Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 марта 2005 г. N 3-20/05 Об отказе признать недействующими пункт 1 статьи 1 и пункт 1 статьи 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 174-З N 355-III "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)" в части установления границ территории и наделения статусом городского округа в пределах, установленных в приложении N 1 к закону. Суд пришел к выводу о соответствии оспариваемых положений федеральному законодательству

Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия)
от 24 марта 2005 г. N 3-20/05
(извлечение)

Верховный суд Республики Саха (Якутия), рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске 24 марта 2005 года дело по заявлению Прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 174-З N 355-III "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", в части установления границ территории и наделения статусом городского округа в пределах, установленных по приложению N 1 к закону, установил:

Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года З N 356-III принят Закон Республики Саха (Якутия) 174-З N 355-III "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)".

Названным Законом муниципальные образования "город Якутск" и "Жатай" наделены статусом городского округа и установлены границы территорий. При этом границы территорий муниципального образования "город Якутск" установлены согласно Приложению N 1 к закону, где внешние границы образуемой территории смежены с территориями муниципальных образований "Мегино-Кангаласский улус (район)", "Намский улус (район)", "Горный улус (район)", "Хангаласский улус (район)", "Жатай".

Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 2 Закона Республики Саха (Якутия) в части установления границ территории и наделения статусом городского округа муниципального образования "город Якутск" в пределах границ, установленных согласно приложению N 1 к закону, по причине противоречия указанных норм оспариваемого закона требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 131-ФЗ) в новой редакции от 28 декабря 2004 года.

Приложением N 1 оспариваемого закона в территорию (границы) вновь образуемого муниципального образования городского округа - город Якутск включена территория, сопредельная с названным муниципальным образованием, в том числе ряд сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и массивы земель иных категорий (не отнесенных к землям поселений), а также территория муниципального образования "село Маган". По мнению прокурора, установление границы городского округа подобным образом противоречит требованиям Федерального закона.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона городским поселением является город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В свою очередь, только городское поселение может являться городским округом.

В силу пункта 5 статьи 11 Федерального закона в состав территории городского поселения (т.е. и городского округа) могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). По мнению прокурора, это означает, что любые населенные пункты, если они не предусмотрены в генеральном плане поселения в качестве территорий, предназначенных для его развития, не могут входить в состав городского округа.

Распоряжением Правительства Республики Саха (Якутия) от 31 декабря 2004 года N 1624-р утвержден генеральный план города Якутска, согласно которому развитие инфраструктуры города предполагается осуществлять в пределах установленной городской черты. Близлежащие населенные пункты (села Хатассы, Маган и др.) по генеральному плану не подпадают под территорию развития города Якутска.

Прокурор считает, что из взаимосвязи статей 2, 10, 11 Федерального закона вытекает требование, что все сельские населенные пункты с численностью более 1000 человек должны быть наделены статусом муниципального образования - поселения (данное требование распространяется на территории с нормальной плотностью населения, к которым отнесена и территория действующего муниципального образования "город Якутск".

Статьей 85 Федерального закона на органы государственной власти возложена обязанность до 1 марта 2005 года установить границы муниципальных образований, и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

В судебном заседании заявление Прокурора Республики Саха (Якутия) поддержано в полном объеме заявленных требований. Прокурор Прокуратуры Республики Саха (Якутия) Александров П.С. полагает необходимым признать оспариваемые положения Закона республики противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

Представители муниципального образования "село Маган" - глава муниципального образования Евтушенко В.В. и председатель Собрания депутатов муниципального образования Высоких Т.Е. требования, изложенные в заявлении прокурора, поддержали в полном объеме. Евтушенко В.В. суду заявила, что оспариваемый Закон принят с нарушением положения Федерального закона о том, что в границах городского поселения не могут находиться сельские населенные пункты, являющиеся муниципальными образованиями. Кроме того, закон был разработан и принят без участия и учета мнения муниципального образования "село Маган".

Представитель Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Иванов П.В. требования, заявленные Прокурором PC (Я) признал частично. Суду пояснил, что закон был принят в пределах полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и в соответствии с действующим федеральным законодательством. Однако после внесения в Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления изменений и дополнений в редакции от 28 декабря 2004 года оспариваемый закон республики подлежит пересмотру.

Представителями муниципального образования "город Якутск", привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованной стороны, требования, изложенные в заявлении прокурора, не признаны. Представители Готовцева С.И. и Тресков И.Б. суду пояснили, что территория (границы) муниципального образования "город Якутск" была установлена с учетом исторически сложившейся территории (границ) города. Границы территорий и земельных участков были определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города. При этом село Маган находится в черте города, которая входит в план развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города. Кроме того, население Магана в 2002 году принимало участие в местном референдуме по вопросу создания муниципального образования в административно-территориальных границах города, куда входил и Маган, имевший в тот период статус поселка. Затем избиратели поселка принимали участие в выборах депутатов представительного органа местного самоуправления города Якутска, и выборах главы муниципального образования.

Представитель отдела законодательства субъектов Российской Федерации, федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований по Республике Саха (Якутия) Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу Подрясов О.А. представил суду письменный отзыв и сделал заключение о соответствии оспариваемого Закона республики Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Заслушав пояснения сторон, пояснения специалистов: первого заместителя руководителя Департамента по взаимодействию с территориальными органами исполнительной власти и муниципальными образованиями - Пахомова Е.А., полагавшего, что состав и границы территории городского округа города Якутска, утвержденные оспариваемым Законом, не соответствуют требованиям федерального законодательства; начальника МУП "Главное архитектурно-планировочное управление" - Максимова А.А. о том, что село Маган по концепции Генерального плана входит в развитие социальной, транспортной и иной инфраструктуры города Якутска; заключение представителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу - Подрясова О.А., полагавшего положения оспариваемого Закона соответствующими федеральному законодательству, проверив материалы дела, оценив представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с пунктом "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 10, частью 2 статьи 11 и статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установление и изменение границ муниципального образования, наделение городского поселения статусом городского округа, преобразование муниципальных образований осуществляются законами субъектов Российской Федерации.

Согласно указанным положениям Конституции Российской Федерации и названного Федерального закона Конституцией Республики Саха (Якутия) определено, что установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ осуществляется Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) (пункт 29 статьи 56). Таким образом, оспариваемый Закон принят законодательным органом субъекта РФ в пределах своих полномочий.

Разрешая вопрос о наличии либо отсутствии противоречий в содержании Закона Республики Саха (Якутия) федеральному законодательству суд исходит из следующих фактических обстоятельств дела.

В соответствии с административно-территориальным устройством республики, установленным Конституцией Республики Саха (Якутия), Законом "Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)" Якутск, с численностью постоянного населения - 228,4 тысяч человек (в том числе городского - 221,4 тыс.чел., сельского - 7,0 тыс. чел.) как город республиканского значения представляет собой самостоятельную административно-территориальную единицу, которая исторически включала в себя город Якутск с рабочими поселками Маган, Жатай, Кангалассы и иные населенные пункты. Данное обстоятельство подтверждается Указами Президиума Верховного Совета Якутской АССР от 27 января 1965 г., 24 марта 1978 г. Поселок Маган был отнесен к подчинению Якутского городского Совета депутатов трудящихся. При этом граница поселка Маган не была определена. В целом описание границ города Якутска с включением в его составе поселка Маган было установлено по смежеству с Мегино-Кангаласским, Намским, Горным и Хангаласским улусами (районами). Согласно официальному справочнику "Республика Саха (Якутия) - Административно-территориальное деление" в состав административно-территориального состава города входят Якутск, поселки Жатай, Кангалассы, Маган, Марха, Табага, наслег Тулагино-Кильдемский (села Тулагино, Капитоновка, Кильдемцы, Сырдах), наслег Хатасский (села Хатассы, Владимировка, Пригородный).

Административные границы территории, подчиненной администрации города Якутска, утверждены городским Собранием депутатов города Якутска постановлением от 27 марта 1998 года ПГС N 28-6. В последующем административно-территориальная граница города Якутска в тех же границах, в соответствии со статьей 12 Закона Республики Саха (Якутия) "Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)" установлена постановлением Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 5 июля 2001 года ПР N 306-II.

На территории города республиканского значения город Якутск действовал местный орган государственной власти. На территории поселка Маган органы местного самоуправления были сформированы населением ранее, до формирования единого муниципального образования в целом на территории города Якутска, на сходе от 26 июня 1998 года. Устав зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Саха (Якутия) 4 февраля 1999 года N 2р 02-м-99. При этом в статье 3 Устава, устанавливающей границы муниципального образования, было определено, что данный населенный пункт находится внутри территории города республиканского значения Якутск.

Муниципальное образование "город Якутск" было образовано на основании решения местного референдума от 29 сентября 2002 года в исторически сложившихся границах территории административно-территориальной единицы - города республиканского значения Якутск на основании положений ст. 131 Конституции Российской Федерации.

В референдуме по вопросу создания муниципального образования в границах административно-территориальной единицы - города Якутска принимали участие не только жители города, а также жители поселков и сел, входящих в административно-территориальный состав города, в том числе и поселок Маган. На территории поселка Маган был сформирован избирательный округ. Данное обстоятельство подтверждается протоколами местного референдума. При этом на решение референдума выносились два вопроса:

"Поддерживаете ли Вы решение об образовании в городе Якутске единого муниципального образования "Город Якутск", в границах административно-территориальной единицы - города республиканского значения города Якутска?";

"Считаете ли Вы, что в муниципальном образовании "Город Якутск" должна быть установлена следующая структура органов местного самоуправления:

- представительный орган местного самоуправления - Городское Собрание депутатов Якутска в количестве 25 человек, со сроком полномочий 5 лет;

- выборное должностное лицо - глава муниципального образования, избираемый населением, сроком полномочий 5 лет?".

В соответствии с решением референдума было сформировано муниципальное образование "Город Якутск" в границах его административно-территориальной черты. К территории муниципального образования "город Якутск" отнесены следующие населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями: поселки (в последующем преобразованы в микрорайоны) Марха, Кангалассы, село Табага, Тулагино-Кильдямский наслег (села Тулагино, Капитоновка, Кильдямцы, Сырдах), Хатасский наслег (села Хатассы, Владимировка), село Пригородное и муниципальное образование "поселок Маган".

29 декабря 2002 г. на территории муниципального образования "город Якутск" были проведены выборы, на которых были избраны выборные органы местного самоуправления - глава муниципального образования и депутаты представительного органа местного самоуправления города Якутска. Жители поселка Маган также принимали участие в формировании этих органов.

Результаты референдума были предметом судебного разбирательства. Вступившим в законную силу решением Якутского городского суда от 13 ноября 2002 года в жалобе об отмене решения референдума было отказано.

Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 20 февраля 2004 г. поселок Маган был преобразован в составе города республиканского значения Якутск в сельский населенный пункт - село Маган.

Таким образом, из указанного следует сделать вывод о том, что граждане, проживающие в муниципальном образовании "село Маган", посредством участия в местном референдуме, участия в выборах органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления выразили прямое волеизъявление на формирование муниципального образования в пределах черты административно-территориальной единицы - города республиканского значения Якутска. В последующем указанные правоотношения закреплены Законом Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 174-З N 355-III, которым установлены границы муниципального образования город Якутск с наделением статуса городского округа. Последующие изменения границ муниципального образования могут осуществляться законом республики в соответствии с требованиями, предусмотренными статьей 12 Федерального закона N 131-ФЗ.

В соответствии с частью 3 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 154-ФЗ) в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города. Из смысла данной нормы закона следует, что на период действия названного закона допускалось наличие в составе территории (в границах) муниципального образования города и других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями.

Согласно части 1 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрена обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в срок до 1 марта 2005 года установить в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Из указанного следует, что оспариваемый Закон был разработан и принят в целях реализации требований указанной нормы Федерального закона. Поэтому указанным законом муниципальное образование "Город Якутск" обоснованно наделено статусом городского округа и обоснованно утверждены его границы по смежеству с территориями Мегино-Кангаласского, Намского, Горного и Хангаласского улусов (районов). То есть, законодательный орган установил наличие в составе территории (границах) городского округа села Маган, являющегося в свою очередь также муниципальным образованием. На момент принятия закона и вступления его в законную силу, федеральное законодательство допускало установление муниципальных образований подобным образом, законодательно обеспечив их экономическую и финансовую самостоятельность.

Однако, 30 декабря 2004 года в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ вступили в законную силу изменения и дополнения, внесенные Федеральным законом от 28 декабря 2004 года N 186-ФЗ. Федеральный закон в новой редакции более не допускает наличие в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) города и других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями.

В главе 12 "Переходные периоды" Федерального закона N 131-ФЗ в новой редакции законодатель определил порядок приведения в соответствие с действующим федеральным законодательством законов субъектов РФ, в которых имеются положения о наличии в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) города и других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями.

При этом механизм осуществления местного самоуправления в переходный период и обеспечение реализации положений Федерального закона N 131-ФЗ регламентированы статьями 84 и 85. Правоотношения, возникающие в силу требований указанных статей, определены в зависимости от того, были ли утверждены органами государственной власти субъектов Российской Федерации в срок до 1 марта 2005 года границы муниципальных образований и наделены соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Границы муниципальных образований в Республике Саха (Якутия) установлены. Это обстоятельство не допускает вмешательство федеральных органов государственной власти в соответствии с частью 3 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ.

Поскольку в предусмотренные сроки Законом Республики Саха (Якутия) "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", в пределах полномочий, предоставленных частью 2 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ, установлены границы муниципального образования города Якутска и город наделен статусом городского округа, то в отношении муниципальных образований "город Якутск" и "село Маган" возникают правоотношения, предусмотренные частью 3 статьи 84 названного Федерального закона.

В соответствии с указанной нормой закона, в случае наличия в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) города и других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, субъектам РФ указано в срок не позднее 1 марта 2005 года принять решение:

об упразднении указанных муниципальных образований (за исключением города) и соответствующих органов местного самоуправления не позднее 1 января 2006 года, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты;

об исключении территорий населенных пунктов, находящихся за пределами городской черты, из состава территории указанного муниципального образования.

Внутригородские муниципальные образования упраздняются с 1 января 2006 года.

Поскольку на момент рассмотрения спора не наступил установленный в законе срок упразднения муниципальных образований, законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе в течение указанного срока принять соответствующее решение. Суд полагает, что на данный момент сложившиеся на основании Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 г. фактические обстоятельства, не свидетельствуют о наличии противоречий федеральному законодательству.

Нельзя согласиться с доводами Прокуратуры Республики Саха (Якутия) о противоречии пункту 5 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ положений (пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 2) Закона PC (Я) "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)" об установлении границ территории муниципального образования "город Якутск" и о наделении указанного муниципального образования статусом городского округа по причине, что село Маган не включено в генеральный план развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города Якутска.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Закон республики об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований был принят 30 ноября 2004 года на основании разработанной, но не утвержденной в установленном порядке проекта генерального плана города Якутска. Генеральный план был утвержден Правительством Республики Саха (Якутия) позднее - распоряжением от 31 декабря 2004 года N 1624-р. Однако в федеральном законодательстве нет запрета на установление территории (границ) муниципального образования без утвержденного в установленном порядке генерального плана. В связи с этим оспариваемый закон не может рассматриваться на предмет противоречия с пунктом 5 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ. При рассмотрении оспариваемого закона подлежит проверке, были ли учтены законодателем республики при наделении городского поселения статусом городского округа требования части 2 статьи 11 названного Федерального закона.

Указанная норма закона допускает наделение городского поселения статусом городского округа законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 названного Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Приведенный выше анализ нормативно-правовых актов города Якутска и республики позволяет сделать вывод, что оспариваемый прокурором Закон был принят законодательным органом Республики Саха (Якутия) в пределах своих полномочий с учетом исторически сложившейся территории (границ) города, в котором сложилась социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления муниципального образования "город Якутск" вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий.

Из анализа Концепции генерального плана города Якутска, содержащей основные положения генерального плана, утвержденной распоряжением Президента Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2001 года N 291-РП можно сделать вывод о наличии села Маган в территории (границах), предназначенной для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения.

Таким образом, исследовав и оценив представленные сторонами доказательства в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения Закона приняты в пределах полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации - Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и не противоречат действующему федеральному законодательству. Поэтому в удовлетворении заявления прокурора Республики Саха (Якутия) следует отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд решил:

В удовлетворении заявления Прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 174-З N 355-III "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", в части установления границ территории и наделения статусом городского округа в пределах, установленных по приложению N 1 к закону - отказать.

Решение суда может быть обжаловано в 10-дневный срок в Верховный Суд Российской Федерации путем принесения жалобы через суд, принявший решение.