Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 26 февраля 2006 г. N 3-П "По делу о толковании статьи 45 (части первой и второй), статьи 99 (части первой) Конституции Республики Саха (Якутия)"

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, А.С. Антонова, Н.Г. Захарова, Н.Е. Полятинского, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, с участием заявителя М.С. Санникова, представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Ю.Н. Бацева, П.В. Иванова рассмотрел в открытом заседании дело о толковании статей статьи 45 (части первой и второй), статьи 99 (части первой) Конституции Республики Саха (Якутия).

Поводом и основаниями к рассмотрению дела явились обращение народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) М.С. Санникова, из которого обнаруживается неопределенность в понимании статей статьи 45 (части первой и второй), статьи 99 (части первой) Конституции Республики Саха (Якутия).

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Г. Захарова, объяснения заявителя М.С. Санникова, представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Ю.Н. Бацева, П.В. Иванова, выступления представителя Администрации Президента Республики Саха (Якутия) Ивановой Т.С., представителя Правительства Республики Саха (Якутия) С.М. Гурьевой, ответственного секретаря Комиссии по вопросам административно-территориального устройства и географическим названиям Республики Саха (Якутия) А.И. Калмыковой, начальника отдела ФГУ "Земельная кадастровая Палата" по Республике Саха (Якутия) С.И. Петровой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) установил:

1. Статья 45 Конституции Республики Саха (Якутия) предусматривает право республики самостоятельно определять свое административно-территориальное устройство в порядке, установленном законом (часть первая), закрепляет состав территории республики, в которую входят 34 улуса (района) и город республиканского значения (часть вторая).

Согласно части первой статьи 99 Конституции республики "местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) осуществляется в улусах (районах), городе республиканского значения Якутске, городах, наслегах, поселках и других территориях с учетом исторических и иных местных условий".

По мнению народного депутата М.С. Санникова, повсеместный переход к местному самоуправлению в Республике Саха (Якутия) привел к упразднению на уровне улусов (районов) местных органов государственной власти, что, по сути, означает ликвидацию административно-территориального устройства республики. Ходатайствующий в подтверждение своего утверждения ссылается на ряд обстоятельств. Так, образование одного муниципального образования на всей территории улуса исключает возможность создания на территории улуса нескольких муниципальных районов. С разделом территории города республиканского значения на два муниципальных округа - город Якутск и поселок Жатай - город теряет свое конституционное значение, перестает быть единым административным центром. Из объединителя территории и символа республики город Якутск превращается во владение органов местного самоуправления. Тем самым улусы (районы) как административно-территориальные единицы перестают быть территорией развития государственности Якутии. Как считает ходатайствующий, с этим развитие государственности Якутии как процесс прекращается. А введение местного самоуправления на уровне сельских поселений сопровождается переделом административно-территориальных границ наслегов, являвшихся до сих пор исторической основой традиционного землепользования якутских родов.

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) при толковании положений статей 45 и 99 Конституции Республики Саха (Якутия) выясняет их содержание с точки зрения соотношения административно-территориальных единиц республики и территориального устройства местного самоуправления и не входит в установление влияния границ сельских поселений на состояние землепользования, основанного на наслежном праве. Поскольку положения статей 45 и 99 носят общий характер, содержание и формы такого соотношения определяются их значением и выполняемыми функциями.

2. Согласно статье 65 Конституции Российской Федерации Республика Саха (Якутия) находится в составе Федерации и как ее субъект обладает конституционно-правовым статусом, конкретизированным в статьях 5, 11, 66, 67, 68, 72, 73, 76, 77, 78 Конституции России. Статья 67 Конституции Российской Федерации признает, что каждый субъект Федерации, в том числе Республика Саха (Якутия), имеет свою территорию, и в рамках статей 67, 76 Основного закона России каждый их них осуществляет собственное регулирование по вопросам административно-территориального устройства.

2.1. В статье 45 Конституции республики улусы (районы) и город республиканского значения учреждены как образования, определяющие территорию республики и потому занимающие особое место в его административно-территориальном устройстве. В составе республики непосредственно входят Абыйский, Алданский, Аллаиховский, Амгинский, Анабарский, Булунский, Верхневилюйский, Верхоянский, Верхнеколымский, Вилюйский, Горный, Жиганский, Кобяйский, Ленский, Мегино-Кангаласский, Мирнинский, Момский, Намский, Нерюнгринский, Нижнеколымский, Нюрбинский, Оймяконский, Олекминский, Оленекский, Среднеколымский, Сунтарский, Таттинский, Томпонский, Усть-Алданский, Усть-Майский, Усть-Янский, Хангаласский, Чурапчинский, Эвено-Бытантайский улусы (районы) и город Якутск. Понятия "улус" и "район" используются в одном значении и обозначают организационно-правовую форму части территории республики.

Республика Саха (Якутия) как субъект Федерации правообязана иметь территорию, что вытекает из смысла статьи 45 Конституции. Улусы (районы) и город Якутск как территории непосредственно образующие пространство, на котором происходило возникновение и утверждение Республики Саха (Якутия) являются первичными и наиболее крупными административно-территориальными единицами республики, в которых, в конечном счете, реализуется деление населения по территориальному признаку. Территориальные единицы республики складывались исторически как следствие естественного расселения ее населения. Их становление и развитие связано с этно-культурными отношениями и экономико-хозяйственной специализацией населения Якутии.

Таким образом, закрепление в статье 45 Конституции перечня улусов (районов) и города республиканского значения Якутска подчеркивает их значение в конституционно-правовом статусе Республики Саха (Якутия), как учрежденных в целях сохранения исторически сложившейся территории республики.

2.2. Учредительное воздействие положений статьи 45 Конституции выражается в признании и юридическом закреплении административно-территориальных единиц в качестве территориальной основы организации государственной и муниципальной форм публичной власти.

В течении многих лет улусы (районы), город республиканского значения выполняли публично-правовые функции, являлись территориальной базой местной государственной власти. В их пределах складываются государственно-правовые отношения между населением и республикой, гражданами и органами публичной власти. На этом уровне сохраняются и структуры государственного управления, если соответствующие полномочия не передаются органам местного самоуправления. Улус (район), город республиканского значения используются для государственного планирования и программирования, целей судопроизводства, организации правоохранительной деятельности, землеустройства, статистики, загса, учета, архивного дела и осуществления иных функций государственного управления. Город Якутск, как и раньше, продолжает выполнять функции столицы Республики Саха (Якутия), на что выделение муниципального образования "Жатай" не оказывает влияния. Органы местного самоуправления муниципального района и городского округа в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) решают не только вопросы местного значения, но реализуют отдельные государственные полномочия, переданные им. Все это означает, что улусы (районы) и город республиканского значения, являясь внутренними территориальными образованиями, остаются в сфере действия государственной власти.

Природа административно-территориального устройства раскрывается и вне рамок государственно-правовых отношений. В связи с образованием на территориях улусов (районов), города республиканского значения муниципальных образований, эти территории выступают пространством организации и действия органов местного самоуправления. Однако создание на территории улусов (районов), города республиканского значения муниципальных образований не означает, что эти территории теряют свой государственно-правовой характер. Трансформируясь в сферу муниципально-правовых отношений, они продолжают оставаться объектом государственно-правового регулирования.

Таким образом, улус (район), город республиканского значения выступают и как единицы административно-территориального деления, и как территориальная основа муниципального образования, соответственно находятся в сфере государственно-правовых и муниципально-правовых отношений и выполняют двойственную функцию - государственно-правовую и муниципально-правовую.

3. Конституция Российской Федерации в части первой статьи 131 устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, так как оно является необходимым элементом конституционного механизма народовластия. Это означает, что субъект Федерации не вправе отступать от такой необходимости, иначе нарушит волю многонационального народа России по повсеместному внедрению местного самоуправления. Вместе с тем Основной закон Федерации перечень территорий муниципальных образований оставляет открытым. Субъект Федерации вправе устанавливать в своем законе территории муниципальных образований с учетом исторических и местных традиций.

Действующая модель территориального устройства местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), закрепленная в главе Конституции "Местное самоуправление", характеризуется нахождением ее в определенной взаимосвязи с главой "Национально-государственный статус, административно-территориальное устройство". В этом смысле часть первая статьи 99 Конституции устанавливает территориальную основу местного самоуправления, исходящую из административно-территориального устройства республики. Улусы (районы), город республиканского значения, наслега выделены как территории местного самоуправления.

Действительная реализация конституционной модели зависит от того, в каких конкретно-исторических условиях внедряется данная форма непосредственной демократии. Процесс развития территориального устройства местного самоуправления зависит и от состояния федерального регулирования, совмещения федерального и республиканского законодательства. При определении территорий муниципальных образований необходимо также учитывать правовые позиции, выраженные органами конституционного правосудия в ранее вынесенных решениях.

Законодатель на основе наслегов образовал самостоятельные муниципальные образования, наделив их статусом сельского поселения. Пространственной сферой местного самоуправления в этом случае выступает территория наслега. Это способствует приближению органов местного самоуправления к населению сельских населенных пунктов, передаче им вопросов местного значения поселения. Понятие "сельское поселение", применяемое в контексте Федерального закона N 131-ФЗ совпадает с понятием "наслег", как традиционной административно-территориальной единицей в сельской местности. В состав сельского поселения, а равно и наслега могут входить один или несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией. Поселенческая основа формирования муниципальных образований, предусмотренная в федеральном законе, сочетается с административно-территориальной, закрепленной Конституцией и законами республики.

На основании части первой статьи 99 Конституции, реализованной в Законе "Об установлении границ и о наделении статусом муниципального района муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", территория республики разграничена между 34 муниципальными районами и 2 городскими округами. При установлении их границ законодатель исходил из юридически закрепленной черты, отделяющей территорию одного улуса (района) от другого. Тем самым за основу определения территориальных пределов муниципальных районов взято административно-территориальное деление республики. Вместе с тем территориальный критерий создания муниципальных районов не может жестко связывать право населения на осуществление местного самоуправления. Определение территорий муниципальных районов в каждом конкретном случае зависит от соотношения вопросов местного значения поселений и вопросов местного значения межпоселенческого характера. Это означает, что территория муниципального района не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей, каковым является улус (район).

4. Федеральный закон N 131-ФЗ обязал органы государственной власти субъектов Российской Федерации в срок до 1 марта 2005 года установить границы муниципальных образований и наделить их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района (часть первая статьи 85). Предписание данной нормы реализовано в законах Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года З N 350-III "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)", от 30 ноября 2004 года 173-З N 353-III "Об установлении границ и о наделении статусом городского и сельского поселений муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", от 30 ноября 2004 года 172-З N 351-III "Об установлении границ и о наделении статусом муниципального района муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", от 30 ноября 2004 года 174-З N 355-III "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", согласно которым все муниципальные образования в республике наделены соответствующим статусом с установлением их границ в виде картографического описания. Республика Саха (Якутия) в своих законах закрепила территориальное устройство местного самоуправления в рамках административно-территориальной организации в целом в соответствии с административными границами наслегов, улусов (районов), города республиканского значения Якутска.

Территориальное совпадение муниципального образования и административно-территориальных единиц, в том виде, в каком они определены в Законе "Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)", рассматривается как один из вариантов построения взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В этом смысле избранный законодателем вариант территориального устройства местного самоуправления не противоречит части первой статьи 99 Конституции республики и не сопряжено с изменением конституционного статуса улусов (районов) и города республиканского значения, закрепленного в статье 45.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 88, 89 Конституции Республики Саха (Якутия), статьями 86 - 92, 108 - 113 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия) постановил:

1. Положения статьи 45 (части первая, вторая) Конституции Республики Саха (Якутия) о самостоятельности республики в определении административно-территориального устройства, а также о перечне улусов (районов) и города республиканского значения Якутске, непосредственно входящих в состав республики, следует понимать как конституционное закрепление статусного признака Республики Саха (Якутия) в качестве национально-государственного субъекта Российской Федерации. Рассматриваемые нормы по своему смыслу предполагают использование упомянутых в ней административно-территориальных единиц как основу функционирования территориальных структур органов государственной власти, а в случаях предусмотренных законом - в качестве территориального уровня местного самоуправления.

2. Статья 99 (часть первая) Конституции Республики Саха (Якутия) в положении о том, что "местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) осуществляется в улусах (районах), городе республиканского значения Якутске, городах, наслегах, поселках и других территориях" устанавливает конституционную модель соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства с учетом исторических и иных местных традиций, а также установлений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По смыслу статьи 99 Конституции Республики Саха (Якутия) во взаимосвязи с ее статьей 45 наделение улусов (районов) статусом муниципального района, а города республиканского значения Якутска статусом городского округа не означает лишения их статуса административно-территориальной единицы и участия в осуществлении государственных полномочий.

3. Сложившееся в пределах административных границ наслегов, улусов (районов), города республиканского значения Якутска территориальное устройство местного самоуправления в республике, реализованное в законах "Об установлении границ и о наделении статусом городского и сельского поселений муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", "Об установлении границ и о наделении статусом муниципального района муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" согласуется с Законом "Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)" и не противоречит установленному в пунктах 1 и 2 настоящего постановления смыслу статей 45 и 99 Конституции Республики Саха (Якутия).

4. Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.

5. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн".

Председатель Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

Секретарь Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

г. Якутск

26 февраля 2006 г.

N 3-П