Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2000 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности пунктов 1.1 и 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия) N 882 от 20 октября 1999 года "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом"

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего В.А. Долгашевой, судей Д.Н. Миронова, А.Д. Петракова, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, с участием ходатайствующих народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) В.И. Михайлова, Р.С. Гурьевой, их представителей Т.М. Щадовой, Н.О. Ждамирова, представителя Президента Республики Саха (Якутия) Ф.В. Слепцова, представителя Правительства Республики Саха (Якутия) В.Э. Григорьевой, рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пунктов 1.1 и 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия) N 882 от 20 октября 1999 года "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом".

Поводом к рассмотрению дела послужило ходатайство народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Р.С. Гурьевой, И.Н. Горохова, Е.Н. Мещан, В.И. Михайлова, а основанием рассмотрения явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о конституционности некоторых положений Указа Президента республики.

Заслушав сообщение судьи В.Н. Прокопьева, объяснения сторон и их представителей, показания свидетелей и выступление первого заместителя министра юстиции М.И. Заморщикова, исследовав материалы дела, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)

Установил:

1. Президент Республики Саха (Якутия) 20 октября 1999 года издал Указ N 882 "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом".

По мнению ходатайствующей стороны пункты 1.1, 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия) не соответствуют Конституции Республики Саха (Якутия) с точки зрения закрепленных ею принципов разделения властей и разграничения полномочий республиканских и местных органов власти, а также отнесения к компетенции местных органов государственной власти владение, пользование и распоряжение собственностью улусов, городов республиканского значения.

Указом установлено, что до создания на территории Республики Саха (Якутия) муниципальных образований и передачи им в установленном порядке государственного имущества управление и распоряжение государственным имуществом Республики Саха (Якутия) осуществляет Правительство Республики Саха (Якутия) либо уполномоченный им орган в лице Министерства по управлению государственным имуществом Республики Саха (Якутия). Правительству Республики Саха (Якутия) поручено создать в улусах и городах территориальные органы по управлению государственным имуществом, подведомственные Министерству по управлению государственным имуществом Республики Саха (Якутия).

Главам администраций улусов и городов предложено передать созданные в целях управления государственной собственностью комитеты, департаменты в ведение Министерства по управлению государственным имуществом Республики Саха (Якутия).

Президент Республики Саха (Якутия) 12 января 2000 года издал Указ N 941 "О представителе Президента Республики Саха (Якутия) в улусах и городах республики", 18 января 2000 года Указ N 950 "О проведении выборов в органы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)". Правовой анализ содержания Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 20 октября 1999 года "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом", с учетом положений, закрепленных в Указах Президента республики от 12 и 18 января 2000 года, позволяет сделать вывод о том, что действие Указа распространяется на все имущество, которое к моменту начала общественно-политического и государственного переустройства Якутии находилось в государственной собственности. Таким образом, для исполнителей настоящего Указа создается правовая возможность не принимать во внимание нормативные акты и правоустанавливающие документы, которые были изданы и приняты в период приватизации и переоформления государственной собственности.

2. Между тем сложившаяся практика владения, пользования и распоряжения государственным имуществом показывает, что местные органы государственной власти Республики Саха (Якутия) в лице администраций улусов и городов республиканского значения на протяжении всех последних лет в отношении значительного количества государственного имущества, находящегося на их территории, полностью осуществляют полномочия собственника.

Для выяснения правомерности сложившейся практики необходимо проанализировать правовое содержание нормативных актов и выяснить, какое имущество подпадало под это урегулирование. Законом СССР от 6 марта 1990 года "О собственности в СССР" ст.ст. 19 и 23 было определено, что к государственной собственности относится также собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность), которая необходима для экономического, социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующим административно-территориальным образованием.

Законом РСФСР от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР" в ст.ст. 2, 29, 36-38 было определено, что одной из форм местного самоуправления являются Советы народных депутатов, а соответствующим органом управления - местная администрация, которая также подотчетна вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.

Экономическую базу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, в перечень которой Законом включено имущество, которое ранее Законом СССР было определено как коммунальная государственная собственность. Объем правомочий по распоряжению и управлению объектами муниципальной собственности также свидетельствовал о том, что они осуществляются в отношении одних и тех же объектов собственности. Таким образом, различным уровнем федерального законодательства изначально было определено, что пообъектный состав коммунальной и муниципальной собственности является идентичным.

В Законе "О собственности Якутской-Саха ССР" от 2 марта 1991 года под коммунальной собственностью понимается государственная собственность района или другого административно-территориального образования. Статья 23 Закона определяет пообъектный состав этой собственности аналогично вышеуказанным Законам СССР и РСФСР.

Закон Якутской-Саха ССР от 5 марта 1991 года "О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении", Закон Якутской-Саха ССР от 19 ноября 1991 года "О разгосударствлении и приватизации в Якутской-Саха ССР", постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 19 июня 1992 года "Об утверждении Инструкции о передаче жилого фонда, объектов соцкультбыта и коммунального хозяйства, принадлежащих министерствам и ведомствам, в коммунальную собственность районов Республики Саха (Якутия)" в терминологическом определении предпочитают оперировать понятием "коммунальной собственности".

В конституционном Законе Республики Саха (Якутия) от 30 июня 1994 года "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" статья 7 оперировала понятием коммунальной собственности, а статьи 16, 19 понятием муниципальной собственности.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республики в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" было установлено, что "объекты государственной собственности, указанные в Приложении 3 к настоящему Постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах)". Таким образом, еще раз на федеральном уровне государственная собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность) была определена как муниципальная собственность. Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 16 августа 1996 года "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава муниципальной собственности, порядке оформления прав собственности и порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность" в Республике Саха (Якутия) на уровне правоприменительной практики было закреплено идентичное понятие коммунальной и муниципальной собственности.

В статьях 1, 8, 9, 14 Закона Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 1996 года "Об улусной, городской (города республиканского значения) администрациях в Республике Саха (Якутия)" законодатель признает право государственной собственности административно-территориальных образований, определяет объекты и порядок возникновения этой собственности, предусматривает самостоятельное управление и гражданско-правовую ответственность за свои действия.

Конституция Республики Саха (Якутия) в статье 84 для организации самостоятельной деятельности граждан предусматривает систему местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 86 Конституции предписывает наделение местных органов государственной власти и местного самоуправления собственной компетенцией, экономической и финансовой самостоятельностью.

Анализируя все вышеприведенное законодательство. Конституционный суд приходит к выводу, что категорийный аппарат законодателя в отношении рассматриваемого имущества предпринял существенное эволюционное развитие. Так, законодательными органами Союза ССР и РСФСР из общенародной государственной собственности была выделена собственность административно-территориальных образований в виде коммунальной собственности, управление и распоряжение которой осуществляется от имени населения административно-территориального образования. Затем собственность административно-территориальных образований была признана достоянием населения соответствующей территории и муниципальной собственностью. Впоследствии был определен пообъектный состав государственной собственности, которая законодательно была передана в муниципальную собственность. Таким образом, федеральным законодательством было предопределено, что понятия государственной собственности административно-территориальных образований, коммунальной и муниципальной собственности имеют в этих законодательных актах взаимозаменяемое значение. Законодательство Республики Саха (Якутия) в своем развитии не могло избежать категорийных недостатков федерального законодательства и повторного разнообразия применяемых правовых категорий к одним и тем же объектам собственности. Разнообразие правовых определений не может служить основанием для различного правового регулирования тождественных общественных отношений и с этой точки зрения понятия: достояние населения административно-территориального образования, собственность административно-территориального образования, коммунальная собственность, муниципальная собственность, они имеют в этих законодательных актах одинаковое правовое значение.

3. Постановлением Верховного Совета Республики Саха (Якутия) N 815-XII от 30 января 1992 года "О разграничении государственной собственности на территории Республики Саха (Якутия)" были утверждены предложения Правительства Республики Саха (Якутия) о разграничении государственной собственности и передаче предприятий, организаций, учреждений в коммунальную собственность улусов и городов республиканского значения. Постановлением Верховного Совета Республики Саха (Якутия) N 1153-XII от 14 октября 1992 года "О введении в действие Государственной программы разгосударствления и приватизации в Республике Саха (Якутия) на 1993 год" установлено, что "вопросы передачи предприятий из собственности Республики Саха (Якутия) в коммунальную собственность решаются по предложению местных администраций Государственным комитетом Республики Саха (Якутия) по управлению государственным имуществом, приватизации и антимонопольной политике без вынесения на рассмотрение Верховного Совета Республики Саха (Якутия)".

Впоследствии согласно законодательно установленному порядку, по предложению местных органов государственной власти и распоряжению Министерства государственного имущества, государственное имущество продолжало перераспределяться на объекты государственной республиканской собственности и объекты коммунальной (муниципальной) собственности улусов и городов республиканского значения.

Согласно статьям 88, 90 Конституции Республики Саха (Якутия) одной из экономических основ деятельности местных органов государственной власти и органов местного самоуправления является коммунальная собственность. Органы местной власти владеют, пользуются и распоряжаются коммунальной собственностью в интересах населения.

Статья 87 Конституции республики предусматривает, что порядок организации, структуры и разграничения полномочий местных органов государственной власти устанавливаются конституционным законом Республики Саха (Якутия).

Статьями 7, 16, 19 конституционного Закона Республики Саха (Якутия) "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" предусмотрены полномочия местных органов государственной власти в отношении коммунальной, муниципальной собственности. Таким образом, установленные законом отношения собственности могут быть изменены только законом и не подлежат регулированию Указами Президента Республики Саха (Якутия).

Конституция Республики Саха (Якутия) в статьях 117 и 118 закрепляет принципы, что право республики на определенные виды объектов собственности и хозяйственной деятельности может быть установлено законом, право собственности неприкосновенно, принудительное отчуждение собственности возможно в порядке, установленном законом.

Соблюдение конституционных принципов регулирования отношений собственности предписывает, что определение, закрепление и изменение существующих форм собственности, перераспределение различных объектов собственности из одной формы в другую, обладающую иным правовым статусом, допускается только в законодательном порядке органом законодательной власти Республики Саха (Якутия).

Указ Президента Республики Саха (Якутия) N 882 от 20 октября 1999 года "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом" в тексте преамбулы, пунктов 1.1, 2, 3.3, 4 не разграничивает правовую сферу своей деятельности, не предполагает существование коммунальной, муниципальной собственности, закрепленной в Конституции и законах Республики Саха (Якутия).

С этой точки зрения Указ Президента республики имеет общеобязательное, универсальное правовое действие и разрушает сложившийся правовой механизм регулирования права собственности местных органов государственной власти на различные объекты хозяйственной и управленческой деятельности.

Ходатайствующая сторона на основании конституционных принципов разделения и равновесия законодательной, исполнительной, судебной властей, а также разграничения полномочий республиканских и местных органов власти просит признать неконституционными пункты 1.1, 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия).

Конституционный суд в данном деле ограничивается проверкой лишь тех положений Указа конституционность, которых подвергается сомнению в ходатайстве.

На основании изложенного и статьи 101 Конституции Республики Саха (Якутия), руководствуясь статьями 25, 31 Закона Республики Саха (Якутия) "О порядке деятельности Конституционного суда", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)

Постановил:

1. Признать пункт 1.1 Указа Президента Республики Саха (Якутия) N 882 от 20 октября 1999 года "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом" в части передачи Правительству Республики Саха (Якутия) либо уполномоченному им органу в лице Министерства по управлению государственным имуществом полномочий по управлению и распоряжению коммунальным, муниципальным имуществом, закрепленным за местными органами государственной власти, не соответствующим Конституции Республики Саха (Якутия).

2. Признать пункт 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия) N 882 от 20 октября 1999 года "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом", согласно которому главы администраций улусов и городов Республики Саха (Якутия) обязаны передать созданные в целях управления государственной собственностью (комитеты, департаменты) в ведение Министерства по управлению государственным имуществом Республики Саха (Якутия), не соответствующим Конституции Республики Саха (Якутия).

3. Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.

4. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Саха сирэ", "Якутия".