В соответствии с ним населенный пункт с численностью менее 100 человек может не наделяться статусом поселения. Об этом должно быть принято решение соответствующего схода граждан (статья 11, пункт 9). Республиканский Закон допускает, что территория кочевой общины при наличии необходимых условий может быть признана территориальной основой отдельного муниципального образования. Таким образом, законодательством предусмотрена вариантность в выборе организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления на уровне кочевой общины, исходя из той ситуации, в которой она находится.

Коренные малочисленные народы Якутии (эвенки, эвены, долганы, юкагиры, чукчи), компактно проживающие в кочевых общинах, могут реализовать право на самоуправление: в составе данного муниципального образования, входя в него, как и остальные жители административно-территориальной единицы (наслег, село); в собственном муниципальном образовании, создаваемом при наличии условий, отвечающих требованиям действующего законодательства о формировании муниципальных образований; путем выбора территориального общественного самоуправления по волеизъявлению населения кочевой общины.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 86 - 92, 112, 113 конституционного Закона "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" Конституционный суд постановил:

1. По смыслу статьи 43 Конституции Республики Саха (Якутия) национальными административно-территориальными образованиями могут быть признаны объективно сложившиеся социальные общности коренных малочисленных народов Севера: национальный улус (район), наслег, село, а также кочевые родовые общины этих народов.

В соответствии со статьей 45 Конституции Республики Саха (Якутия), закрепляющей административно-территориальное устройство, национальный улус (район) является административно-территориальной единицей, выполняющей политико-организационную функцию государства.

2. Во взаимосвязи со статьей 99 Конституции Республики Саха (Якутия) национальные административно-территориальные образования выступают основой территориальной организации местного самоуправления коренных малочисленных народов Севера, формы которого определяются их добровольным волеизъявлением. Коренные малочисленные народы Севера, компактно проживающие в родовых общинах, реализуют право на самоуправление в муниципальном образовании, созданном совместно с жителями наслега, села; в собственном муниципальном образовании, организуемом при наличии установленных законом условий; в территориальном общественном самоуправлении населения.

3. Статья 43 Конституции Республики Саха (Якутия) во взаимосвязи с ее статьями 5, 42, 98, 99 и 104 признает, что образуемые населением органы местного самоуправления национальных административно-территориальных образований, в том числе кочевых родовых общин, которые в пределах их полномочий самостоятельно решают на соответствующей территории вопросы традиционного природопользования, осуществляют выбор форм взаимодействия с другими природопользователями.

4. Согласно статье 113 конституционного Закона "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" конституционно-правовой смысл положений статьи 43 Конституции Республики Саха (Якутия) выявленный в настоящем постановлении является общеобязательным для всех органов государственной власти, общественных объединений и должностных лиц.

5. Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.

6. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн".

Председатель Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

Секретарь Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

г. Якутск

16 мая 2005 г.

N 5-П