Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего В.А. Долгашевой, судей Д.Н. Миронова, А.Д. Петракова, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, с участием ходатайствующих народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) В.И. Михайлова, Р.С. Гурьевой, их представителей Т.М. Щадовой, Н.О. Ждамирова, представителя Президента Республики Саха (Якутия) Ф.В. Слепцова, представителя Правительства Республики Саха (Якутия) В.Э. Григорьевой, рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пунктов 1.1 и 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия) N 882 от 20 октября 1999 года "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом".
Поводом к рассмотрению дела послужило ходатайство народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Р.С. Гурьевой, И.Н. Горохова, Е.Н. Мещан, В.И. Михайлова, а основанием рассмотрения явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о конституционности некоторых положений Указа Президента республики.
Заслушав сообщение судьи В.Н. Прокопьева, объяснения сторон и их представителей, показания свидетелей и выступление первого заместителя министра юстиции М.И. Заморщикова, исследовав материалы дела, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
Установил:
1. Президент Республики Саха (Якутия) 20 октября 1999 года издал Указ N 882 "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом".
По мнению ходатайствующей стороны пункты 1.1, 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия) не соответствуют Конституции Республики Саха (Якутия) с точки зрения закрепленных ею принципов разделения властей и разграничения полномочий республиканских и местных органов власти, а также отнесения к компетенции местных органов государственной власти владение, пользование и распоряжение собственностью улусов, городов республиканского значения.
Указом установлено, что до создания на территории Республики Саха (Якутия) муниципальных образований и передачи им в установленном порядке государственного имущества управление и распоряжение государственным имуществом Республики Саха (Якутия) осуществляет Правительство Республики Саха (Якутия) либо уполномоченный им орган в лице Министерства по управлению государственным имуществом Республики Саха (Якутия). Правительству Республики Саха (Якутия) поручено создать в улусах и городах территориальные органы по управлению государственным имуществом, подведомственные Министерству по управлению государственным имуществом Республики Саха (Якутия).
Главам администраций улусов и городов предложено передать созданные в целях управления государственной собственностью комитеты, департаменты в ведение Министерства по управлению государственным имуществом Республики Саха (Якутия).
Президент Республики Саха (Якутия) 12 января 2000 года издал Указ N 941 "О представителе Президента Республики Саха (Якутия) в улусах и городах республики", 18 января 2000 года Указ N 950 "О проведении выборов в органы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)". Правовой анализ содержания Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 20 октября 1999 года "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом", с учетом положений, закрепленных в Указах Президента республики от 12 и 18 января 2000 года, позволяет сделать вывод о том, что действие Указа распространяется на все имущество, которое к моменту начала общественно-политического и государственного переустройства Якутии находилось в государственной собственности. Таким образом, для исполнителей настоящего Указа создается правовая возможность не принимать во внимание нормативные акты и правоустанавливающие документы, которые были изданы и приняты в период приватизации и переоформления государственной собственности.
2. Между тем сложившаяся практика владения, пользования и распоряжения государственным имуществом показывает, что местные органы государственной власти Республики Саха (Якутия) в лице администраций улусов и городов республиканского значения на протяжении всех последних лет в отношении значительного количества государственного имущества, находящегося на их территории, полностью осуществляют полномочия собственника.
Для выяснения правомерности сложившейся практики необходимо проанализировать правовое содержание нормативных актов и выяснить, какое имущество подпадало под это урегулирование. Законом СССР от 6 марта 1990 года "О собственности в СССР" ст.ст. 19 и 23 было определено, что к государственной собственности относится также собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность), которая необходима для экономического, социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующим административно-территориальным образованием.
Законом РСФСР от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР" в ст.ст. 2, 29, 36-38 было определено, что одной из форм местного самоуправления являются Советы народных депутатов, а соответствующим органом управления - местная администрация, которая также подотчетна вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.
Экономическую базу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, в перечень которой Законом включено имущество, которое ранее Законом СССР было определено как коммунальная государственная собственность. Объем правомочий по распоряжению и управлению объектами муниципальной собственности также свидетельствовал о том, что они осуществляются в отношении одних и тех же объектов собственности. Таким образом, различным уровнем федерального законодательства изначально было определено, что пообъектный состав коммунальной и муниципальной собственности является идентичным.
В Законе "О собственности Якутской-Саха ССР" от 2 марта 1991 года под коммунальной собственностью понимается государственная собственность района или другого административно-территориального образования. Статья 23 Закона определяет пообъектный состав этой собственности аналогично вышеуказанным Законам СССР и РСФСР.
Закон Якутской-Саха ССР от 5 марта 1991 года "О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении", Закон Якутской-Саха ССР от 19 ноября 1991 года "О разгосударствлении и приватизации в Якутской-Саха ССР", постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 19 июня 1992 года "Об утверждении Инструкции о передаче жилого фонда, объектов соцкультбыта и коммунального хозяйства, принадлежащих министерствам и ведомствам, в коммунальную собственность районов Республики Саха (Якутия)" в терминологическом определении предпочитают оперировать понятием "коммунальной собственности".
В конституционном Законе Республики Саха (Якутия) от 30 июня 1994 года "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" статья 7 оперировала понятием коммунальной собственности, а статьи 16, 19 понятием муниципальной собственности.
Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республики в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" было установлено, что "объекты государственной собственности, указанные в Приложении 3 к настоящему Постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах)". Таким образом, еще раз на федеральном уровне государственная собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность) была определена как муниципальная собственность. Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 16 августа 1996 года "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава муниципальной собственности, порядке оформления прав собственности и порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность" в Республике Саха (Якутия) на уровне правоприменительной практики было закреплено идентичное понятие коммунальной и муниципальной собственности.
В статьях 1, 8, 9, 14 Закона Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 1996 года "Об улусной, городской (города республиканского значения) администрациях в Республике Саха (Якутия)" законодатель признает право государственной собственности административно-территориальных образований, определяет объекты и порядок возникновения этой собственности, предусматривает самостоятельное управление и гражданско-правовую ответственность за свои действия.
Конституция Республики Саха (Якутия) в статье 84 для организации самостоятельной деятельности граждан предусматривает систему местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 86 Конституции предписывает наделение местных органов государственной власти и местного самоуправления собственной компетенцией, экономической и финансовой самостоятельностью.
Анализируя все вышеприведенное законодательство. Конституционный суд приходит к выводу, что категорийный аппарат законодателя в отношении рассматриваемого имущества предпринял существенное эволюционное развитие. Так, законодательными органами Союза ССР и РСФСР из общенародной государственной собственности была выделена собственность административно-территориальных образований в виде коммунальной собственности, управление и распоряжение которой осуществляется от имени населения административно-территориального образования. Затем собственность административно-территориальных образований была признана достоянием населения соответствующей территории и муниципальной собственностью. Впоследствии был определен пообъектный состав государственной собственности, которая законодательно была передана в муниципальную собственность. Таким образом, федеральным законодательством было предопределено, что понятия государственной собственности административно-территориальных образований, коммунальной и муниципальной собственности имеют в этих законодательных актах взаимозаменяемое значение. Законодательство Республики Саха (Якутия) в своем развитии не могло избежать категорийных недостатков федерального законодательства и повторного разнообразия применяемых правовых категорий к одним и тем же объектам собственности. Разнообразие правовых определений не может служить основанием для различного правового регулирования тождественных общественных отношений и с этой точки зрения понятия: достояние населения административно-территориального образования, собственность административно-территориального образования, коммунальная собственность, муниципальная собственность, они имеют в этих законодательных актах одинаковое правовое значение.
3. Постановлением Верховного Совета Республики Саха (Якутия) N 815-XII от 30 января 1992 года "О разграничении государственной собственности на территории Республики Саха (Якутия)" были утверждены предложения Правительства Республики Саха (Якутия) о разграничении государственной собственности и передаче предприятий, организаций, учреждений в коммунальную собственность улусов и городов республиканского значения. Постановлением Верховного Совета Республики Саха (Якутия) N 1153-XII от 14 октября 1992 года "О введении в действие Государственной программы разгосударствления и п
