Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 20 ноября 2003 г. N 8-П "По делу о толковании части 2 статьи 97 Конституции Республики Саха (Якутия)"

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, Н.Г. Захарова, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, с участием представителей заявителя - первого заместителя главы администрации муниципального образования "Хангаласский улус" Г.Г. Сысоева, Р.П. Теплых рассмотрел в выездном заседании в городе Покровске дело о толковании части 2 статьи 97 Конституции Республики Саха (Якутия).

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаруженная в обращении главы муниципального образования "Хангаласский улус" А.А. Добрянцева неопределенность в понимании и реализации положений части 2 статьи 97 Конституции Республики Саха (Якутия).

Заслушав доклад судьи В.Т. Филиппова, объяснения представителей заявителя, выступления председателя Улусного Собрания С.Г. Острельдиной, начальника Управления экспертизы и регистрации нормативных правовых актов муниципальных образований при Правительстве Республики Саха (Якутия) Т.С. Ивановой, старшего референта Департамента по взаимодействию с территориальными органами исполнительной власти и муниципальными образованиями Администрации Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) В.В. Румянцевой, Уполномоченного по правам человека в Республике Саха (Якутия) Ф.Н. Захаровой, первого заместителя Руководителя Администрации Президента и Правительства Республики Саха (Якутия), руководителя Департамента по государственно-правовым вопросам и взаимодействию с федеральными органами государственной власти Е.М. Ларионова, заместителя Председателя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) А.Н. Ким-Кимэн, исследовав письменные документы, Конституционный суд, установил:

1. Глава муниципального образования "Хангаласский улус" обратился в Конституционный суд Республики Саха (Якутия) с запросом о толковании положений части 2 статьи 97 Конституции Республики Саха (Якутия), согласно которой "Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через представительные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления. Порядок формирования выборных органов местного самоуправления определяется уставами в соответствии с законодательством".

Из обращения заявителя усматривается наличие неопределенности в понимании и реализации конституционных положений при формировании выборных органов муниципального образования "Хангаласский улус". Неопределенность обнаруживается в вопросе учреждения в Уставе муниципального образования должности председателя Улусного Собрания - представительного органа местного самоуправления и в возможности внесения связанных с этим изменений в Устав муниципального образования, принятого на местном референдуме.

Таким образом, пределы толкования по настоящему делу ограничены нормативным содержанием части 2 статьи 97 Конституции Республики Саха (Якутия), подлежащим реализации в уставе муниципального образования.

2. Глава 8 Конституции Республики Саха (Якутия) состоит из норм, гарантирующих самостоятельную деятельность местного самоуправления и его органов. В части 2 статьи 97 Конституции закреплены организационно-правовые основы функционирования местного самоуправления. Правовая регламентация отношений, возникающих при осуществлении самоуправления, производится законами и правовыми актами местного самоуправления. Конституция республики относит к предмету регулирования устава муниципального образования вопросы формирования выборных органов местного самоуправления. Тем самым, по смыслу рассматриваемой нормы для формирования органов местного самоуправления принятие устава муниципального образования является обязательным.

Конституция республики в своем составе не содержит норм, регулирующих вопросы принятия и изменения устава муниципального образования. Вместе с тем по смыслу части 2 статьи 97 Конституции такое регулирование возможно в рамках закрепленных в ней форм осуществления местного самоуправления. Так, согласно статье 8 Закона "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" к предмету ведения местного самоуправления относится принятие и изменение уставов муниципальных образований. В соответствии с этим же Законом устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, а в определенных случаях на сходе граждан (статья 9).

Право принимать устав непосредственно населением может быть реализовано через механизм местного референдума. В соответствии со статьей 5 Закона Республики Саха (Якутия) "О местном референдуме" на местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. К таковым относится принятие Устава муниципального образования. Исходя из этого, Устав муниципального образования "Хангаласский улус" был принят на местном референдуме, состоявшегося 29 сентября 2002 года.

Решение местного референдума о принятии Устава является актом общеобязательной силы. Это касается не только юридического факта принятия Устава, но и нормативного содержания его положений. Таким образом, статус общеобязательности распространяется и на положение Устава, закрепляющее порядок внесения в него изменений. В Уставе муниципального образования "Хангаласский улус" правом внесения изменений и дополнений наделяется его представительный орган (статья 5, пункт 3). Волеизъявление населения о порядке внесения изменений в Устав имеет общеобязательный и окончательный характер. Исходя из этого, Улусное Собрание муниципального образования дважды принимало решение о внесении изменений и дополнений в Устав, что не отменяет и не изменяет акт принятия Устава на местном референдуме.

3. Конституция республики, возлагая на уставы муниципальных образований регулирование порядка формирования их органов, исходит из следующих положений.

Устав является нормативным актом конституирующим муниципально-правовые отношения на конкретной территории местного самоуправления. Указанные отношения в уставе должны регулироваться в полном объеме, исчерпывающим образом. Это касается и определения порядка формирования, установления правового статуса органов местного самоуправления, их взаимоотношений. Регулирование статуса одного органа не должно привести к устранению другого из сферы муниципально-правовых отношений.

В структуре органов местного самоуправления Закон "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" выделяет выборный представительный орган, наличие которого является обязательным (статьи 17, 18) и главу муниципального образования (статья 20). Кроме них Уставом муниципального образования могут быть учреждены иные выборные должностные лица органов местного самоуправления. Население муниципального образования непосредственно либо через органы местного самоуправления устанавливает в уставах наименование этих органов и должностных лиц, определяет их полномочия, решает другие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, являются юридическими актами, направленными на возникновение, изменение и прекращение муниципально-правовых отношений. Как видно из представленных в Конституционный суд документов, глава муниципального образования "Хангаласский улус" сложил полномочия председателя Улусного Собрания, которые он ранее осуществлял. В связи с этим представительный орган исключил из Устава положение о том, что глава является председателем представительного органа. Соответственно Устав был дополнен положением о председателе представительного органа, избираемого на постоянной основе из числа депутатов Улусного Собрания.

Тем самым глава муниципального образования - субъект права местного самоуправления отказался от использования своего права. При этом в Уставе дополнительно введена должность освобожденного председателя с собственными полномочиями и статусом. Таким образом, в действиях представительного органа нельзя усматривать ограничение правового статуса главы муниципального образования, так как, местное самоуправление в муниципальном образовании осуществляется при субсидиарном участии нескольких субъектов муниципального права.

4. Статья 3 конституционного Закона "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" предусматривает судебную защиту прав граждан на местное самоуправление. Защита прав муниципальных образований в вопросах формирования их органов, изменения и регистрации уставов возможна путем толкования Конституционным судом соответствующих конституционных положений.

В силу статей 85, 89 Конституции республики и части 1 статьи 113 конституционного Закона "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" толкование положений части 2 статьи 97 Конституции является официальным и общеобязательным для всех органов государственной власти, судов, органов местного самоуправления, должностных лиц и граждан. В соответствии с частями 2 и 3 статьи 113 упомянутого Закона отказ в регистрации изменений, внесенных в Устав муниципального образования "Хангаласский улус", основанный на ином толковании подлежит пересмотру органом принявшим такое решение.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 86 - 92, 112, 113 конституционного Закона "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд постановил:

1. Положения части 2 статьи 97 Конституции Республики Саха (Якутия) о том, что "Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через представительные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления. Порядок формирования выборных органов местного самоуправления определяется уставами в соответствии с законодательством" означают:

1.1. Обязательное принятие Устава муниципального образования либо представительным органом, либо непосредственно населением. Устав муниципального образования, как нормативно-правовой акт, регулирующий систему муниципально-правовых отношений, может быть изменен в порядке, установленном самим Уставом. Представительный орган, наделенный на то полномочиями, вправе внести изменения в Устав, принятый на местном референдуме.

1.2. Отнесение к предмету регулирования Устава муниципального образования вопросов, касающихся организации деятельности его выборных органов. Устав муниципального образования может быть дополнен положением об учреждении должности председателя представительного органа, определении порядка его избрания и полномочий.

Исключение из Устава положения о том, что глава муниципального образования является председателем представительного органа не ограничивает его конституционно-правового статуса, как выборного должностного лица местного самоуправления, наделенного Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения.

2. Из установленного в настоящем постановлении смысла положений части 2 статьи 97 Конституции Республики Саха (Якутия) вытекает, что изменения, внесенные в Устав муниципального образования "Хангаласский улус" его представительным органом - Улусным Собранием подлежат государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования.

3. Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.

4. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Саха сирэ", "Якутия", "Ил Тумэн", "Ханалас".

Председатель Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

Секретарь Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

г. Якутск

20 ноября 2003 г.

N 8-П