Раздел 1. Паспорт Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011 - 2012 годы

Раздел 1. Паспорт Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011 - 2012 годы

Наименование Программы	Программа повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 гг. (далее - Программа)
Основание для разработки Программы	Бюджетный кодекс Российской Федерации; Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Бюджетное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2010-2012 гг."; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 г. N 1101-р; Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24.07.2004 N 238 "Вопросы распределения субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов"; Постановление Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 N 859 "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов"
Разработчик Программы	Нерюнгринская районная администрация (далее по тексту - Администрация)
Основные цели Программы	- создание системы управления финансами, отвечающей потребностям устойчивого экономического и социального роста, обеспечивающей повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества.
Основные направления реализации Программы	1. Проведение публичной независимой экспертизы всех решений, касающихся бюджетной и налоговой политики (в целях повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления). 2. Разработка нормативной правовой базы (в целях применения в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования трехлетнего бюджета и устранения проблем в системе планирования). 3. Формирование муниципальных заданий для подведомственных бюджетных учреждений (в целях применения в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования муниципального задания и устранения формального введения механизма муниципального задания). 4. Разработка и реализация целевых программ (в целях подготовки перехода к утверждению "программного" бюджета и устранения ограниченного характера интеграции в бюджетный процесс процедур бюджетирования, ориентированного на результат). 5. Повышение квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений (в целях успешного внедрения новых методов управления муниципальными финансами в повседневную деятельность органов местного самоуправления и подведомственных им учреждений). 6. Реализация комплекса мероприятий по повышению материально-технической оснащенности финансово-экономических служб органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, включая широкое внедрение автоматизированных комплексов управления бюджетом. 7. Мероприятия по поддержке предприятий малого и среднего бизнеса (в целях снижения отрицательной динамики собственных доходов бюджета муниципального района). 8. Регулирование ведения долговой книги, механизмов принятия на себя гарантийных обязательств (в целях снижения зависимости местного бюджета от поступлений из внешних источников, повышения финансовой самостоятельности района). 9. Перевод бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы (в целях перехода от "затратной" модели финансирования расходных обязательств в разрезе учреждений к финансированию в разрезе муниципальных услуг; развития новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг; а также применения в полном объеме всех норм федерального законодательства, в части совершенствования правового положения муниципальных учреждений).
Задачи Программы	- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления на основе программного представления бюджета; - переход на среднесрочное финансовое планирование и утверждение бюджета на трехлетний период; - создание новой системы предоставления муниципальных услуг; - повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств; - модернизация бюджетного процесса, связанная с внедрением новых информационных технологий, что позволит обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля; - совершенствование политики управления муниципальным долгом; - обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов местного самоуправления и повышение уровня общественного контроля.
Сроки реализации Программы	2011-2012 г.г.
Исполнители Программы	Нерюнгринская районная администрация, структурные подразделения администрации, иные организации, привлекаемые администрацией для реализации Программы
Объемы и источники финансирования Программы	Общее финансирование Программы 32000 тыс. руб., в т.ч.: 1 этап - 21900 тыс. руб.; 2 этап - 10100 тыс. руб.
Ожидаемые результаты от реализации Программы	1. Осуществлен переход на трехлетний бюджет. 2. Повысится удовлетворенность населения муниципального района деятельностью органов местного самоуправления. 3. Сформированы базовые условия для повышения качества предоставляемых населению муниципальных услуг. 4. Систематизирована и усовершенствована нормативная правовая база по основным направлениям реформирования муниципальных финансов. 5. Оптимизирована и реструктуризирована сеть муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий. 6. Внедрена в практику система мониторинга и оценки деятельности поставщиков муниципальных услуг на основе стандартов и показателей качества муниципальных услуг. 7. Бюджетная система станет эффективным инструментом, обеспечивающим реализацию политики социально-экономического развития Нерюнгринского района. 8. Создана и введена в эксплуатацию комплексная система автоматизированного планирования и исполнения муниципального бюджета.
Система контроля за реализацией Программы	Контроль за реализацией Программы осуществляется главой района, оперативное управление ходом реализации программных мероприятий осуществляется Рабочей группой. Ответственность за реализацию отдельных направлений Программы несут руководители соответствующих подразделений Администрации. Программа предполагает ведение постоянного мониторинга в рамках автоматизированной системы.

1. Концепция Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы

Настоящая концепция предназначена для определения направлений развития системы управления муниципальными финансами Нерюнгринского района на период 2011 - 2012 гг. с целью организации бюджетного процесса с применением новаций федерального бюджетного законодательства, внедрения программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления и повышения эффективности бюджетных расходов.

На основе анализа основных показателей социально-экономического развития Нерюнгринского района и системы управления муниципальными финансами определены направления преобразований, которые предполагают развитие и совершенствование существующих механизмов и процедур организации бюджетного процесса и внедрения новых перспективных финансовых технологий.

1.1. Краткое описание социально-экономического положения муниципального образования "Нерюнгринский район"

Социально-экономическое положение муниципального образования

Муниципальное образование "Нерюнгринский район" расположено на юге Республики Саха (Якутия). Его площадь равна 98,8 тыс. кв. м. В состав территории входят город Нерюнгри, 6 поселков и 2 села.

Нерюнгринский район занимает выгодное географическое положение, располагаясь близко к Транссибирской магистрали и портам Охотского моря. По территории района проходят федеральная автомобильная дорога "Лена", протяженностью 1232 км, а также строящаяся в настоящее время железная дорога Беркакит-Томмот-Якутск.

Демографическая ситуация

На 01.01.2010 г. население Нерюнгринского района составило 85,2 тыс. человек, или 9% населения Республики Саха (Якутия) (таблица 1).

Таблица 1

Численность населения на конец года

тыс. чел.
	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Республика Саха (Якутия)	950,5	949,8	949,5
Муниципальное образование "Нерюнгринский район" в т.ч.:	87,5	86,2	85,2
неработающее население	12,3	13,2	12,8

Источники: Мониторинг основных показателей экономики улусов и городов Республики Саха (Якутия), прогноз социально-экономического развития муниципального образования "Нерюнгринский район".

Демографическая ситуация в муниципальном районе характеризуется устойчивым снижением численности населения. За период 2007-2009 г.г. численность населения района сократилась на 2,3 тыс. человек. При этом в районе отмечается естественный прирост населения, который в 2009 году составил 220 человек. Однако в последние годы значение данного показателя постепенно сокращается: в 2007 г. он был равен 274 человека, в 2008 г. - 155 человек. Снижение значений показателя составило 80,3%.

При этом в районе наблюдается увеличение рождаемости. За рассматриваемый период рождаемость увеличилась с 975 человек в 2007 г. до 993 человек в 2009 г., что связано, в том числе, с реализацией основных направлений Послания Президента Российской Федерации в области демографии и здравоохранения: введения материнского капитала, родовых сертификатов, увеличения детских пособий. Снижение естественного прироста связано в основном с увеличением смертности населения, которая за три года увеличилась с 701 до 773 человек. Показатель общей смертности на 10-00 человек населения по Нерюнгринскому району составил в 2009 г. - 9,1, в 2008 г. - 9,4, в 2007 г. - 8,0. Показатель смертности понизился на 3,2% по отношению к 2008 г, и продолжает оставаться ниже республиканского показателя (2008 г. - 10,1).

Таблица 2

Естественное движение населения человек

N п/п	Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.	Темп роста 2009/2007 гг., %
1	Количество родившихся, чел.	975	963	993	101,8
2	Количество родившихся на 1000 человек населения, чел.	11,1	11,2	11,6	104,5
3	Количество умерших, чел.	701	808	773	110,3
4	Количество умерших на 1000 человек населения, чел.	8,0	9,4	9,1	113,7
5	Естественный прирост, убыль (-) населения, чел.	274	155	220	80,3
6	Естественный прирост, убыль (-) населения на 1000 человек населения, чел.	3,3	1,8	2,6	78,8

Источник: мониторинг основных показателей экономики улусов и городов Республики Саха (Якутия).

Как видно из приведенного выше анализа, в настоящий момент сокращение численности населения района в основном связано с миграционным оттоком. На протяжении рассматриваемого периода в среднем за год из района выбывало 3 149 человек (таблица 3).

Таблица 3

Миграционное движение населения

Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.	Среднее значение за период 2007-2009 гг.	Темп роста 2009/2007, %
Прибыло	2236	1835	1666	1912,3	74,5
Выбыло	3266	3330	2852	3149,3	87,3
Миграционный прирост	-1030	-1495	-1186	-1237	120,1

Источник: мониторинг основных показателей экономики

Общая численность населения трудоспособного возраста в 2008 г. составила 60 652 человека или 70,4% от общей численности населения. За период 2007-2008 гг. численность трудоспособного населения сократилась на 1 529 человек. Численность населения моложе трудоспособного возраста составила 15 799 человек или 18,3% от общей численности. Численность населения старше трудоспособного возраста в 2008 г. возросла на 7,3% (таблица 4). Таким образом, в районе наметилась тенденция старения населения: сокращение численности населения трудоспособного возраста и младших возрастов с одновременным ростом численности населения старше трудоспособного возраста.

Таблица 4

Возрастная структура населения

чел.
N п/п	Показатели	2007 г.	2008 г.
	Население, всего, чел.	87 507	86 151
1	Население моложе трудоспособного возраста, чел.	16282	15799
1.1.	доля в общей численности, %	18,6	18,33
2	Население трудоспособного возраста, чел.	62181	60652
2.1.	доля в общей численности, %	71,05	70,4
3	Население старше трудоспособного возраста, чел.	9044	9700
3.1.	доля в общей численности, %	10,35	11,27

Источник: статистические данные

Индекс демографической нагрузки по соотношению трудоспособное/нетрудоспособное население составляет 2,378.

Демографические проблемы Нерюнгринского района имеют долгосрочный характер и соответствуют среднероссийским: депопуляция населения; низкие показатели естественного воспроизводства; диспропорция половозрастной структуры, старение населения.

Промышленность

Основу экономики Нерюнгринского района составляют отрасли промышленности, специализирующиеся на добыче угля, золота, выработке электроэнергии. В объеме промышленной продукции выпускаемой в районе наиболее велика доля угольной отрасли - 79%, электроэнергетики - 13,2%, золотодобывающей отрасли - 7%, прочих отраслей - 0,8%.

До 2009 года социально-экономическое положение Нерюнгринского района характеризовалось ростом основных экономических показателей (таблица 5). Рост объема отгруженных товаров собственного производства за период 2007-2008 гг. составил 173%, оборот организаций - 177%, объем платных услуг населению - 113%. Однако мировой кризис внес свои коррективы. В 2009 году добыча угля в целом по Нерюнгринскому району снизилась к уровню 2008 года в два раза. Невыполнение плана по добыче угля напрямую связано с кризисом на мировых рынках и отсутствием спроса на коксующийся уголь.

В 2009 году крупными и средними предприятиями района отгружено товаров собственного производства на сумму более 24,0 млрд. рублей, что составило 53,7% к уровню 2008 года.

Удельный вес Нерюнгринского района в общем объеме производства потребительских товаров в Республике Саха (Якутия) невысок. Это обусловлено нехваткой собственных оборотных средств на финансирование инвестиций, значительной стоимостью банковских кредитов, что приводит к росту морального и физического старения основных фондов в легкой и пищевой промышленности. Средства направляются в основном на поддержание существующих мощностей, а не на приобретение качественно новых видов оборудования и модернизацию производства.

Потребительский рынок Нерюнгринского района характеризуется стабильным устойчивым состоянием с высокой степенью насыщенности товарами и услугами. В 2008 году оборот розничной торговли увеличился по сравнению с 2007 г. на 10,2% и составил 11 807,7 млн. руб., но в 2009 году ввиду снижения потребительского спроса сократился на 1 810,6 млн. руб. или 15,3%.

Таблица 5

Динамика макроэкономических показателей муниципального образования "Нерюнгринский район" за 2007-2009 годы

Показатели	Ед. изм.	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Численность постоянного населения	тыс. чел.	87,5	86,2	85,2
Оборот розничной торговли	млн. руб.	10711,1	11807,7	9997,1
Объем платных услуг населению	млн. руб.	3579,0	4034,8	4644,8
Сводный индекс потребительских цен	%	109,03	112,45	108,15
Номинальная среднемесячная заработная плата	руб.	21060,4	25460,1	31548,6
Среднедушевые денежные доходы населения	руб.	230045,1	274114,5	274468,8
Величина прожиточного минимума	руб.	6611	7395	8497
Инвестиции в основной капитал крупных и средних предприятий	млн. руб.	27132,6	55391,2	88152,1
Объем отгруженных товаров собственного производства	млн. руб.	26227,6	45424,7	24403,8
Численность безработных, зарегистрированных в органах государственной службы занятости	чел.	904	978	839
Оборот общественного питания	млн. руб.	642,6	740,3	768,7
Оборот организаций	млн. руб.	30104,1	53279,9	26415,9
Фонд начисленной заработной платы	млн. руб.	7300,5	8146,2	9910,7
Объем работ, выполненных по виду деятельности "Строительство"	млн. руб.	5107,1	7116,8	7737,7
Расходы бюджета	млн. руб.	2 342,0	2 630,1	2 755,7
Доходы бюджета, в т.ч.	млн. руб.	2 362,4	2 606,4	2 814,0

Источники: мониторинг основных показателей экономики улусов и городов Республики Саха (Якутия), статистические данные. Годовые отчеты об исполнении бюджета муниципального образования "Нерюнгринский район".

Наблюдается рост в сфере общественного питания, в абсолютном выражении составивший 768,7 млн. рублей или 103,8%.

Выполненный объем работ по виду деятельности "Строительство" за 2009 г. составил 7 737,7 млн. руб., что на 52% выше уровня 2007 г.

В 2009 г. на территории муниципального района населению было оказано платных услуг на сумму 4 644,8 млн. руб. (увеличение на 115,1%, по сравнению с 2008 г.).

Анализ показал, что основными проблемными аспектами в сфере промышленного производства в настоящее время являются:

- монокультурность промышленного развития района (преобладание угледобывающей отрасли);

- высокая зависимость базовой отрасли от экспорта, и как следствие - от мировой конъюнктуры цен на уголь;

- значительный износ основных производственных фондов и моральное устаревание оборудования;

- ограниченность инвестиционных и инновационных возможностей предприятий.

Инвестиционная политика

В 2009 году вложение инвестиций в экономику района составило 8 815,2 млн. руб., что выше уровня предыдущего года в 1,6 раза, а 2007 года - в 3,2 раза.

В общем объеме инвестиций по Республике Саха (Якутия) доля Нерюнгринского района в 2009 г. составила 53,5%. (таблица 6), при этом доля района в общем объеме инвестиций в Республику Саха за три года возросла почти в два раза.

Таблица 6

Инвестиции в основной капитал крупных и средних предприятий

млн. рублей
Показатель	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Республика Саха (Якутия), всего	96 523,9	129 334,2	164 663,1
Муниципальное образование "Нерюнгринский район"	27 132,6	55 391,2	88 152,1
Доля муниципального образования "Нерюнгринский район" в общем объеме инвестиций по Республике Саха (Якутия)	28,1	42,8	53,5

Источники: мониторинг основных показателей экономики улусов и городов Республики Саха (Якутия)

Основные направления инвестиций в основной капитал крупных и средних предприятий в 2009 г. были осуществлены по следующим видам экономической деятельности: строительство (75,1%), транспорт и связь (20,2%), добыча полезных ископаемых (3,7%) (таблица 7).

Таблица 7

Инвестиции в основной капитал по видам экономической деятельности

млн. рублей
Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.	Доля объема инвестиций по отраслям, %	Темп роста 2009/2007 гг., %
Инвестиции в основной капитал по видам экономической деятельности, всего	27 132,6	55 391,2	88 152,1	100	324,9
в т.ч.:
сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство	85,4	213,7	581,0	0,66	680,3
добыча полезных ископаемых	1 950,6	1 924,6	3 238,6	3,68	166
обрабатывающие производства	2,1	2,0	10,9	0,01	519
производство, передача и распределение электроэнергии, газа, пара и горячей воды	164,4	165,8	231,1	0,26	140,6
строительство	19 535,9	49 841,5	66 170,7	75,06	338,7
оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования	27,1	11,4	17,9	0,02	66,1
гостиницы и рестораны	0,026	0	0	0	0
транспорт и связь	4 761,6	2 619,9	17 762,9	20,16	373
финансовая деятельность	16,3	16,7	12,2	0,01	74,8
операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг	159,6	69,4	21,2	0,02	13,3
государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное страхование	266,1	302,7	31,2	0,03	11,7
образование	54,5	145,6	45,0	0,05	82,6
здравоохранение и предоставление социальных услуг	81,1	68,3	23,9	0,03	29,5
предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг	27,8	9,7	5,3	0,01	19,1

Источник: Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Республике Саха (Якутия).

В 2009 году инвестиции в строительство превысили объем предыдущего года примерно в три раза в связи со строительством нефтепровода "Восточная Сибирь - Тихий океан" (ВСТО), железнодорожной ветки протяженностью 320 километров и шахты "Денисовская" производительностью 1,5 млн. тонн угля в год.

В сфере инвестиционной политики для крупных и средних предприятий основные проблемы сконцентрированы в области поиска источников инвестиций, необходимых для технического перевооружения и модернизации оборудования.

Трудовые ресурсы

Начиная с 2007 года, денежные доходы населения стабильно растут, обеспечивается реальный рост содержания всех составляющих денежных доходов (заработная плата, пенсии, стипендии, другие выплаты социального характера). Главным результатом этого явилось достижение и закрепление положительной динамики основных макроэкономических показателей экономики района.

Номинальные среднедушевые денежные доходы населения по итогам 2009 года сложились в размере 22 872,4 рублей в месяц и увеличились относительно уровня 2007 года на 19,3%.

Сохраняется дифференциация оплаты труда по видам экономической деятельности (таблица 8). В 2009 году самый высокий уровень начисленной заработной платы отмечен в строительстве (50 894,7 руб.), на предприятиях, производящих добычу полезных ископаемых (34 882,0 руб.), организациях транспорта и связи (34 858,4). При этом заработная плата в организациях бюджетной сферы отстает от среднемесячной номинальной заработной платы в 1,6 - 1,7 раза.

Таблица 8

Среднемесячная заработная плата работников по видам экономической деятельности

рублей
Вид деятельности	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Среднемесячная номинальная заработная плата	21060,4	25460,1	31548,6
в т.ч. по видам экономической деятельности:
сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство	11 584,4	12 628,6	16 854,5
рыболовство, рыбоводство	-	-	-
добыча полезных ископаемых	25 628,9	31 119,2	34 882,0
обрабатывающие производства	23 120,5	18 462,5	23 482,8
производство и распределение электроэнергии, газа и воды	21 706,9	28 387,4	33 550,3
строительство	24 028,4	26 215,8	50 894,7
оптовая и розничная торговля, ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования	10 609,8	13 300,1	14 793,3
гостиницы и рестораны	5 289,0	6 346,5	9 021,6
транспорт и связь	27 919,7	28 627,0	34 858,4
финансовая деятельность	27 110,0	33 347,7	34 728,5
операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг	15 302,7	18 094,6	23 498,4
государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное страхование	23 214,8	30 541,4	32 887,2
образование	13 362,3	17 329,0	19 407,9
здравоохранение и предоставление социальных услуг	12 336,8	16 048,6	18 159,5
предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг	13 405,0	16 615,8	18 714,1

Источники: данные государственного статистического наблюдения ("Росстат")

В Нерюнгринском районе, как и в Республике Саха (Якутия) в целом, сложилась сильная дифференциация доходов населения, которая в целом отражает ситуацию по Российской Федерации. Коэффициент дифференциации между самой низкооплачиваемой отраслью (гостиницы и рестораны) и самой высокооплачиваемой (строительство) в 2009 году составил 5,64. Ухудшает ситуацию увеличение расходов на оплату услуг, прежде всего коммунальных.

Жилищно-коммунальное хозяйство

В 2008 году резко сократился ввод жилья (с 8 128 тыс. м2 в 2007 г, до 1 085 тыс. м2 в 2008 году), в 2009 году ввод жилья не осуществлялся (таблица 9).

Таблица 9

Ввод в действие жилых домов

тыс. м2
Территория	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Республика Саха (Якутия)	309634	280388	291102
Нерюнгринский район	8128	1085	0

Источники: мониторинг основных показателей экономики улусов и городов Республики Саха (Якутия)

Жилищный фонд каменной застройки по общей площади жилого фонда составляет 82%, деревянной застройки - 18%. Аварийное и ветхое жилье - 9% от общей площади жилых квартир. Основная проблема отрасли - неплатежи населения и юридических лиц за потребленные жилищно-коммунальные услуги. Сбор платежей находится в среднем на уровне 87%.

Уровень экономического развития района и явное отставание уровня развития ЖКХ определяет реальную востребованность четкой и ресурснообеспеченной программы развития и модернизации этого сектора.

Развитие малого и среднего бизнеса

В целом за последние годы в Нерюнгринском районе наблюдается устойчивая динамика развития малого и среднего предпринимательства. Количество и объем произведенной продукции имеет тенденцию к увеличению.

Динамика основных показателей, характеризующих современное состояние и тенденции развития малого и среднего предпринимательства, показана в таблице 10.

Таблица 10

Динамика основных показателей развития малого предпринимательства

Показатели	Ед. изм.	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Количество действующих малых предприятий	ед.	472	543	495
Численность занятых на малых предприятиях	чел.	4097	4514	4963
Численность населения, занятого в малом бизнесе	чел.	8659	9422	10003
Доля занятых в малом бизнесе от занятых в экономике	%	15	20,09	22,01
Количество зарегистрированных индивидуальных предпринимателей	чел	3041	3272	3360
Доходы бюджета от малого бизнеса	млн. руб.	261	230	237
Удельный вес доходов от малого бизнеса в общих доходах местного бюджета	%	8,13	6,97	5,92
Удельный вес доходов от малого бизнеса в собственных доходах местного бюджета	%	13,39	9,38	7,86

Источники: статистические данные, данные ИФНС России по Нерюнгринскому району Республики Саха (Якутия).

В настоящее время в Нерюнгринском районе сложился устойчивый сектор малого и среднего предпринимательства. По статистическим данным в Нерюнгринском районе на 01.01.2010 г. осуществляют деятельность 495 малых предприятий. Наибольшее предпочтение при создании предприятий малого и среднего бизнеса отдается обществам с ограниченной ответственностью.

Наибольшее количество предприятий (33,8%) сосредоточено в оптовой и розничной торговле, общественном питании, 16,0% - в строительстве, 12,9% - транспорте и связи, 31,0% - в других отраслях производства.

Анализ отраслевой структуры предприятий малого и среднего бизнеса свидетельствует о ее непропорциональности, недостаточном развитии малого и среднего бизнеса в непроизводственной сфере. На это влияют различные факторы, основной из которых - неразвитость кооперации крупного и малого бизнеса, ограниченность доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к производственным мощностям, аренде и приобретению помещений и оборудования, неразвитость лизинговых услуг.

По состоянию на 01.01.2010 г. на налоговом учете в Нерюнгринском районе состояло 3360 индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность без образования юридического лица, что на 10,5% больше 2007 года.

Вклад индивидуальных предпринимателей района наиболее заметен в обеспечении внутреннего рынка района такими видами товаров и услуг как кондитерские изделия, хлеб и хлебобулочные изделия, товарная пищевая рыбная продукция, колбасные изделия, мясные полуфабрикаты, а также полиграфическая продукция, швейные изделия, ювелирные изделия, изделия из камнецветов, сувенирные изделия из меха и кости.

Оценка истинного вклада в развитие муниципального образования "Нерюнгринский район" субъектов малого и среднего бизнеса осложнена отсутствием полной статистической информации о деятельности всех форм субъектов малого и среднего предпринимательства и индивидуальных предпринимателей.

Развитие отраслей социальной сферы

Муниципальный район характеризуется относительно развитой социальной сферой. В системе здравоохранения функционируют 12 больничных и амбулаторно-поликлинических учреждений. В сфере образования действуют 59 образовательных учреждений, из них 22 общеобразовательные школы, 25 детских садов, 10 учреждений дополнительного образования, специальная (коррекционная) школа-интернат и детский дом. Под эгидой Управления культуры и искусства работают 7 культурно-досуговых учреждений, 6 детских музыкальных школ и 1 школа искусств, Нерюнгринская централизованная библиотечная система с 9 филиалами, музей истории освоения Южной Якутии им. И.И. Пьянкова.

В школах района обучается 9,7 тысяч учеников, в детских дошкольных образовательных учреждениях 3 632 воспитанника. В 2009 г. в муниципальном районе численность обучающихся в школах по сравнению с 2008 г. уменьшилась на 339 человек или 3,4% (таблица 11).

Таблица 11

Обеспеченность сетью образовательных учреждений

	Ед. изм.	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Число дошкольных учреждений (на конец года)	ед.	25	25	25
Число мест в дошкольных учреждениях (на конец года)	мест	3 758	3 758	3 632
Число детей в дошкольных учреждениях (на конец года)	чел.	3 941	3 936	3 781
Число дневных общеобразовательных учреждений (на начало года)	ед.	23	23	22
Специальная (коррекционная) школа-интернат VIII вида п. Серебряный Бор (на конец года)	чел.	96	90	81
Детский дом п. Чульман (на конец года)	чел.	48	56	60
Число учащихся дневных общеобразовательных учреждений (на начало года)	чел.	10 586	10 010	9 671

Источники: отчеты по сети, штатам и контингентам

Сократилось и число детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях за период 2007-2009 гг. на 160 человек. Однако сеть дошкольных учреждений района не в состоянии полностью удовлетворить потребность населения в детских садах.

В 2009 году в рамках процесса модернизации системы образования все 22 школы района перешли на новую систему оплаты труда, в связи с чем рост средней заработной платы учителей составил 17% (в 2009 г. - 18 300 рублей, в 2008 г. - 15 703 рубля).

Основные показатели деятельности муниципальных учреждений здравоохранения Нерюнгринского района представлены в таблице 12. Всего за 2009 г. пролечено 20 6 - 78,5 пациентов, что на 9,8% меньше, чем в 2008 году.

Таблица 12

Показатели функционирования системы здравоохранения

Показатель	Ед. изм.	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Количество посещений	чел.	720936	769455	748714
Количество посещений на 1000 человек населения	чел.	8169,2	8885,2	8690,7
Уровень выполнения плановых показателей	%	93,6	95,6	95,9
Обеспеченность врачами всех специальностей населения городской, сельской местности	чел.	329	338	341
Обеспеченность врачами всех специальностей населения городской, сельской местности на 1000 человек населения	чел.	37,3	39,0	39,6
Укомплектованность ЛПУ городской и сельской местности, всего	чел.	2697,0	2693,0	2670,75
Уровень укомплектованности ЛПУ городской и сельской местности	%	85,5	78,6	85,3
Обеспеченность больничными койками на 10000 населения круглосуточного пребывания больного	%	87,0	88,7	89,1

В сфере здравоохранения за 2007-2009 гг. отмечается увеличение процента выполнения плановых показателей (с 93,6 до 95,9). Основными причинами невыполнения являются:

- сохраняющаяся длительное время низкая укомплектованность врачебными кадрами участковой службы и врачей других специальностей;

- снижение общей численности населения.

Удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, организованных органами местного самоуправления в 2009 г. составил 85%. Общее количество посещений массовых мероприятий, организуемыми клубно-досуговыми учреждениями составило - 144 637 посещений (таблица 13). При этом отмечается снижение культурной активности по большинству показателей.

Таблица 13

Культурно-просветительная деятельность

N п/п	Показатель	2008 г.	2009 г.	Темп роста, %
1.	Удельный вес населения, участвующего в культурно-массовых мероприятиях	86%	85%	-
2.	Число посещений массовых мероприятий жителями района	525296	475068	90,4
3.	Количество учащихся ДМШ, ДШИ	1237	1237	100
4.	Объем платных услуг, тыс. руб.	10873,3	9650,5	88,8
5.	Число клубных формирований	64	64	100
6.	Число участников клубных формирований	1160	1115	96,0
7.	Количество организованных массовых мероприятий	2210	2160	97,7
8.	Количество народных коллективов	7	5	71,4
9	Количество читателей МУК Нерюнгринской централизованной библиотечной системы	37097	36105	97,3

В Домах культуры в течение года велась творческая деятельность в 64 клубных формированиях, большинство из которых (33) работают в г. Нерюнгри. Подобная неравномерность объясняется уровнем кадровой обеспеченности, социально-экономическими, демографическими условиями поселений. В клубных формированиях участвуют 1 115 жителей Нерюнгри. В течение года клубными учреждениями организовано 926 мероприятий. 9,3 тыс. жителей района посетили Музей истории освоения Южной Якутии им. И.И. Пьянкова.

Общее количество посещений культурно-досуговых мероприятий составило в 2009 г. 475 068 посещений или 90,4% уровня предыдущего года.

В районе функционирует 5 детско-юношеских спортивных школ, в которых занимается более 5,0 тысяч детей. Всего различными формами физкультурно-оздоровительных и спортивных занятий охвачено около 30 тысяч жителей.

Основные проблемные аспекты развития социальной сферы заключаются в следующем:

- число детей, посещающих дошкольные учреждения, превышает фактическое наличие мест, что свидетельствует о потребности в финансировании строительства дополнительного числа дошкольных учреждений, либо о необходимости стимулировании развития частной инициативы в данной сфере;

- недостаточная укомплектованность учреждений здравоохранения штатами сказывается на качестве медицинской помощи населению;

- размер среднемесячной заработной платы в организациях бюджетной сферы отстает от среднемесячной номинальной заработной платы по всем видам экономической деятельности в 1,6-1,7 раза;

- общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя ниже среднего показателя в целом по Республике Саха (Якутия). При этом разрыв будет увеличиваться вследствие отставания муниципального района от средних показателей по Республике Саха (Якутия) по темпам ввода жилья.

В целом, состояние социально-экономической среды Нерюнгринского района имеет сильную дифференциацию: высокие показатели г. Нерюнгри в разных сферах хозяйствования сглаживают общую картину по району, в то время как в других населенных пунктах наблюдается множество проблем, для решения которых требуются безотлагательные меры.

Для повышения темпов экономического роста Нерюнгринского района в целом важно, чтобы в нем продолжали формироваться и получили дальнейшее развитие направления, ориентированные на:

- наличие на территории района хорошо развитой промышленной сферы: предприятий угольной, энергетической, золотодобывающей отраслей;

- интенсивный рост торговли;

- благоприятные условия развития транспорта и связи;

- наличие развитых систем образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, культуры;

- формирование условий для благоприятного инвестиционного климата, предпринимательской инициативы, самореализации граждан;

- рост заработной платы работников производственной сферы в соответствии с ростом и качеством продукции и услуг;

- более полную загрузку имеющихся мощностей, внедрение высоких технологий;

- политику, направленную на совершенствование структуры управления муниципальным образованием;

- использование энерго- и ресурсосберегающих и экологически чистых технологий.

1.2. Характеристика системы муниципальных финансов и обоснование необходимости реформирования

Организация бюджетного процесса

В настоящее время система управления муниципальными финансами муниципального образования "Нерюнгринский район" является в достаточной степени организованной и интегрированной в общую систему управления. Управление муниципальными финансами осуществляется в полном соответствии с действующим бюджетным законодательством Российской Федерации.

Ежегодно администрация района осуществляет подготовку проекта бюджета на очередной финансовый год и материалов к нему, а в течение финансового года исполняет утвержденный бюджет, вносит в него изменения, формирует отчет об исполнении бюджета за соответствующие отчетные периоды.

Правовую основу бюджетного процесса в Нерюнгринском районе составляют Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы и законы Республики Саха (Якутия), правовые акты Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), Устав муниципального образования "Нерюнгринский район", иные муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Принятие решений о бюджете на очередной финансовый год осуществляется до начала финансового года в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Нерюнгринского района и основными направлениями бюджетной и налоговой политики.

Прогноз социально-экономического развития Нерюнгринского района разрабатывается в соответствии с распоряжениями Правительства Республики Саха (Якутия) о разработке прогноза социально-экономического развития Республики Саха (Якутия), с учетом сценарных условий функционирования экономики региона и методических рекомендаций Минэкономразвития Республики Саха (Якутия).

В основе бюджетного планирования Нерюнгринского района лежит модель годового планирования с одновременной разработкой среднесрочного финансового плана. Проект среднесрочного финансового плана утверждается Нерюнгринской районной администрацией и представляется в Нерюнгринский районный Совет одновременно с проектом бюджета. Порядок и форма среднесрочного финансового плана установлены постановлением главы муниципального образования "Нерюнгринский район" от 29.08.2007 г. N 44 "О порядке разработки среднесрочного финансового плана муниципального образования "Нерюнгринский район".

Уставом Нерюнгринского района регламентировано обязательное проведение публичных слушаний по проекту решения о бюджете. Решением Нерюнгринского районного Совета от 11.08.2005 г. N 15-20 установлена процедура проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "Нерюнгринский район".

Доходы местного бюджета Нерюнгринского района формируются за счет:

- федеральных, региональных и местных налогов, сборов и неналоговых доходов в соответствии с нормативами, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)", а также с нормативами отчислений, установленными решением о республиканском бюджете;

- погашения задолженности прошлых лет по отмененным федеральным и региональным налогам и сборам, иным обязательным платежам по установленным нормативам отчислений;

- безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов) из республиканского бюджета.

Формирование расходов местного бюджета осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий.

Исполнение бюджета муниципального образования осуществляется Финансово-казначейским управлением Министерства финансов Республики Саха (Якутия) (далее - финансовый орган), действующим на основании соглашения о взаимодействии, заключенного с администрацией муниципального образования.

В соответствии со ст. 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовым органом ведется реестр расходных обязательств. Порядок ведения реестра расходных обязательств местного бюджета Нерюнгринского района утвержден постановлением главы муниципального образования от 30.05.2008 г. N 781.

В соответствии со ст. 92 Положения о бюджетном процессе, планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств. Однако методика планирования бюджетных ассигнований на очередной финансовый год в муниципальном районе отсутствует.

В соответствии со ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Нерюнгринском районе с 2009 года применяется механизм муниципального задания (постановление Нерюнгринской районной администрации от 20.07.2009 г. N 2-49 "Об утверждении порядка формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания"),

В настоящее время в систему управления Нерюнгринского района внедряется практика использования программно-целевых методов. Так, стратегические задачи социально-экономического развития, стоящие перед муниципальным районом, решаются с применением программного подхода в рамках Программы социально-экономического развития муниципального образования "Нерюнгринский район" Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы и основные направления на 2015, 2020 годы (решение Нерюнгринского районного Совета от 15.06.2007 г. N 7-33).

Положением о бюджетном процессе в Нерюнгринском районе предусмотрена возможность разработки долгосрочных целевых программ.

Порядок разработки, рассмотрения, утверждения и реализации муниципальных Программ развития по отраслям экономики и социальному блоку утвержден распоряжением главы муниципального района от 23.07.2008 г. N 475-р. В 2009 году на территории района реализовывалось 19 долгосрочных целевых программ. Данные программы направлены на социально-экономическое развитие и представляют увязанный по ресурсам, срокам исполнения и исполнителям комплекс экономически обоснованных производственных, организационно-хозяйственных, социально-экономических мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем поселений.

Выполняя главную задачу по своевременному и рациональному освоению бюджетных средств, районная администрация обращает особое внимание на совершенствование системы муниципального заказа, как эффективное средство управления муниципальными финансами. Порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа установлен постановлением главы муниципального образования "Нерюнгринский район" от 23.07.2008 г. N 1181.

Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Процесс исполнения местного бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Кассовое обслуживание исполнения бюджета Нерюнгринского района осуществляется финансовым органом. Правила составления и ведения сводной бюджетной росписи установлены приказом от 30.12.2009 г. N 01-06/43 "Об утверждении Порядка составления, ведения сводной бюджетной росписи и бюджетных росписей главных распорядителей средств бюджета Нерюнгринского района на 2010 год и внесения изменений в нее".

Порядок составления и ведения кассового плана исполнения бюджета в текущем финансовом году закреплен в приказе финансового органа от 30.12.2009 г. N 01-06/44 "Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана исполнения бюджета Нерюнгринского района в текущем финансовом году". Методология планирования временных кассовых разрывов при исполнении бюджета Нерюнгринского района нормативно закреплена постановлением главы муниципального образования от 19.09.2005 г. N 18 "О совершенствовании порядка финансирования временных кассовых разрывов при исполнении бюджета Нерюнгринского района". В целях финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета в течение финансового года, формируется финансовый резерв. Порядок формирования финансового резерва при исполнении бюджета Нерюнгринского района утвержден вышеназванным постановлением.

Выдача муниципальных гарантий урегулирована Положением о предоставлении муниципальных гарантий Нерюнгринского района, утвержденным решением Нерюнгринского муниципального Совета от 11.10.2005 г. N 3-21.

Привлечение ресурсов, отражаемых как муниципальный долг, осуществляется в рамках ограничений, ежегодно утверждаемых решением о бюджете. Общий объем долга не превышает доходы бюджета без учета безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней. Вопросы долговой политики муниципального образования регламентируются решением Нерюнгринского муниципального Совета от 11.10.2005 г. N 4-21 "О системе управления муниципальным долгом и условными обязательствами Нерюнгринского района". Порядок ведения муниципальной долговой книги муниципального образования "Нерюнгринский район" установлен постановлением главы муниципального образования "Нерюнгринский район" от 16.07.2008 г. N 1067.

Формирование отчетности об исполнения бюджета осуществляется в соответствии с положением о бюджетном процессе. Годовые отчеты об исполнении местного бюджета утверждаются решением Нерюнгринского районного Совета.

В целях повышения качества управления муниципальными финансами Администрацией муниципального образования подписано соглашение от 23.03.2010 г. N 2-ДМО с Министерством финансов Республики Саха (Якутия), согласно которому в 2010 году муниципальный район берет на себя обязанности обеспечить отсутствие задолженности, перейти на новую отраслевую систему оплаты труда, утвердить стандарты качества услуг и провести работу по автоматизации проектирования местных бюджетов и формированию нормативных правовых актов по расходным полномочиям местного значения.

Характеристика бюджетно-финансовой системы

Основные параметры бюджета муниципального района приведены в таблице 14.

Таблица 14

Основные характеристики местного бюджета

млн. руб.
Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Доходы местного бюджета	2 362,4	2 606,4	2 814,0
к предыдущему году, %	109,3	110,3	107,9
Финансовая помощь из бюджетов других уровней	1078,1	1889,6	2073,5
в том числе:
- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности	46,2	286,7	286,7
доля в общем объеме финансовой помощи, %	4,28	15,17	13,82
- субвенции из регионального бюджета	836,7	846,7	988,6
доля в общем объеме финансовой помощи, %	77,6	44,8	47,67
- субсидии из регионального бюджета	195,2	756,2	798,2
доля в общем объеме финансовой помощи, %	18,12	40,03	38,51
Доля финансовой помощи из бюджетов других уровней в доходах местного бюджета	45,6	72,5	73,7
Доходы местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней	1284,3	716,8	740,5
Расходы местного бюджета	2 342,0	2 630,1	2 755,7
Дефицит местного бюджета (дефицит "-", профицит "+")	20,4	-23,7	58,2

Источники: годовые отчеты об исполнении бюджета муниципального образования "Нерюнгринский район"

С 2007 по 2009 гг. наблюдается рост доходной части бюджета на 19,1%, и расходной части бюджета - на 17,7%. Все три года бюджет планировался к исполнению с профицитом, однако, по итогам 2008 г. бюджет был фактически выполнен с дефицитом в размере 23,7 млн. рублей, что связано с уточнением остатков средств на 01.01.2008 г.

В доходной части местного бюджета значительную долю занимают межбюджетные трансферты. С 2007 года доля межбюджетных трансфертов в доходах бюджета увеличилась с 45,6% до 73,7% в 2009 году, что говорит о практически полной финансовой зависимости бюджета муниципального района от межбюджетных трансфертов. Значительную долю в структуре межбюджетных трансфертов занимают субвенции из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на исполнение переданных полномочий.

Бюджетный процесс в Нерюнгринском районе в 2009 году осуществлялся в соответствии с решением Нерюнгринского районного Совета от 21.12.2007 г. N 4-38 "Положение о бюджетном процессе в Нерюнгринском районе", решением Нерюнгринского районного Совета от 23.12.2008 г. N 4-3 "О бюджете Нерюнгринского района на 2009 год" (далее - решение о бюджете) и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Республики Саха (Якутия), Нерюнгринского района, регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии со ст. 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет района на 2009 год был утвержден до начала очередного финансового года. Сводная бюджетная роспись бюджета была утверждена в сроки, установленные ст. 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Первоначально бюджет муниципального района был утвержден по доходам в сумме 2 493 507,6 тыс. рублей, по расходам - 2 456 429,4 тыс. рублей, с профицитом - 37 07 - 8,2 тыс. рублей, который в полном объеме направлялся на погашение долговых обязательств. В процессе исполнения местного бюджета в решение о бюджете вносились изменения и дополнения, и уточненный бюджет был утвержден по доходам 2 766 151,7 тыс. рублей и по расходам - в сумме 2 803 727,5 тыс. рублей.

С учетом изменений доходы местного бюджета были уменьшены на 47 831,5 тыс. рублей, или на 1,7%, а расходы увеличены на 47 977,8 тыс. рублей, или на 1,7% к первоначальному утвержденному решением о бюджете.

Изначально бюджет 2009 года планировался к исполнению с профицитом в размере 37 078,2 тыс. рублей, после внесения уточнений объема доходов и расходов образовался дефицит в сумме 37 575,8 тыс. рублей по причине уточнения остатков средств на 01.01.2009 г.

Верхний предел муниципального долга муниципального образования "Нерюнгринский район" на 01.01.2010 г. был установлен в сумме 146 424,6 тыс. рублей.

Статьей 5 решения о бюджете установлен лимит предоставления налоговых кредитов, отсрочек, рассрочек по уплате местных налогов и сборов в части сумм, отчисляемых в местный бюджет, в объеме не более 1 000 тыс. рублей в пределах финансового года.

На исполнение публичных нормативных обязательств утвержден объем бюджетных ассигнований в сумме 30 03 - 0,6 тыс. рублей, в том числе за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) в сумме 29 057,1 тыс. рублей.

Статьями 16-17 решения о бюджете определен размер районного фонда финансовой поддержки поселений в размере 176 330,1 тыс. рублей или 7,2% от общей суммы расходов местного бюджета и районного фонда компенсаций в размере 2 047,6 тыс. рублей или 0,1% к расходам местного бюджета.

Отчет об исполнении бюджета муниципального района утвержден решением Нерюнгринского районного Совета от 18.05.2010 г. N 2-18 "Об утверждении отчета об исполнении местного бюджета Нерюнгринского района за 2009 год".

Доходы местного бюджета за 2009 год исполнены в объеме 2 813 983,2 тыс. рублей или 101,7% к уточненному плану. Поступление налоговых и неналоговых доходов составило 107,4% к уточненному плану.

Расходы местного бюджета за 2009 год исполнены в сумме 2 755 749,7 рублей или 98,3% к уточненному плану. Уровень исполнения расходов местного бюджета по разделам функциональной классификации расходов составил: "Общегосударственные вопросы" - 96,3%, "Национальная оборона" - 36,0%, "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" - 99,5% , "Национальная экономика" - 75,8%, "Жилищно-коммунальное хозяйство" - 98,7%, "Охрана окружающей среды" - 100%, "Образование" - 99,4%, "Культура, кинематография, средства массовой информации" - 100%, "Здравоохранение, физическая культура и спорт" - 98,2%, "Социальная политика" - 36,4%, "Межбюджетные трансферты" - 100%.

В течение 2009 года не были обеспечены полнота и своевременность финансирования утвержденных расходов. Разброс уровня финансирования по отдельным разделам составил от 36% ("Национальная оборона" и "Социальная политика") до 100%. Расходная часть бюджета на исполнение полномочий муниципального района исполнена на 98,6%. Несвоевременность и неритмичность финансирования расходов местного бюджета снизили эффективность исполнения местного бюджета. В итоге по результатам исполнения местного бюджета сформировался профицит в размере 58 233,5 тыс. рублей.

Положением о бюджетном процессе определены полномочия Нерюнгринской районной администрации по управлению муниципальным долгом. В соответствии с соглашением о взаимодействии по составлению и организации исполнения местного бюджета от 26.12.2008 г. N 143 районная администрация поручает финансовому органу осуществлять ведение муниципальной долговой книги.

Основные показатели муниципального долга представлены в таблице 15.

Таблица 15

Основные показатели муниципального долга

Показатель	2007	2008	2009
Объем муниципального долга, млн. руб.	184,9	210,9	175,1
в % к доходам местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней	16,3	30,6	25,2
Расходы на обслуживание муниципального долга, млн. руб.	13,6	11,0	9,3
в % к расходам местного бюджета	0,6	0,4	0,3

Источники: годовые отчеты об исполнении бюджета МО "Нерюнгринский район"

В течение 2009 года произошло снижение муниципального долга на 35,8 млн. рублей или на 17% к уровню предыдущего года.

Структура муниципального долга на 31.12.2009 года представлена следующими видами обязательств: обязательства по кредитным соглашениям - 0,5 млн. рублей, долговые обязательства перед бюджетами других уровней - 162,6 млн. рублей, гарантийные обязательства - 12,0 млн. рублей (таблица 16). Следует отметить, что за последние три года произошло перераспределение структуры муниципального долга. Если в 2007 и 2008 годах основную массу долга составляла кредитная задолженность перед банками, то в 2009 году основным долговым обязательством района стала ссудная задолженность перед бюджетами других уровней.

Таблица 16

Структура муниципального долга

млн. рублей
Показатель	2007	2008	2009
Кредитные соглашения и договоры	168,3	198,9	0,5
Бюджетные ссуды от бюджетов других уровней	0,3	-	162,6
Муниципальные гарантии	16,3	12	12
Итого	184,9	210,9	175,1

Источники: годовые отчеты об исполнении бюджета МО "Нерюнгринский район"

Бюджетно-финансовая система Нерюнгринского района развивается на протяжении последних лет в условиях достаточно нестабильной социально-экономической ситуации и непрерывно меняющегося законодательства. Для нее характерен высокий уровень зависимости от финансовой помощи со стороны регионального бюджета и других во многом субъективных факторов, что приводит к снижению устойчивости системы и проблемам осуществления качественных среднесрочных и долгосрочных финансовых прогнозов. В течение года районная администрация вынуждена неоднократно пересматривать и корректировать показатели местного бюджета.

Кроме того, анализ финансово-бюджетной сферы показал, что:

- опасения вызывает отрицательная динамика собственных доходов бюджета муниципального района, что говорит о наличии серьезной зависимости от поступлений из внешних источников;

- в основе действующей системы формирования и исполнения местного бюджета лежит "затратная" модель, ориентированная на финансирование расходных обязательств в пределах сложившейся сети бюджетных учреждений по фактически производимым затратам. Данный подход характеризуется отсутствием стимулов в деятельности субъектов бюджетного планирования по эффективному планированию и расходованию бюджетных средств;

- применяемые механизмы финансового планирования требуют совершенствования, в частности, перехода от среднесрочного финансового плана к трехлетнему бюджету;

- возрастание финансовой нагрузки расходной составляющей бюджета на социальную сферу требует выявления резервов и получения результатов от оптимизации расходов на социальные нужды;

- фактические значения доходов и расходов бюджета существенно отличаются от плановых. Так, в 2009 году бюджет изначально планировался с профицитом, в течение года вносимые изменения спланировали дефицит, а фактически местный бюджет был исполнен с профицитом. Данный факт говорит о наличии определенных проблем в системе планирования, внесения изменений и исполнения бюджета;

- не урегулирован процесс планирования бюджетных ассигнований, и, как следствие, не применяются процедуры конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на основе оценки эффективности предлагаемых мероприятий;

- механизм муниципального задания введен в действие с целью формального исполнения требований федерального законодательства и не оказывает значимого влияния на финансовую систему района;

- сложившаяся система финансирования бюджетных учреждений характеризуется проблемами, связанными с недостаточной эффективностью использования бюджетных средств. Недостаточная эффективность бюджетных расходов связана, в первую очередь, с отсутствием практики мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов, и использования механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы;

- интеграция в бюджетный процесс процедур бюджетирования, ориентированного на результат, носит ограниченный и локальный характер.

Таким образом, современная бюджетно-финансовая система Нерюнгринского района недостаточно эффективна и требует совершенствования. В сложившихся сложных социально-экономических условиях, необходимо:

- повышение качества финансового управления;

- максимальная оптимизация использования бюджетных ресурсов;

- осуществление структурных и институциональных преобразований.

Актуальность реформирования еще более повышается в связи с вступлением в силу федеральных новаций в сфере налогового и бюджетного законодательства, необходимость их учета предполагает существенную модернизацию бюджетного процесса. С выходом федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", перед органами местного самоуправления встает задача по планомерной реализации закона, направленного на повышение доступности и качества муниципальных услуг, создание стимулов для учреждений к эффективному использованию финансовых ресурсов и муниципального имущества, обеспечению прозрачности их деятельности. Таким образом, муниципальные услуги начинают играть ключевую роль в бюджетном процессе, а сохранение бюджетной сети в существующем виде становится невозможным.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено требование формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг (работ), показатели которого используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение муниципального задания бюджетным или автономным учреждением.

С утверждением Правительством Российской Федерации Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года начался новый этап модернизации управления общественными финансами Российской Федерации. В программе намечены направления преобразований, среди которых:

- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

- применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования трехлетнего бюджета;

- переход к утверждению "программного" бюджета;

- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

- реформирование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

- совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях муниципальных закупок;

- создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В целях совершенствования бюджетных процессов и внедрения новых технологий управления финансами необходимо выполнить комплекс мероприятий, предусмотренный Программой реформирования муниципальных финансов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы.

1.3. Цели и задачи Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы и обоснование их выбора

Цель Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы - создание системы управления финансами, отвечающей потребностям устойчивого экономического и социального роста, обеспечивающей повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества.

Цель Программы повышения эффективности бюджетных расходов интегрирована в процесс достижения стратегической цели социально-экономического развития Нерюнгринского района, установленной целевой программой социально-экономического развития муниципального образования Нерюнгринский район Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы и основные направления на 2015, 2020 годы.

Выбор цели реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов определяется следующими обстоятельствами:

- проводимая в Российской Федерации модернизация управления общественными финансами Российской Федерации, реализуемая в рамках федеральной Программы повышения эффективности бюджетных расходов и Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также кардинальные изменения в структуре подведомственной сети учреждений, принципиальное изменение методологии бюджетного планирования (переход от сметного планирования к результативному бюджетированию деятельности субъектов бюджетного планирования), диктуют необходимость движения муниципальных процессов управления в финансово-бюджетной сфере в едином идеологическом и методологическом направлении;

- эффективное социально-экономическое развитие муниципального района затруднено несовершенством механизмов финансового управления муниципальным образованием и требует изменения методологии и практики бюджетирования, модернизации финансово-бюджетной системы;

- ограниченность собственных доходных источников при возрастающей социальной нагрузке на бюджет порождает необходимость поиска внутренних резервов для оптимального использования бюджетных ресурсов, выявления источников внутренней экономии, сокращения финансовой зависимости местного бюджета от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы;

- необходимость подготовки нормативно-правового и практического задела в целях сокращения адаптационного к нововведениям периода и совмещения процедур и механизмов реформирования в едином временном цикле;

- необходимость закрепления и воспроизведения единого курса бюджетно-финансовой реформы, проводимой на федеральном и субфедеральном уровнях, встраивания и интегрирования системы управления муниципальными финансами Нерюнгринского района в систему управления региональными финансами;

- необходимость подведения правовой и методологической основы под практическую реализацию положений федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Таким образом, реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов должна позволить устранить негативные факторы и проблемные ситуации, сложившиеся в финансово-бюджетной сфере муниципального района и обеспечить необходимую и достаточную нормативно-правовую и методическую основу для устойчивого социально-экономического территориального развития.

Для достижения поставленной цели в рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:

- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления на основе программного представления бюджета;

- переход на среднесрочное финансовое планирование и утверждение бюджета на трехлетний период;

- создание новой системы предоставления муниципальных услуг;

- повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств;

- модернизация бюджетного процесса, связанная с внедрением новых информационных технологий, что позволит обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля;

- совершенствование политики управления муниципальным долгом;

- обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов местного самоуправления и повышение уровня общественного контроля.

Для достижения поставленных задач необходима комплексная и системная реализация мероприятий по различным направлениям.

Выбор направлений повышения эффективности бюджетных расходов обусловлен, с одной стороны, необходимостью устранения выявленных недостатков финансово-бюджетной сферы Нерюнгринского района, а с другой - требованиями федерального законодательства и внедрением в бюджетный процесс новых финансовых механизмов и технологий.

Таким образом, преобразования в районе планируется осуществить по следующим направлениям.

1. Проведение публичной независимой экспертизы всех решений, касающихся бюджетной и налоговой политики (в целях повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления).

2. Разработка нормативной правовой базы (в целях применения в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования трехлетнего бюджета и устранения проблем в системе планирования).

3. Формирование муниципальных заданий для подведомственных бюджетных учреждений (в целях применения в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования муниципального задания и устранения формального введения механизма муниципального задания).

4. Разработка и реализация целевых программ (в целях подготовки перехода к утверждению "программного" бюджета и устранения ограниченного характера интеграции в бюджетный процесс процедур бюджетирования, ориентированного на результат).

5. Повышение квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений (в целях успешного внедрения новых методов управления муниципальными финансами в повседневную деятельность органов местного самоуправления и подведомственных им учреждений).

6. Реализация комплекса мероприятий по повышению материально-технической оснащенности финансово-экономических служб органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, включая широкое внедрение автоматизированных комплексов управления бюджетом.

7. Мероприятия по поддержке предприятий малого и среднего бизнеса (в целях снижения отрицательной динамики собственных доходов бюджета муниципального района).

8. Регулирование ведения долговой книги, механизмов принятия на себя гарантийных обязательств (в целях снижения зависимости местного бюджета от поступлений из внешних источников, повышения финансовой самостоятельности района).

9. Перевод бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы (в целях перехода от "затратной" модели финансирования расходных обязательств в разрезе учреждений к финансированию в разрезе муниципальных услуг; развития новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг; а также применения в полном объеме всех норм федерального законодательства, в части совершенствования правового положения муниципальных учреждений).

1.4. Ожидаемые результаты реализации Программы

К ожидаемым результатам реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов, непосредственно вытекающим из установленной цели, относится повышение качества управления муниципальными финансами, выражающееся в следующем.

Реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов приведет к повышению эффективности использования средств местного бюджета для решения социально-экономических проблем. В частности, за счет повышения качества целевых программ и усовершенствования порядка их финансирования и контроля их реализации, предполагается повышение эффективности расходования бюджетных средств.

Реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов позволит обеспечить удовлетворение потребностей в муниципальных услугах населения, одновременно минимизируя расходы местного бюджета на их предоставление. Рациональное использование бюджетных средств позволит повысить качество предоставляемых муниципальных услуг и расширить их перечень.

По итогам выполнения Программы повышения эффективности бюджетных расходов должны быть получены следующие основные результаты.

1. Осуществлен переход на трехлетний бюджет.

2. Повысится удовлетворенность населения муниципального района деятельностью органов местного самоуправления.

3. Сформированы базовые условия для повышения качества предоставляемых населению муниципальных услуг.

4. Систематизирована и усовершенствована нормативная правовая база по основным направлениям реформирования муниципальных финансов.

5. Оптимизирована и реструктуризирована сеть муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий.

6. Внедрена в практику система мониторинга и оценки деятельности поставщиков муниципальных услуг на основе стандартов и показателей качества муниципальных услуг.

7. Бюджетная система станет эффективным инструментом, обеспечивающим реализацию политики социально-экономического развития Нерюнгринского района.

8. Создана и введена в эксплуатацию комплексная система автоматизированного планирования и исполнения муниципального бюджета.

Предполагается, что по итогам выполнения Программы повышения эффективности бюджетных расходов за счет решения конкретных поставленных задач, будет обеспечено достижение следующих индикаторов качества управления муниципальными финансами:

- доля нормативных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики, прошедших обязательную публичную независимую экспертизу, в общем количестве нормативных правовых актов Нерюнгринского района в сфере бюджетной и налоговой политики составит 100%;

- доля расходов местного бюджета, регулируемых правовыми актами муниципального образования, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств, составит не менее 90%;

- доля муниципальных услуг, входящих в реестр муниципальных услуг (функций) органов местного самоуправления района, имеющих утвержденные стандарты (показатели качества предоставления муниципальных услуг составит 100%;

- доля фактически предоставленных в соответствии с муниципальными заданиями муниципальных услуг, соответствующих установленным стандартам качества предоставления муниципальных услуг составит не менее 95%;

- доля объема бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию действующих целевых программ, в общем объеме непроцентных расходов бюджета муниципального района составит не менее 95%;

- доля муниципальных служащих, руководителей и специалистов муниципальных учреждений, прошедших курс повышения квалификации, составит не менее 80% от общего числа нуждающихся в повышении квалификации;

- доля расходов на обслуживание муниципального долга в общем объеме бюджетных расходов составит не более 1%;

- просроченные долговые обязательства отсутствуют.

1.5. Этапы реализации Программы

Очередность выполнения мероприятий в рамках этапов определена исходя из анализа текущего состояния, готовности органов местного самоуправления к проводимым реформам, а также исходя из принципов сбалансированности финансовых и трудовых ресурсов, последовательности и взаимообусловленности реализуемых мероприятий.

На первом этапе реализации Программы (даты реализации этапа - 01.01.2011 - 31.12.2011) предполагается реализовать комплекс мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности всех органов местного самоуправления, в том числе совершенствование нормативно-правовой и методологической базы, разработку методов среднесрочного и долгосрочного финансового планирования и программно-целевого финансирования бюджетных расходов.

Запланированные на первом этапе мероприятия невозможно реализовать без существенного повышения уровня технической оснащенности и автоматизации бюджетного процесса и повышения уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих и соответствующих работников бюджетных учреждений.

Второй этап реализации Программы (01.01.2012 - 31.12.2012) является определяющим этапом всей Программы. На данном этапе завершается отработка основных нормативных правовых актов и инструментов, позволяющих достичь целей, заявленных Программой, и осуществляется их практическое внедрение в механизмы финансового управления.

На данном этапе продолжится реализация мероприятий, направленных на повышение общего уровня технического, программного оснащения органов местного самоуправления и подготовку высококвалифицированного персонала с целью создания эффективной системы управления муниципальными финансами Нерюнгринского района.

Сводный план мероприятий по реализации первого и второго этапов Программы с указанием перечня проводимых мероприятий и структурных подразделений, ответственных за реализацию конкретного мероприятия, приведен в приложении к Программе.

1.6. Оценка рисков реализации Программы и основные меры по их снижению

Существуют две группы факторов, воздействующих на процесс реализации Программы и определяющих риск осуществления реформ: внешние факторы и внутренние факторы.

Внешние факторы не подлежат контролю и регулированию со стороны местного самоуправления, к ним относятся:

- возможные изменения в финансово-экономической и социальной обстановке в Российской Федерации, в республике Саха (Якутия);

- изменение законодательства Российской Федерации, определяющего систему мероприятий по реформированию бюджетного процесса.

Риски, определенные внутренними факторами, минимизируются путем осуществления организационных мероприятий со стороны органов местного самоуправления. К группе внутренних факторов относятся:

- фактор ограниченности сроков для реализации мероприятий Программы;

- ограничение финансирования, связанное с возможными неблагоприятными социально-экономическими факторами и связанными с этим изменениями бюджетной политики Республики Саха (Якутия) и Нерюнгринского района;

- нарушение сроков принятия нормативных актов, связанное со сложностью нормотворческих и законодательных процедур;

- недостаточно высокий уровень квалификации кадров и отсутствие мотивации муниципальных служащих, препятствующие своевременной реализации отдельных программных мероприятий и плана реформирования муниципальных финансов Нерюнгринского района в целом;

- негативное отношение населения района к проводимым преобразованиям, связанным с оптимизацией бюджетной сети и возможным внедрением платных услуг;

- низкий уровень мотивации работников бюджетной сферы к проведению преобразований.

Для снижения последствий наступления таких рисков необходимо проведение следующих организационных мероприятий:

- детальная проработка схемы взаимодействия органов местного самоуправления Нерюнгринского района;

- создание межведомственных рабочих групп и координация их деятельности по реализации программных мероприятий;

- осуществление информационной поддержки реализации плана мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов;

- обеспечение повышения квалификации и переподготовки кадров;

- применение системы материального и нематериального стимулирования муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

- привлечение экспертных и консультационных организаций, имеющих опыт проведения работ по повышению эффективности бюджетных расходов и автоматизации бюджетного процесса.

Способы минимизации рисков в рамках основных направлений и мероприятий подробно рассмотрены в разделе 2 Программы.

2. Основные направления Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы

2.1. Проведение публичной независимой экспертизы всех решений, касающихся бюджетной и налоговой политики

Анализ исходного состояния, основные проблемы

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип прозрачности и открытости (ст. 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации), который означает обязательное опубликование в средствах массовой информации проектов бюджетов, внесенных в представительные органы муниципальных образований, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа муниципального образования, либо между представительным органом муниципального образования и местной администрацией. Кроме того, акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить (п. 6 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации).

Таким образом, на федеральном уровне установлен приоритет обеспечения открытости и гласности проводимой бюджетной и налоговой политики.

В Нерюнгринском районе порядок подготовки, оформления и вступления в силу проектов муниципальных правовых актов, разрабатываемых районной администрацией (далее - Порядок), утвержден постановлением главы Нерюнгринского района от 18.06.2009 г. N 52 "Об утверждении Порядка подготовки, оформления и вступления в силу постановлений и распоряжений Нерюнгринской районной администрации, главы района".

В соответствии с Порядком, проекты нормативных правовых актов Нерюнгринской районной администрации, главы района подлежат обязательной правовой экспертизе, проводимой юридическим отделом Нерюнгринской районной администрации на предмет их соответствия действующему законодательству и правилам юридической техники.

Проекты правовых актов, предусматривающих финансовые расходы за счет местного бюджета, подлежат обязательному согласованию с руководителем учреждения, специалистом, осуществляющим бухгалтерский учет в Нерюнгринской районной администрации и заместителем главы Нерюнгринской районной администрации по экономике, финансами и торговле. Оценка фактических финансовых последствий реализации решений по вопросам налоговой политики представляется в пояснительной записке к проектам нормативных актов. Нормативные правовые акты по вопросам бюджетной политики в установленном порядке публикуются в периодическом печатном издании "Бюллетень органов местного самоуправления Нерюнгринского района". Порядок не устанавливает обязательность проведения органами местного самоуправления публичной независимой экспертизы принимаемых нормативных актов.

В соответствии со ст. 15 Устава муниципального образования "Нерюнгринский район" (далее - Устав), принятого решением Нерюнгринского районного Совета от 23.12.2008 г. N 2-3, в целях обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием населения района и учета его интересов по вопросам местного значения на территории муниципального образования регулярно проводятся публичные слушания. На публичные слушания в обязательном порядке выносятся только два документа, регламентирующие вопросы бюджетной сферы: проект местного бюджета и отчет об его исполнении. Решением Нерюнгринского районного Совета от 11.08.2005 г. N 15-20 установлена процедура проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "Нерюнгринский район".

В 2009 году по вопросам бюджетной и налоговой политики было принято 3 нормативных правовых акта, и в 2010 году на момент разработки Программы - 4 акта.

Таким образом, анализ исходного состояния нормотворческого процесса на предмет проведения публичной экспертизы муниципальных актов выявил отсутствие:

- сбалансированной системы общественного контроля за эффективностью и экономической обоснованностью принимаемых муниципальных правовых актов в области бюджетной и налоговой политики;

- закрепления принципа открытости и гласности при принятии органами местного самоуправления решений в области бюджетной и налоговой политики;

- обязательности проведения процедур публичной независимой экспертизы соответствующих проектов решений.

При этом администрация Нерюнгринского района считает одним из приоритетов своей деятельности повышение прозрачности и открытости осуществления бюджетной и налоговой политики. В связи с этим необходима реализация комплекса мероприятий, направленных на внедрение механизмов публичной экспертизы в нормотворческий процесс на районном уровне, которая бы позволила вовлечь экспертное сообщество, а также представителей различных групп населения в процесс принятия решений по наиболее важным для местного сообщества вопросам.

План повышения эффективности

Мероприятия по данному направлению планируется реализовывать в два этапа.

На первом этапе будут осуществлены основные мероприятия, обеспечивающие формирование положений и норм правовой базы для проведения публичных (общественных) слушаний проектов муниципальных актов в бюджетной и налоговой сфере. Мероприятия второго этапа будут нацелены на внедрение процедуры независимой публичной экспертизы в нормотворческий процесс.

В рамках реализации мероприятий первого этапа реформ по данному направлению будут осуществлены следующие действия:

1. В Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании "Нерюнгринский район", утвержденное решением Нерюнгринского районного Совета от 11.08.2005 г. N 15-20 будут внесены изменения, дополняющие перечень выносимых на публичные слушания документов проектами муниципальных актов в сфере бюджетной и налоговой политики. К числу таких актов предполагается отнести следующие вопросы:

- о бюджете муниципального района;

- о бюджетном процессе в муниципальном районе;

- о местных налогах и сборах;

- о приватизации объектов муниципальной собственности;

- о создании (реорганизации, ликвидации) муниципальных учреждений и предприятий.

Закрепление перечня рассматриваемых вопросов позволит исключить неоднозначное толкование объекта исследования и обеспечит своевременную передачу проектов решений на независимую экспертизу.

2. В постановление главы Нерюнгринского района от 18.06.2009 г. N 52 "Об утверждении Порядка подготовки, оформления и вступления в силу постановлений и распоряжений Нерюнгринской районной администрации, главы района" будут внесены изменения, устанавливающие обязательность проведения процедур публичной независимой экспертизы в виде публичных слушаний проектов нормативных правовых актов Нерюнгринской районной администрации, главы района в сфере бюджетной и налоговой политики.

Данный документ будет содержать нормы о том, что в Нерюнгринском муниципальном районе вводится публичная независимая экспертиза проектов решений Нерюнгринской районного администрации и главы района по вопросам бюджетной и налоговой политики. В этом документе также будет установлен перечень вопросов, проекты решений по которым в обязательном порядке подлежат данной экспертизе.

На втором этапе начнется реализация мероприятий по внедрению публичной независимой экспертизы в нормотворческий процесс в соответствии с ранее принятыми документами. В средствах массовой информации и (или) сети Интернет на сайте муниципального образования "Нерюнгринский район" будут представляться проекты нормативных правовых актов по вопросам бюджетной и налоговой политики (до утверждения) и итоговые документы публичных слушаний после их проведения. Главным печатным инструментом обеспечения публичности экспертизы и ее результатов предположительно станет периодическое издание "Бюллетень органов местного самоуправления Нерюнгринского района". На уровне главы администрации (уполномоченного им должностного лица) будет организован контроль за своевременностью размещения в открытых источниках информации всех необходимых документов.

Ожидаемые результаты

В результате реализации данного направления ожидается:

- повышение качества и обоснованности разрабатываемых нормативных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики;

- повышение удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления, в том числе их информационной открытостью;

- более активное участие жителей района в нормотворческом процессе, что в свою очередь способствует формированию современного гражданского общества.

Доля нормативных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики, прошедших обязательную публичную независимую экспертизу, в общем количестве нормативных правовых актов Нерюнгринского района в сфере бюджетной и налоговой политики на втором этапе составит 100 процентов, т.е. все нормативные правовые акты в данной сфере, начиная с 2012 года, будут проходить обязательную публичную независимую экспертизу.

Обоснование выбора принципиального решения

Повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является одной из основных задач федеральной Программы по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года.

В качестве формы обеспечения прозрачности деятельности органов местного самоуправления Нерюнгринского района в финансовой сфере было выбрано проведение независимой публичной экспертизы всех решений, касающихся бюджетной и налоговой политики, путем организации публичных слушаний.

Вовлечение общественности в нормотворческий процесс полезно для всех участвующих сторон и для общества в целом. Сильным аргументом в пользу участия общественности является тот факт, что местное население и общественные организации часто имеют больше информации о местных проблемах и о наиболее эффективных методах их решения. Более того, как показывает практика, поддержка населением инициатив органов местного самоуправления резко повышает вероятность успеха намечаемой деятельности.

Возможные альтернативы

Существует несколько альтернативных вариантов проведения публичной независимой экспертизы проектов решений в области бюджетной и налоговой политики.

1. Проведение публичной независимой экспертизы специально созданным экспертным органом - независимой экспертной комиссией, состоящей из представителей общественных и научных организаций (объединений), а также физических лиц - специалистов в области юриспруденции, экономики, финансово-бюджетных отношений, состав которой может утверждаться главой муниципального образования. Данная форма проведения экспертизы характеризуется относительной эффективностью с точки зрения простоты организации, технического и материального обеспечения деятельности; возможностью учета мнения наиболее подготовленных специалистов в финансово-бюджетной сфере, а также наиболее значимых общественных групп и организаций; однозначностью результатов проведения экспертизы, предполагающая подготовку экспертами единого заключения на проект правового акта.

Слабым местом независимой экспертной комиссии можно назвать вероятность недостаточного уровня квалификации привлекаемых экспертов, и как следствие, ненадлежащего проведения публичной независимой экспертизы. Минимизация данного риска обеспечивается при подготовке коллегиального заключения на проекты документов. Кроме того, минимизация риска может быть обеспечена регламентацией процедуры учета заключения комиссии при доработке проектов документов, которой может быть установлено, что замечание включается в текст проекта только в случае его соответствия нормам действующего законодательства.

2. Закрепление процедуры проведения публичной независимой экспертизы путем привлечения отдельных экспертов на основе договоров на оказание услуг. По каждому проекту должно быть представлено несколько экспертных заключений.

Преимуществом такого подхода является привлечение к экспертизе специалистов в соответствующих областях, что позволит получить более квалифицированное заключение.

Недостатками такого варианта проведения экспертизы являются:

- наличие разрозненных заключений, которые могут значительно отличаться друг от друга, что может создавать сложности с учетом данных заключений при доработке документов;

- сложности с поиском высококвалифицированных экспертов;

- необходимость выделения финансовых средств из местного бюджета на оплату возмездных договоров на оплату услуг экспертов.

3. Привлечение заинтересованных лиц и организаций к обсуждению принимаемых решений в бюджетной и налоговой сфере в средствах массовой информации, в том числе с помощью электронных средств массовой информации, в т.ч. Интернет-форумов, Интернет-конференций, специализированных страниц и разделов на существующих порталах.

С одной стороны, такое альтернативное решение характеризуется относительно низкими финансовыми затратами, неограниченным временем использования, достаточно широким кругом участников обсуждения. С другой стороны, использование только сети интернет ограничивает доступ к обсуждению отдельных категорий населения (например, пенсионеров, жителей отдаленных территорий района), которые не имеют доступа к интернет-ресурсам. Существенным недостатком Интернет - форумов также является возможность использования ресурса не по назначению (обсуждение в рамках форума вопросов, не связанных с проектом правового акта) и сложность формализованной фиксации предложений общественности, последующего анализа этих предложений и их учета при доработке документов.

4. Проведение экспертизы Общественной палатой при Нерюнгринском районном Совете. Такая форма проведения экспертизы возможна только при наличии общественной палаты. Однако необходимо помнить, что цель создания общественной палаты существенно шире вопросов проведения экспертизы проектов документов, этот орган создается для обеспечения взаимодействия населения с органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и проведении государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля деятельности органов местного самоуправления. Соответственно, создавать общественную палату только для проведения экспертизы нецелесообразно.

Оценка рисков

Проведение публичных слушаний является сложной и продолжительной процедурой с организационной точки зрения (по законодательству, обсуждаемые проекты документов должны быть предварительно размещены в средствах массовой информации в срок, установленный муниципальным правовым актом о публичных слушаниях; для организации слушаний необходимо выделение помещений), требует выделения дополнительных ресурсов, в т.ч. на публикацию проектов документов. Поэтому основной риск преобразований связан с возможным увеличением времени, необходимого для принятия муниципальных актов в сфере налоговой и бюджетной политики, в результате чего может быть потеряна оперативность реагирования на изменения в финансовой сфере и социально-экономической ситуации в районе, на внесение изменений в федеральное законодательство и т.п. Кроме того, могут возникнуть сложности с учетом высказанных на публичных слушаниях предложений по доработке проектов документов в связи с несогласованностью позиций участвующих в них сторон.

Для минимизации возможных потерь от данного риска в порядке проведения публичной независимой экспертизы проектов решений в области бюджетной и налоговой политики необходимо:

- ограничить перечень вопросов, проекты муниципальных правовых актов по которым подлежат обязательной экспертизе;

- составить план разработки проектов нормативных правовых актов, которые подлежат обязательной экспертизе и обеспечить соблюдение заранее определенных сроков разработки, публикации, проведения общественных слушаний, доработки проектов нормативных правовых актов по результатам слушаний;

- определить ответственных лиц за организацию проведения экспертизы и учета результатов экспертизы при доработке нормативных правовых актов, установить их ответственность за неисполнение, либо ненадлежащее исполнение обязанностей.

2.2. Разработка нормативной правовой базы в сфере управления муниципальными финансами

Анализ исходного состояния, основные проблемы

Правовую основу бюджетного процесса в Нерюнгринском районе составляют Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы и законы Республики Саха (Якутия), правовые акты Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), Устав муниципального образования "Нерюнгринский район", иные нормативные правовые акты муниципального образования, регулирующие бюджетные правоотношения.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что муниципальная правовая база в сфере управления бюджетным процессом в целом сформирована, в настоящий момент в Нерюнгринском районе предпринят комплекс мер для перехода к бюджетированию, ориентированному на результат (далее - БОР), в том числе:

- внедрены процедуры формирования среднесрочного финансового плана;

- определен порядок ведения реестра расходных обязательств;

- разрабатываются и реализуются муниципальные целевые программы;

- заложены методологические основы для формирования муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг;

- частично введена новая отраслевая система оплаты труда.

Вместе с тем, проведенный анализ свидетельствует о том, что, несмотря на позитивные результаты реализации основных требований бюджетного законодательства, в сфере управления муниципальными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем. А именно:

- в основе действующей системы формирования и исполнения местного бюджета лежит "затратная" модель, ориентированная на финансирование расходных обязательств в пределах сложившейся сети бюджетных учреждений по фактически производимым затратам;

- несмотря на предоставленную федеральным законодательством возможность выбора между трехлетним и годовым бюджетом, в Нерюнгринском районе осуществляется годовое планирование с одновременной разработкой среднесрочного финансового плана, что снижает горизонт планирования и не способствует повышению эффективности финансового управления;

- не урегулирован процесс планирования бюджетных ассигнований, и, как следствие, не применяются процедуры конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на основе оценки эффективности предлагаемых мероприятий;

- отсутствует процедура оценки бюджетной и социальной эффективности предоставления и пролонгации налоговых льгот;

- не установлены и не введены в практику стандарты качества муниципальных услуг;

- механизм муниципального задания введен в действие с целью формального исполнения требований федерального законодательства и не оказывает значимого влияния на финансовую систему района;

- применение программно-целевого подхода осуществляется на нормативной правовой базе, не учитывающей современных подходов к разработке и реализации целевых программ, отсутствует порядок мониторинга эффективности и результативности реализации целевых программ и порядок конкурсного распределения бюджетных средств на вновь принимаемые и действующие целевые программы;

- не создана система мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств;

- отсутствует механизм управления кредиторской задолженностью местного бюджета;

- не формализована процедура принятия решений о сохранении муниципальных предприятий и долей Нерюнгринского района в уставном капитале предприятий, а также решений о сохранении в муниципальной собственности имущества на основе оценки социальной и бюджетной эффективности его использования.

Перечисленные проблемы повышают финансовые риски, ограничивают возможности эффективного решения комплексных социально-экономических проблем района, эффективного и качественного предоставления муниципальных услуг. Актуальность реформирования еще более повышается в связи с вступлением в силу федеральных новаций в сфере налогового и бюджетного законодательства, необходимость их учета предполагает существенную модернизацию бюджетного процесса.

План повышения эффективности

Направление планируется реализовывать в два этапа. На первом этапе муниципальные правовые акты будут приведены в соответствие с нормами федерального законодательства, прежде всего нормами Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ. При доработке действующих муниципальных правовых актов будут учитываться направления реформирования, предусмотренные федеральной Программой повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. Также будут разработаны и приняты муниципальные правовые акты, направленные на создание условий для введения среднесрочного финансового планирования в муниципальном районе в формате трехлетнего бюджета. На втором этапе основные инструменты БОР получат практическое применение. На этом этапе начнется формирование трехлетнего бюджета на уровне муниципального района.

В число мероприятий, предлагаемых к реализации на первом этапе, входят:

1. Разработка и внесение изменений в Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Нерюнгринский район", утвержденное решением Нерюнгринского районного Совета от 21.12.2007 г. N 4-38, в части регулирования процесса составления проекта бюджета. В Положение будут включены нормы утверждения бюджета сроком на три года.

2. Инвентаризация действующих нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы бюджетного процесса, с целью приведения их в соответствие с внесенными изменениями в Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Нерюнгринский район".

3. Утверждение порядка формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Данный порядок должен предусматривать:

- организационные и регламентные процедуры взаимодействия субъектов бюджетного планирования в процессе разработки проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

- распределение ответственности по каждому из выделенных мероприятий в рамках разработки проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

- сроки и планы-графики реализации соответствующих мероприятий;

- порядок распределения бюджетных ассигнований на соответствующий финансовый год и плановый период между главными распорядителями бюджетных средств, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации.

Утверждение бюджета на очередной финансовый год и плановый период расширит самостоятельность и ответственность субъектов бюджетного планирования, поскольку устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты бюджетных ассигнований и на три года формируется объем бюджетных ассигнований на выполнение конкретных функций и программ, что в свою очередь дает возможность заключения долгосрочных контрактов.

4. Внесение изменений и дополнений в Порядок формирования реестра расходных обязательств муниципального района. При разработке данного нормативного правового акта будут в обязательном порядке учтены требования "Методических рекомендаций по составлению реестров расходных обязательств Российской Федерации, исполняемых главными распорядителями средств федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", утвержденные Министерством финансов Российской Федерации (с учетом специфики на уровне муниципального образования). Обновленный Порядок формирования реестра расходных обязательств станет нормативной и методологической основой для подготовки трехлетнего бюджета муниципального района.

5. Утверждение формализованного порядка по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств с выделением видов бюджетных ассигнований (в том числе публичных обязательств), а также результатов (непосредственных и конечных) использования бюджетного ассигнования. Данный порядок будет детально регламентировать механизм взаимодействия участников бюджетного процесса с целью формирования и уточнения базовых объемов бюджетного финансирования для расчета бюджета действующих и параметров принимаемых обязательств по каждому субъекту бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период с применением реестра расходных обязательств.

Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих расходных обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами социально-экономической и финансовой политики. Документом будет закреплено, что выделение бюджетных ассигнований на новые (принимаемые) обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств.

6. Утверждение порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств в соответствии с эффективностью мероприятий, планируемых заинтересованными ведомствами. Это позволит более рационально и эффективно распределять бюджетные средства, что особенно актуально в условиях существующих бюджетных ограничений, и направлять их на решение приоритетных задач социально-экономической политики.

7. Разработка и утверждение системы критериев и порядка проведения оценки качества управления финансами на уровне главных распорядителей средств бюджета. Оценка качества финансового управления на уровне главных распорядителей средств бюджета будет нацелена на выявление приоритетных направлений дальнейшей работы по совершенствованию финансового менеджмента для каждого главного распорядителя средств бюджета. Предполагается, что проведение оценки начнется только после того, как будут заложены правовые основы и определены пути повышения эффективности процессов финансового управления в районе в целом.

Второй этап реализации направления предполагает следующие мероприятия:

1. Разработка и утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета при оценке деятельности и премирования на ее основе руководителей соответствующих главных распорядителей средств бюджета.

2. Внесение изменений в постановление главы муниципального района по вопросам планирования временных кассовых разрывов. В рамках реализации направления планируется отработать технологию минимизации финансовых и социальных последствий возникновения кассовых разрывов путем совершенствования организации и методологии прогнозирования кассового исполнения бюджета с установлением ответственности главных распорядителей бюджетных средств за качество и соблюдение показателей кассового плана.

3. Внесение изменений в соответствующие решения органов местного самоуправления в области налоговой политики, устанавливающие обязательность проведения оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых налоговых льгот и запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности; утверждение Порядка проведения оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых или планируемых к предоставлению налоговых льгот. Введение в практику деятельности Управления экономического развития и муниципального заказа процедур оценки бюджетной и социальной эффективности в дальнейшем будет использоваться для оптимизации числа налоговых льгот.

4. Разработка и утверждение Порядка предоставления отчетности о деятельности и кредиторской задолженности муниципальных унитарных предприятий и организаций, в уставном капитале которых есть доли Нерюнгринского района.

5. Разработка методики оценки бюджетной и социальной эффективности и перечня критериев, установленных для сохранения муниципальных унитарных предприятий, а также для сохранения в муниципальной собственности долей в уставном капитале иных организаций. Методика должна обеспечить сбалансированность интересов органов местного самоуправления, с одной стороны, по увеличению неналоговых доходов бюджета, а с другой стороны, по осуществлению деятельности, направленной на решение социальных задач. Методика должна включать перечень и порядок расчета значений критериев, которые позволят органам местного самоуправления муниципального района принять решение о целесообразности сохранения в муниципальной собственности имущества муниципальных унитарных предприятий, а также долей в уставном капитале иных организаций. Кроме того, методика должна содержать критерии для принятия соответствующих решений.

Основным результатом второго этапа будет формирование проекта трехлетнего бюджета Нерюнгринского района на очередной 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов.

После утверждения трехлетнего бюджета показатели сводной бюджетной росписи, бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных смет получателей бюджетных средств, а также доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств будут установлены в режиме "скользящей" трехлетки.

Мероприятия по переходу на финансирование учреждений в разрезе услуг и повышению доступности и качества муниципальных услуг представлены в рамках направления "Формирование муниципальных заданий для подведомственных бюджетных учреждений" (раздел 2.3 Программы).

Комплекс мероприятий по совершенствованию процедуры формирования и реализации целевых программ будет осуществляться в рамках направления "Разработка и реализация целевых программ" (раздел 2.4 Программы).

Меры, направленные на создание условий и стимулов по оптимизации сети и внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг, будут реализовываться в рамках направления "Перевод бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы" (раздел 2.9 Программы).

Для подготовки проектов муниципальных правовых актов по отдельным направлениям, требующим высокого уровня квалификации разработчиков и системного подхода к формированию системы правого регулирования (например, в части реализации программного бюджета), будут привлекаться сторонние организации, имеющие соответствующий опыт и возможность оперативного реагирования на изменения федерального законодательства.

Ожидаемые результаты

В результате реализации мероприятий будет создана правовая и нормативная основа реформирования системы управления муниципальными финансами, которая будет в полной мере соответствовать нормам новых федеральных нормативных правовых актов, учитывать последние тенденции и включать новые технологии в сфере повышения эффективности системы управления общественными финансами.

Разработка документов будет осуществляться в строгом соответствии с Планом мероприятий по реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов.

Обоснование выбора принципиального решения

Проводимая в Российской Федерации реформа бюджетного процесса (в том числе реформа бюджетного учета, реструктуризация бюджетного сектора и бюджетных учреждений), а также принятая Правительством Российской Федерации Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, диктуют необходимость совершенствования системы управления муниципальными финансами.

Все документы, которые будут разрабатываться (дорабатываться) в рамках реализации настоящей Программы, будут соответствовать нормам федерального законодательства и учитывать новые тенденции в сфере повышения эффективности управления общественными финансами.

Возможные альтернативы

В связи с внесением изменений и дополнений в нормы российского законодательства, регламентирующие организацию бюджетного процесса и финансовых отношений с подведомственными учреждениями, совершенствование и приведение нормативной базы Нерюнгринского района в соответствие с федеральным законодательством является обязательным. Возможными альтернативами является выбор конкретных управленческих решений по отдельным вопросам.

В частности, в ходе реализации Программы необходимо принять решение о горизонтах бюджетного планирования. Возможными альтернативами являются:

- разработка и утверждение местного бюджета на очередной финансовый год (годовой бюджет) и среднесрочного финансового плана на очередной финансовый год и плановый период;

- разработка и утверждение местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период (трехлетний бюджет).

Преимуществом выбора второго варианта является наличие возможности по расширению практики заключения среднесрочных контактов, установления прозрачных и предсказуемых правил бюджетно-налоговой политики, ориентации бюджета на достижение необходимых результатов. Вместе с тем, ограничением выбора данной альтернативы является политика Республики Саха (Якутия) в соответствующей сфере: без введения трехлетнего бюджета на республиканском уровне использование данной альтернативы невозможно.

Альтернативные варианты по другим направлениям будут рассмотрены в соответствующих разделах Программы.

Оценка рисков

Реализация данного направления может быть связана с возникновением следующих рисков:

1. Нестабильность и постоянная модернизация федерального законодательства. Для его минимизации необходимо проведение постоянного во времени мониторинга изменения законодательства и подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня и экономической ситуации в стране с целью своевременного принятия мер по корректировке муниципальных правовых актов.

2. Отсутствие сформированных и закрепленных в нормативных правовых актах федерального/регионального уровня и/или методических рекомендациях единых подходов к формированию трехлетнего бюджета и планированию бюджетных ассигнований на среднесрочную перспективу может затруднить реализацию мероприятий по внедрению среднесрочного БОР и повышению обоснованности планирования бюджетных расходов. Для преодоления указанного риска ответственным исполнителям мероприятий по реформированию целесообразно проводить консультации с федеральными и региональными органами исполнительной власти по вопросам, которые находятся в их компетенции, принимать активное участие в тематических семинарах и конференциях, изучать опыт других территорий по внедрению программно-целевых методов в бюджетный процесс.

3. Отсутствие у муниципальных служащих опыта реализации крупных проектов в области муниципальных финансов, и как следствие, их недостаточная квалификация. Повышение уровня квалификации, информированности и компетентности муниципальных служащих может обеспечить активное участие в семинарах по вопросам бюджетной реформы, проводимых как федеральными органами государственной власти, так и консультационными компаниями. Трансляцию полученной на семинарах информации всем участникам процесса реформирования следует организовывать путем представления тематического отчета.

4. Чрезмерная загруженность органов местного самоуправления при подготовке проектов правовых актов, которая может негативно сказаться на выполнении основных функций и осложнить работу по реализации мероприятий Программы реформирования. В данном случае минимизация риска возможна за счет привлечения к работе по разработке нормативных правовых актов консультационных компаний или отдельных экспертов, а также четкого планирования сроков и этапов нормотворческой деятельности муниципалитета.

2.3. Формирование муниципальных заданий для подведомственных бюджетных учреждений Анализ исходного состояния, основные проблемы

В Нерюнгринском районе муниципальные услуги оказываются в соответствии с полномочиями муниципального района, закрепленными Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом муниципального района, а также Положениями об отраслевых органах местного самоуправления, ответственных за предоставление соответствующих услуг.

Основным документом, регламентирующим вопросы формирования и финансового обеспечения муниципального задания, является постановление Нерюнгринской районной администрации от 20.07.2009 г. N 249 "Об утверждении порядка формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания". Порядок устанавливает очередность действий главных распорядителей бюджетных средств при формировании муниципального задания для муниципального учреждения, автономного учреждения и некоммерческой организации за счет бюджетных ассигнований местного бюджета. Муниципальное задание разрабатывается по каждой муниципальной услуге, оказываемой учреждением, в соответствии с основной деятельностью, предусмотренной уставом учреждения. Форма муниципального задания приведена в Приложении к Порядку и содержит разделы в соответствии со ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Муниципальное задание устанавливается либо на срок 1 год, либо на три года в зависимости от формата утверждаемого местного бюджета и подлежит уточнению при составлении проекта решения о бюджете.

С выходом Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" изменено правовое положение существующих бюджетных учреждений, а также введен новый тип учреждений - казенные. Данным документом изменена система финансирования деятельности учреждений - для автономных и бюджетных учреждений предусмотрено выделение субсидий, для казенных сохранено финансирование по смете.

Действующая редакция Порядка не учитывает вышеназванные нововведения федерального уровня и, следовательно, нуждается в переработке с целью приведения в соответствие принятому законодательству.

Кроме того, на муниципальном уровне не утверждены правовые акты, устанавливающие порядок проведения мониторинга, контроля и оценки исполнения муниципальных заданий. Внедрение муниципальных заданий в бюджетный процесс также сдерживается отсутствием формального закрепления стандартов муниципальных услуг и требований к их качеству. При этом требования к стандартам качества муниципальных услуг установлены постановлением Нерюнгринской районной администрации от 05.10.2010.

При формировании муниципальных заданий муниципальным учреждениям на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) используется реестр (перечень) муниципальных услуг. Целью формирования и ведения реестра муниципальных услуг является закрепление обязательств муниципального образования по предоставлению муниципальных услуг физическим и юридическим лицам.

Реестр муниципальных услуг (функций) органов местного самоуправления муниципального образования "Нерюнгринский район" (далее - реестр муниципальных услуг) утвержден постановлением Нерюнгринской районной администрации от 23.04.2010 г. N 961. Формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляется в соответствии с Положением о формировании и ведении реестра муниципальных услуг (функций) органов местного самоуправления муниципального образования "Нерюнгринский район", утвержденным постановлением Нерюнгринской районной администрации от 10.03.2010 г. N 505 "О деятельности органов местного самоуправления муниципального образования "Нерюнгринский район" в сфере оказания муниципальных услуг (функций)". В реестр муниципальных услуг включены услуги (исполняемые функции), оказываемые физическим и юридическим лицам органами местного самоуправления и подведомственными учреждениями в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, регламентирующими полномочия органов местного самоуправления, и финансируемые из местного бюджета, а также государственные полномочия, переданные муниципальному району в соответствии с законодательством Республики Саха (Якутия).

Основными характеристиками Реестра являются:

1) формирование Реестра с точки зрения потребности проведения административной реформы. В связи с этим формулировки наименований услуг в основном совпадают с формулировками полномочий и вопросов местного значения. Указанное обстоятельство в значительной степени затрудняет использование Реестра для определения нормативов затрат и расчета субсидий на оказание услуг;

2) значительное число полей реестра (14 полей) осложняет восприятие данного документа потребителями, поскольку отдельные поля содержат информацию, понятную только специалистам;

3) включение в реестр наравне с услугами функций органов местного самоуправления.

Современные подходы к формированию реестра муниципальных услуг предполагают следующие цели его создания:

- формализация обязательств муниципального образования перед населением;

- обеспечение потребителей муниципальных услуг (работ) информацией о составе и содержании муниципальных услуг (работ); об органах местного самоуправления, ответственных за их предоставление; о поставщиках муниципальных услуг (работ); а также о нормативных правовых актах, содержащих описание стандартов (регламентов) оказания муниципальных услуг (работ);

- использование в качестве основы для формирования муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (работ).

С учетом вышеизложенного следует пересмотреть порядок формирования и форму реестра муниципальных услуг Нерюнгринского района в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", постановлением Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 г. N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" и методическими рекомендациями Минфина России о формировании перечня государственных (муниципальных) услуг.

В целях практического использования реестра муниципальных услуг также необходимо предпринять ряд шагов для выстраивания четкой взаимосвязи реестра расходных обязательств, реестра муниципальных услуг, расчета нормативных затрат на оказание услуг и содержание муниципального имущества, муниципального задания. Только при такой организации бюджетного процесса формирование муниципальных заданий становится инструментом повышения эффективности бюджетных расходов.

Построение такой системы требует модернизации и совершенствования действующих автоматизированных систем планирования и исполнения бюджета, с целью обеспечения автоматизированного ведения реестра муниципальных услуг, расчета их стоимости и поддержки процесса мониторинга и оценки выполнения заданий муниципальными учреждениями.

План повышения эффективности

План реформирования по данному направлению должен осуществляться в тесной взаимосвязи с мероприятиями по направлениям 2 (разработка нормативной правовой базы) и 9 (изменение правового статуса бюджетных учреждений) Программы. Он предполагает решение следующих задач:

- разработка (совершенствование действующих, приведение их в соответствие с новыми нормами законодательства) и утверждение нормативных актов, регулирующих процессы формирования, исполнения, финансирования, мониторинга и оценки результатов муниципальных заданий;

- совершенствование перечня муниципальных услуг и нормативных документов, регулирующих его формирование и ведение, в целях использования перечня для расчета стоимости муниципальных услуг;

- проведение анализа системы предоставления и финансирования муниципальных услуг в целях определения нормативных затрат для финансирования муниципальных заданий;

- установление требований к качеству муниципальных услуг, разработка и нормативное закрепление стандартов качества муниципальных услуг;

- внедрение механизмов финансирования учреждений в разрезе муниципальных услуг;

- автоматизация процесса формирования, мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий.

Мероприятия в рамках данного направления будут реализовываться в два этапа.

На первом этапе предлагается реализовать мероприятия, направленные на формирование методической, нормативной и технической основы для внедрения муниципальных заданий.

В рамках методического обеспечения процесса перехода к финансированию учреждений на основе муниципальных заданий необходимо:

- проанализировать существующий реестр (перечень) муниципальных услуг, возможность его использования для определения субсидий на финансирование муниципальных заданий, сформулированных на его основе; при необходимости доработать методические подходы к формированию реестра (перечня) муниципальных услуг;

- провести детальный анализ системы предоставления и финансирования муниципальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями. В рамках данного анализа должна оцениваться обоснованность расходов на финансирование деятельности учреждений, в т.ч. расходов на оказание муниципальных услуг и расходов на содержание муниципального имущества;

- определить факторы, определяющие объем финансирования муниципальной услуги, рассчитать нормативные затраты на финансирование услуг, в т.ч. на содержание муниципального имущества;

- осуществить расчет объема ассигнований на финансирование муниципальных услуг с использованием нормативных затрат; оценить возможные финансовые последствия перехода финансирования учреждений субсидиями на финансирование муниципальных заданий;

- разработать план оптимизации бюджетной сети, включающий меры по развитию учреждений, проведению повышению эффективности расходов, который бы позволил нивелировать негативные последствия перехода на финансирование учреждений субсидиями, рассчитанными на основе нормативных затрат;

- разработать и утвердить методические рекомендации для главных распорядителей бюджетных средств по установлению нормативных затрат и определению объема субсидий на финансирование предоставления муниципальных услуг.

В связи с тем, что данное направление деятельности является новым для органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, требует проведения сложных расчетов и серьезного методологического обоснования, для его реализации будут привлечены специализированные организации, имеющие обоснованные и апробированные методические разработки и опыт работ в данной сфере в других муниципальных образованиях.

В рамках нормативно-правового обеспечения процесса перехода к финансированию учреждений на основе муниципальных заданий необходимо:

- внести изменения в постановления Нерюнгринской районной администрации N 249 и N 505 с учетом положений федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений";

- внести изменения в порядок формирования и ведения Реестра (перечня) муниципальных услуг, внести изменения в Реестр (перечень) муниципальных услуг, направленные на уточнение формулировок услуг и их перегруппировку в соответствии с предложенными рекомендациями;

- внести в Положения о структурных подразделениях администрации, исполняющих функции главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств изменения, направленные на установление прав и обязанностей, связанных с внедрением муниципальных заданий;

- разработать и утвердить приказами главных распорядителей бюджетных средств детализацию вариантов предоставления муниципальных услуг для последующего расчета на их основе нормативных затрат на оказание муниципальных услуг;

- разработать и утвердить порядок мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий;

- разработать и утвердить порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества; разработать и утвердить стандарты (показатели) качества муниципальных услуг;

- разработать и утвердить постановлением администрации план перехода на финансирование муниципальных учреждений на основе муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг;

- разработать и утвердить порядок опубликования муниципальных заданий, отчетов об их исполнении, а также результатов мониторинга и контроля качества муниципальных услуг на официальном интернет-сайте муниципального образования (органов местного самоуправления Нерюнгринского района).

На первом этапе также будет осуществлено внедрение автоматизированной системы расчета стоимости муниципальных услуг и формирования муниципальных заданий на базе действующей автоматизированной системы планирования бюджета. Данная система должна решать следующие задачи:

- формирование и ведение перечня (реестра) муниципальных услуг и паспортов услуг;

- автоматизация процесса расчета стоимости муниципальных услуг;

- организация планирования и учета расходов муниципального бюджета в разрезе предоставляемых муниципальных услуг;

- формирование муниципальных заданий на оказание услуг и расчет на их основании бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период;

- сбор информации о фактическом выполнении муниципальных заданий;

- оценка эффективности бюджетных расходов на оказание бюджетных услуг в среднесрочном периоде.

Также на первом этапе будет реализована программа обучения муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений. Необходимость проведения мероприятий по совершенствованию кадрового обеспечения органов местного самоуправления и муниципальных учреждений обусловлена сложностью процессов внедрения муниципальных заданий и иных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в практическую деятельность. До начала реализации второго этапа необходимо обеспечить повышение квалификации работников финансовых и экономических подразделений главных распорядителей бюджетных средств, а также муниципальных учреждений, по вопросам, связанным с определением нормативных затрат для расчета бюджетных ассигнований для финансирования муниципальных заданий, формированием муниципальных заданий, проведением мониторинга и оценки выполнения муниципального задания.

Содержание мероприятий, связанных с повышением квалификации муниципальных служащих, более подробно описано в разделе 5 Программы реформирования.

Мероприятия второго этапа предполагают практический переход на финансирование муниципальных бюджетных и автономных учреждений на основе муниципальных заданий, а также реализацию механизмов мониторинга и оценки достигнутых учреждениями результатов.

Внедрение муниципальных заданий будет осуществляться последовательно, в два подэтапа:

- на первом подэтапе будет проведена апробация разработанных документов и методик на ограниченном числе муниципальных услуг и учреждений. Для этого Планом перехода на финансирование муниципальных учреждений на основе муниципальных заданий будет определен перечень муниципальных учреждений, для которых, начиная со второго полугодия 2011 года, параллельно с бюджетной сметой будет сформировано муниципальное задание, определены показатели объема и качества оказываемых ими услуг и проведен мониторинг и оценка его исполнения;

- на втором подэтапе, начиная с 1 января 2012 года, муниципальные задания будут утверждены для всех муниципальных учреждений в полном объеме. При этом, начиная с 1 квартала 2012 года и далее ежеквартально, нарастающим итогом, будет проводиться мониторинг исполнения муниципальных заданий, предоставляться отчеты об исполнении заданий, а также осуществляться контрольные мероприятия.

Ожидаемые результаты

Внедрение в бюджетный процесс муниципальных заданий обеспечит повышение эффективности выполнения муниципальными учреждениями возложенных на них функций, а выделяемые финансовые средства позволит увязать с практическими результатами работы учреждений.

Доля муниципальных услуг, входящих в реестр муниципальных услуг (функций) органов местного самоуправления района, имеющих утвержденные стандарты (показатели) качества предоставления муниципальных услуг составит по итогам второго этапа 100 процентов.

Доля фактически предоставленных в соответствии с муниципальными заданиями муниципальных услуг, соответствующих установленным стандартам качества предоставления муниципальных услуг составит по итогам второго этапа не менее 95 процентов.

Доля муниципальных заданий, сформированных в рамках эксплуатации автоматизированной системы расчета стоимости услуг и формирования муниципальных заданий по итогам второго этапа составит 100% от общего числа муниципальных заданий, сформированных для муниципальных учреждений.

Обоснование выбора принципиального решения

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ) устанавливаются муниципальным заданием, показатели которого используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение муниципального задания бюджетным или автономным учреждением. Таким образом, с введением в действие Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" муниципальные услуги начинают играть ключевую роль в бюджетном процессе.

Принципиальное изменение методологии бюджетного планирования, ориентированное на переход от сметного планирования к результативному, нормативное закрепление базовых понятий "муниципальная услуга", "бюджетные ассигнования на оказание муниципальных услуг", "муниципальное задание" и иных, требует соответствующего изменения действующих и принятие новых нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения в логике новаций федерального бюджетного законодательства.

Данное направление тесно связано с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ по изменению типов муниципальных учреждений и организации процесса финансирования предоставления муниципальных услуг в виде субсидий из местного бюджета на основе муниципальных заданий учредителей. Перевод финансирования бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения.

Возможные альтернативы

Альтернативы данному направлению нет, т.к. формирование муниципального задания является требованием Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Альтернативы могут заключаться лишь на уровне принятия управленческих решений по вопросам определения подходов к формированию реестра муниципальных услуг, определения единиц услуг, разработки методик расчета нормативных затрат на финансирование муниципальных заданий, установления показателей качества услуг. При этом от решения этих вопросов во многом зависит, станут ли муниципальные задания реальным механизмом повышения эффективности расходов, обеспечения качества и доступности муниципальных услуг или они будут формироваться исключительно с целью формального исполнения требований федерального законодательства.

Оценка рисков

Основными рисками при внедрении в бюджетный процесс механизма муниципального задания являются:

1. Возможность разработки методики по определению нормативов затрат на оказание муниципальных услуг, применение которой будет иметь серьезные финансовые последствия для бюджетной сети района (значительное недофинансирование или перефинансирование отдельных учреждений; превышение расчетного объема бюджетных ассигнований над объемом средств, выделенных для финансирования отрасли в целом и т.п.).

Для минимизации данного риска Программой предусмотрено:

- проведение тщательного анализа деятельности учреждений и их расходов;

- привлечение консультационных организаций для формирования методологических и методических документов и консультационного сопровождения процесса расчета стоимости муниципальных услуг;

- координация деятельности главных распорядителей бюджетных средств по разработке методик расчета стоимости услуг финансовым органом, осуществляющим исполнение бюджета;

- постепенный переход к финансированию учреждений на основе муниципальных заданий; проведение мероприятий по оптимизации бюджетной сети, объему услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств.

2. Функциональная неготовность руководителей и специалистов бюджетных и автономных учреждений осуществлять свою деятельность в соответствии с муниципальным заданием.

Для минимизации данного риска Программой предусмотрено повышение квалификации муниципальных служащих, руководителей и специалистов муниципальных учреждений по актуальным вопросам формирования и исполнения муниципальных заданий.

3. Рост социальной напряженности в муниципальном образовании в случае проведения оптимизации бюджетной сети либо переводу части муниципальных услуг на платную основу.

Минимизация последствий данного риска требует:

- проведения разъяснительной работы с населением;

- введения переходного периода при установлении платности при оказании муниципальных услуг;

- повышения качества услуг, оказываемых учреждениями.

Для минимизации рисков все работы по данному направлению планируется проводить в рамках межведомственной рабочей группы с возможным привлечением сторонних экспертов. Кроме того, минимизации рисков будет способствовать комплексная автоматизация процессов формирования муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг, мониторинга качества предоставления, а также обеспечение публичности основных документов, связанных с оказанием муниципальных услуг.

4. Сложность внедрения автоматизированной системы расчета стоимости услуг и формирования муниципальных заданий.

Для минимизации данного риска предполагается на конкурсной основе привлечь к сотрудничеству ведущие российские компании, предлагающие программные автоматизированные комплексы по рассматриваемой тематике.

2.4. Разработка и реализация целевых программ Анализ исходного состояния, основные проблемы

В настоящее время в систему управления Нерюнгринского района внедряется практика использования программно-целевых методов. Так, стратегические задачи социально-экономического развития, стоящие перед муниципальным районом, решаются с применением программного подхода в рамках программы социально-экономического развития муниципального образования "Нерюнгринский район" Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы и основных направлений на 2015, 2020 годы (решение Нерюнгринского районного Совета от 15.06.2007 г. N 7-33).

В Положении о бюджетном процессе в Нерюнгринском районе предусмотрена возможность разработки долгосрочных целевых программ.

Для выполнения целей и задач бюджетной политики в 2010-2012 годах, (утверждены постановлением Нерюнгринской районной администрации от 13.11.2009 г. N 1144), органами местного самоуправления планируется принять меры по пересмотру подходов к использованию в бюджетном процессе ведомственных целевых программ, которые должны ориентировать текущую деятельность местной администрации, ее органов (структурных подразделений) на достижение конкретных результатов.

В целях усиления координации работ по подготовке и защите муниципальных программ утвержден Порядок разработки и защиты муниципальных Программ развития по отраслям экономики и социальному блоку (распоряжение главы муниципального района от 23.07.2008 г. N 475-р). Порядок регулирует процесс разработки, рассмотрения, утверждения и реализации Программ развития по отраслям экономики и социальному блоку. В соответствии с Порядком, программы развития представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем по отраслям экономики и социальному блоку МО "Нерюнгринский район". Программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление Программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения. Методическое руководство и координацию исполнения Программ осуществляет Управление экономического развития, ценовой (тарифной) политики Нерюнгринской районной администрации.

В 2010 году на территории района реализуется 22 целевые программы, большая часть которых являются долгосрочными программами (с горизонтом планирования от 3-х до 10 лет).

Проведенный анализ действующих целевых программ показал, что на момент подготовки Программы практика использования программно-целевых методов управления при расходовании бюджетных средств ориентирована в основном на развитие человеческого капитала.

Распределение целевых программ по приоритетам социально-экономического развития района следующее:

- развитие человеческого капитала - 54,5% (12 из 22);

- комплексное развитие территории, т.е. программы, направлены на создание благоприятной и безопасной среды жизнедеятельности - 41% от общего количества программ (9 из 22);

- повышение качества управления финансами - 4,5% (1из 22).

Таким образом, в муниципальном районе внедрены основные элементы программно-целевого планирования расходных обязательств через механизм разработки и реализации целевых программ. Но действующей системе программно-целевого управления присущ ряд недостатков, снижающих эффективность использования программно-целевого метода:

- не всегда четко прослеживается связь целей и задач, сформулированных в программах, с конечными общественно значимыми результатами, определенными в программе социально-экономического развития муниципального образования;

- не налажен учет показателей достижения целей и задач долгосрочных целевых программ при формировании местного бюджета на очередной финансовый год;

- отсутствуют механизмы конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств по целевым программам;

- отсутствуют механизмы оценки бюджетной и социальной эффективности осуществляемых бюджетных инвестиций в объекты муниципальной собственности в разрезе объектов;

- отсутствует нормативная правовая база, регулирующая корректировку и реализацию средне- и долгосрочных целевых программ, а процесс разработки программ требует значительной доработки;

- действующие автоматизированные системы планирования и исполнения бюджета требуют совершенствования в части обеспечения реализации механизмов программного бюджетирования и оценки эффективности реализации программ.

Все это не позволяет в полной мере использовать целевые программы как реальный управленческий механизм, который обеспечивает взаимосвязь объемов финансирования местной администрации (ее органов и структурных подразделений) и подведомственных отраслей с достигнутыми результатами. Кроме того, с принятием Правительством Российской Федерации Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 г. N 1101-р) наступил новый этап в развитии бюджетной реформы, предполагающий переход к программно-целевой структуре бюджета.

План повышения эффективности

Анализ подходов к построению программного бюджета, содержащихся в федеральной Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., позволяет выделить ряд базовых целей и принципов, которые следует учитывать при разработке системы мероприятий по данному направлению.

Основными целями перехода к программному бюджету являются:

- изменение логики организации деятельности органов местного самоуправления, которая должна быть направлена на достижение конкретных социально-значимых результатов;

- обеспечение связи объемов финансирования отраслей общественного сектора с полученными результатами,

- создание понятной для населения и депутатов представительных органов системы представления бюджета, в которой четко определяются объемы финансирования конкретных направлений и ожидаемые результаты.

Основные принципы построения программного бюджета:

1. Основу бюджета составляют программы, охватывающие основные сферы деятельности органов местного самоуправления и учитывающие основные направления социально-экономического развития муниципального образования. При этом основой для выделения программы является отраслевой принцип и направленность мероприятий программы на достижение единой цели (группы целей).

2. Программа включает как расходы на мероприятия и бюджетные инвестиции, так и на текущую деятельность органа местного самоуправления и подведомственных ему учреждений. Различные виды расходов могут быть разделены на подпрограммы в зависимости от целей и задач, которые планируется решить с их помощью. Не включаются в состав программ расходы на содержание представительных органов, контрольно-счетных палат, глав муниципальных образований, а также аппаратов администраций, которые обеспечивают работу органов местного самоуправления, но их деятельности не может быть напрямую связана с достижением каких-либо социально-значимых результатов.

3. Каждый орган местного самоуправления, осуществляющий политику в какой-либо сфере, отвечает, по крайней мере, за одну программу. Несколько программ рекомендуется разрабатывать в следующих случаях:

- орган местного самоуправления отвечает за несколько направлений муниципальной политики;

- помимо ведомственных целей (которые могут быть решены в рамках одного ведомства) могут быть межведомственные цели и задачи, достижение которых должно быть вынесено в отдельную программу.

4. Формирование программного бюджета целесообразно проводить одновременно с совершенствованием системы управления муниципалитетом. Структура органов местного самоуправления должна быть такова, чтобы каждое структурное подразделение, ответственное за реализацию программы, несло ответственность за решение одной или нескольких задач программ и подпрограмм, и при этом сферы ответственности между структурными подразделениями, по возможности, не пересекались.

5. Для каждой программы должна быть определена своя система целей, задач и показателей, связанных с целями социально-экономического развития. При этом должен быть обеспечен обязательный и постоянный мониторинг степени достижения запланированных целевых индикаторов и показателей, а также соблюдения сроков исполнения программных мероприятий.

6. Программа является долгосрочным документом; вместе с тем, отдельные ее подпрограммы могут иметь различные горизонты планирования. Например, подпрограммы, предусматривающие бюджетные инвестиции, устанавливаются на 3 года (в рамках трехлетнего бюджета); финансирование подведомственных учреждений по муниципальным заданиям может определяться на 1 год.

7. Распределение бюджета принимаемых обязательств должно осуществляться на основе конкуренции программ, то есть право на получение дополнительного финансирования получат те органы местного самоуправления, которые смогут представить более качественное обоснование необходимости дополнительных расходов.

8. Решение об утверждении программы, а также о распределении бюджета принимаемых обязательств, должно приниматься коллегиально, на заседании специально созданного координационно-экспертного органа при главе администрации.

Мероприятия по данному направлению будут осуществляться в два этапа.

Целью первого этапа является определение концептуальных подходов к построению программного бюджета и создание нормативно-правовой и методической базы для его внедрения. Целью второго этапа является практическое использование программного представления бюджета при осуществлении бюджетного процесса, а также практическое использование инструментов мониторинга и оценки эффективности расходования бюджетных средств на программно-целевой основе.

На первом этапе необходимо реализовать следующие мероприятия:

1) проведение инвентаризации действующих в Нерюнгринском районе целевых программ. Проведение данной аналитической работы позволит оценить степень соответствия программ основным принципам программного бюджетирования, определить эффективность использования бюджетных средств и подготовить фактологическую и методологическую базу для последующей разработки концептуальных и нормативных документов, необходимых для перехода на программный бюджет;

2) разработка и утверждение Концепции перехода на программный бюджет. Данный документ должен включать:

- основные принципы построения бюджетного процесса при использовании программно-целевого метода;

- описание основных механизмов и структуры управления программным бюджетом;

- план мероприятий по переходу к программному бюджетированию;

- план разработки (корректировки) муниципальных правовых актов, необходимых для внедрения программного бюджета, включая разработку (корректировку) текстов муниципальных программ;

- перечень муниципальных программ и органов, ответственных за их реализацию;

- перечень расходов, не относящихся к отдельным программам (непрограммные расходы);

- предложения по оптимизации системы управления муниципального образования, учитывающие специфику программного бюджета;

3) разработка нормативно-правовых и методических документов, необходимых для перехода на программный бюджет. В частности, предполагается:

- разработать Порядок мониторинга эффективности и результативности реализации целевых программ. Мониторинг обеспечит систематическую оценку эффективности программ на разных стадиях, своевременно выявит возникающие проблемы и увяжет цели с деятельностью по их достижению и необходимыми ресурсами;

- внести изменения и дополнения в Положение о бюджетном процессе. Порядок разработки и защиты муниципальных Программ развития по отраслям экономики и социальному блоку в части приведения его содержания в соответствие с Концепцией;

- разработать Порядок конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие целевые программы (программные мероприятия);

- разработать Положение о координационно-экспертном органе по утверждению и оценке результатов целевых программ;

- разработать программы (подпрограммы), либо внести соответствующие изменения в действующие муниципальные целевые программы;

- при необходимости - внести изменения в Положения об органах местного самоуправления и структурных подразделениях администрации для обеспечения более эффективного управления принимаемыми программами;

4) модернизация и развитие автоматизированных систем планирования и исполнения бюджета, которые позволят обеспечить переход на новую бюджетную классификацию, реализовать программное представление бюджета и обеспечить реализацию автоматизированной оценки эффективности муниципальных программ.

На втором этапе с учетом требований разработанного и утвержденного правового и методического инструментария будут реализованы следующие мероприятия:

1) разработано и утверждено программное представление бюджета Нерюнгринского муниципального района на 2012 и плановый период 2013, 2014 годы;

2) создан координационно-экспертный орган по утверждению и оценке результатов муниципальных целевых программ при главе администрации района;

3) реализована программа мероприятий по мониторингу исполнения программ и достижению целевых показателей;

4) обеспечена прозрачность деятельности органов местного самоуправления в части опубликования текстов программ, отчетов о деятельности координационно-экспертного органа, результатов мониторинга программ.

Ожидаемые результаты

В ходе реализации данного направления будет сформировано нормативное правовое регулирование бюджетных правоотношений в сфере разработки, реализации и мониторинга целевых программ, что в полной мере соотносится с требованиями действующего бюджетного законодательства Российской Федерации и направлениями модернизации системы управления государственными финансами.

Будет заложена правовая основа долгосрочного результативного бюджетного планирования, реализована методология привязки объемов бюджетного финансирования (и их корректировки) к целевым индикаторам результативности реализации соответствующих программ.

Основным результатом перехода на программный бюджет станет одновременное представление с проектом решения о бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов, в составе материалов, представляемых в Нерюнгринский районный Совет, приложения, содержащего распределение бюджетных ассигнований в разрезе программ и подпрограмм.

Доля объема бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию действующих целевых программ, в общем объеме непроцентных расходов бюджета муниципального района по итогам второго этапа составит не менее 75% процентов.

Обоснование выбора принципиального решения

Переход к планированию бюджетных ассигнований бюджета Нерюнгринского муниципального района на основе программно-целевых принципов необходим по следующим причинам:

1) проведение изменений в данном направлении позволит повысить эффективность бюджетных расходов, сделать форму представления бюджета более понятной для депутатов Нерюнгринского районного Совета и населения, ориентировать деятельность местной администрации, ее органов (структурных подразделений) на достижение конкретных результатов своей деятельности;

2) проведение изменений находится в русле реформ, проводимых Правительством РФ на федеральном уровне.

Правительством Российской Федерации утверждена Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года, в основу которой положены программно-целевые принципы деятельности органов исполнительной власти всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения. Деятельность Правительства Российской Федерации будет осуществляться в рамках государственных программ, которыми планируется охватить все сферы деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, большую часть бюджетных ассигнований.

Перевод федерального бюджета на программно-целевые принципы построения неизбежно приведет к необходимости осуществления аналогичных реформ на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Возможные альтернативы

Альтернативным решением перехода на программный бюджет является сохранение бюджетного планирования на основе годового бюджета и среднесрочного финансового плана с разработкой целевых программ для решения системных проблем по отраслям экономики и социальному блоку.

Преимуществом такой схемы планирования является наличие отработанных подходов к разработке программ, распространение программного бюджетирования только на отдельные направления бюджетных расходов, относительная простота с установлением целей, задач и показателей по программам.

Недостатками такой системы планирования являются:

- отсутствие связи текущего, среднесрочного и стратегического планирования, и, соответственно, преемственности в бюджетной политике;

- отсутствие ориентации деятельности муниципальных служащих на достижение конкретных результатов;

- отсутствие оценки эффективности значительной части бюджетных средств, не включенных в целевые программы.

Внедрение программного бюджета позволит преодолеть перечисленные недостатки существующей системы бюджетного планирования в районе.

Оценка рисков

Основным риском данного направления является непроработанность концепции перехода к программному бюджету на федеральном уровне. Соответственно, все субъекты РФ и муниципальные образования при внедрении программно-целевых методов планирования должны разрабатывать собственные подходы к решению этого вопроса. Также достаточно сложным является разработка сбалансированной системы целей, задач, показателей, мероприятий программ, обеспечение их связи с финансированием. Это требует от муниципальных служащих:

- высокого уровня квалификации;

- знаний реформ, осуществляемых на федеральном уровне, а также лучшей практики по данному вопросу из других регионов и муниципалитетов;

- международной практики внедрения программно-целевых методов бюджетирования.

Для минимизации риска необходима реализация мероприятий по повышению квалификации муниципальных служащих путем:

- проведения консультаций с федеральными (региональными) органами исполнительной власти по вопросам, которые находятся в их компетенции и не урегулированы законодательно (по возможности организации таких консультаций);

- активного участия в тематических семинарах и конференциях, проводимых федеральными и региональными органами государственной власти, консультационными компаниями, специализирующимися в сфере общественных финансов;

- изучения опыта других территорий по соответствующему вопросу.

Значительную помощь в реализации направления могут оказать консультационные компании.

Еще одним риском реализации направления является отсутствие в настоящий момент бюджетной классификации, которая бы позволяла отражать расходы бюджета в разрезе программ. Однако к концу 2010 года Минфин России планирует внести предложения об изменении бюджетной классификации в РФ. Соответственно, к началу реализации настоящей Программы данный риск может исчезнуть.

2.5. Повышение квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений

Анализ исходного состояния, основные проблемы

Кадровая политика муниципального района основана на Концепции государственной кадровой политики Республики Саха (Якутия).

Кадровую политику в администрации муниципального района осуществляет служба управления персоналом, основными направлениями деятельности которой является конкурсный подбор, отбор и расстановка кадров, обеспечение подготовки резерва кадров на руководящие должности муниципальной службы и аттестация муниципальных служащих.

Так, анализ состояния кадрового потенциала муниципальных служащих Нерюнгринского района показывает, что высшее профессиональное образование имеют 98,1% муниципальных служащих, среднее профессиональное - 1,9%, в том числе по направлениям деятельности: гуманитарные и социальные науки - 20,8%, экономика и управление - 35,8%, образование и педагогика - 11,3%, другие направления деятельности - 32,1%. Среди муниципальных служащих имеют ученую степень - 1,9%.

Анализируя исходное состояние на момент начала реализации Программы, следует отметить, что постановлением главы муниципального образования "Нерюнгринский район" от 14.04.2008 г. N 526 "Об утверждении квалификационных требований, необходимых для исполнения должностных обязанностей муниципальными служащими муниципального образования "Нерюнгринский район" определены квалификационные требования к профессиональным знаниям, профессиональным навыкам и к стажу муниципальной службы или стажу (опыту) работы по специальности для муниципальных служащих.

Повышению эффективности бюджетных расходов, в том числе и расходов на управление, способствует сложившийся в районе конкурсный характер замещения вакансий муниципальных служащих и существующая система их аттестации.

Аттестация проводится в целях определения соответствия муниципальных служащих замещаемым должностям муниципальной службы на основе оценки их профессиональной служебной деятельности. Вопросы проведения аттестации муниципальных служащих в Нерюнгринском районе регламентируются законом Республики Саха (Якутия) от 11.07.2007 г. N 480-З N 975-III "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)". Кадровый резерв формируется на конкурсной основе с учетом реестра муниципальных служащих, поступивших заявлений граждан и результатов аттестации муниципальных служащих.

Решение Нерюнгринского районного Совета от 27.05.2008 г. N 9-41 "Об утверждении Положения о профессиональной переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих в муниципальном образовании "Нерюнгринский район" определяет порядок повышения квалификации муниципальных служащих. Основными принципами профессиональной переподготовки и повышения квалификации являются обязательность, периодичность, целевая направленность. Периодичность прохождения повышения квалификации осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года для лиц, замещающих должности муниципальной службы всех групп муниципальных должностей.

Ежегодно главой муниципального района утверждается годовой план профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, на основании которого формируется заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих. В 2009 году профессиональную переподготовку и повышение квалификации прошли 15 муниципальных служащих. В 2010 году профессиональную переподготовку и повышение квалификации пройдут 25 человек по программам от 72 часов и по индивидуальным программам - 7 человек, в бюджете на эти цели предусмотрены средства в объеме 597 тыс. рублей.

Тем не менее, в районе отсутствуют нормативные правовые акты, обеспечивающие ежегодное утверждение перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации муниципальных служащих. Наличие таких перечней обеспечило бы повышение качества планирования и результативности мероприятий по повышению квалификации, в т.ч. налаживание тесного сотрудничества с ведущими вузами Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) для целевой подготовки кадров муниципального района.

План реформирования

При разработке мероприятий по данному направлению следует учитывать следующие факторы:

- текущий (начальный) уровень квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

- актуальность (современность) направлений повышения квалификации;

- приоритетность Программы реформирования муниципальных финансов при выборе направлений повышения квалификации.

Реформирование в рамках данного направления будет осуществляться в два этапа.

В рамках реализации первого этапа предполагается проведение кадрового аудита - системы мероприятий, направленных на выявление текущего уровня квалификации муниципальных служащих, руководителей и специалистов муниципальных учреждений, установление функциональной кадровой обеспеченности органов местного самоуправления и учреждений, определение потребности в повышении квалификации и переобучении персонала.

Проведение кадрового аудита предполагает:

1) анализ кадровой обеспеченности органов местного самоуправления и их структурных подразделений, задействованных в реализации Программы реформирования;

2) выявление текущего уровня квалификации муниципальных служащих, а также административно-управленческого персонала муниципальных учреждений в рамках действующей программы аттестации, либо проведения внеочередной аттестации. При этом перечень тем аттестации следует расширить, включив в него актуальные вопросы по направлениям Программы реформирования;

3) формирование индивидуальных планов повышения квалификации (переобучения) муниципальных служащих и административно-управленческого персонала муниципальных учреждений.

Кроме того, на первом этапе будет организовано базовое повышение квалификации для всех муниципальных служащих, руководителей и специалистов муниципальных учреждений, относящихся к приоритетным группам, по темам, связанным с реформированием системы муниципальных финансов, в том числе:

- основные принципы перехода на программный бюджет (для работников финансовых органов и структурных подразделений главных распорядителей бюджетных средств);

- подходы к формированию муниципальных заданий и расчету нормативов финансирования оказания муниципальных услуг (для работников финансовых служб главных распорядителей бюджетных средств и муниципальных учреждений);

- правовые и финансовые аспекты ведения приносящей доход деятельности муниципальными учреждениями (для руководителей и бухгалтеров учреждений);

- актуальные изменения федерального и республиканского законодательства (регулярные семинары для муниципальных служащих и административно-управленческого персонала учреждений).

В ходе второго этапа на основе данных кадрового аудита и индивидуальных планов повышения квалификации планируется разработать и утвердить единую концепцию подготовки и переподготовки муниципальных служащих на среднесрочную перспективу, которая расширит спектр направлений для прохождения обучения, повышения квалификации и переподготовки в целях развития компетенции и профессиональных навыков муниципальных служащих и позволит более эффективно внедрять современные методы управления финансами.

Разработка концепции начнется с инвентаризации сфер деятельности муниципальных служащих с целью выявления необходимых направлений повышения квалификации и обучения муниципальных служащих с учетом перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, и программный бюджет с автоматизацией всех процессов бюджетного цикла. В концепции будет предусмотрена система постоянного, непрерывного повышения квалификации муниципальных служащих путем проведения регулярных семинаров, конференций и встреч с работающими в конкретной области специалистами других муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.

В качестве приоритетных групп должностей, нуждающихся в повышении квалификации, рассматриваются:

- работники финансовых органов муниципальных образований Нерюнгринского района;

- руководители муниципальных учреждений;

- руководители и специалисты органов и подразделений, осуществляющих муниципальный финансовый контроль;

- специалисты финансовых, бухгалтерских и экономических служб органов местного самоуправления и муниципальных учреждений;

- специалисты кадровых служб органов местного самоуправления и муниципальных учреждений.

В целях формирования кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы будет разработано и утверждено Положение о кадровом резерве на муниципальной службе Нерюнгринского района. Положение будет устанавливать порядок формирования кадрового резерва для замещения вакантных должностей, порядок организации конкурса на включение в кадровый резерв и подготовку кадрового резерва.

Цели систематической работы с кадровым резервом заключаются в:

- обеспечении устойчивых конкурентных преимуществ муниципальной службы в области человеческого потенциала;

- росте мотивированности перспективных сотрудников через систему карьерных перспектив;

- сокращении времени закрытия вакансий муниципальной службы специалистами, подготовленными "изнутри" организации.

Подготовка кадрового резерва означает получение муниципальными служащими (гражданами), включенными в кадровый резерв, дополнительного профессионального образования и иных знаний по отдельным вопросам науки и практики государственного и муниципального управления. Дополнительное профессиональное образование муниципального служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Подготовка кадрового резерва включает в себя:

- участие в мероприятиях, проводимых органом местного самоуправления (работа в составе рабочих, экспертных групп и коллегиальных органов; подготовка и проведение конференций, семинаров, совещаний; участие в мероприятиях мониторингового характера);

- индивидуальную подготовку под руководством должностных лиц службы управления персоналом Нерюнгринской администрации;

- самостоятельную теоретическую подготовку (обновление и пополнение знаний по отдельным вопросам науки и практики государственного и муниципального управления; обучение специальным дисциплинам, необходимым для повышения эффективности деятельности органа местного самоуправления) ;

- повышение деловой квалификации, расширение знаний в области управления на базе специальных учебных заведений, осуществляющих подготовку, переподготовку, повышение квалификации муниципальных служащих.

В индивидуальном плане подготовки "резервиста" предусматриваются мероприятия по приобретению теоретических, управленческих и специальных знаний, по выработке практических умений и навыков руководства на уровне современных требований.

В связи с этим в индивидуальные планы подготовки лиц, состоящих в кадровом резерве, рекомендуется включать следующие направления:

- перевод специалиста, состоящего в кадровом резерве, на другие вакантные должности с целью приобретения необходимых практических навыков;

- временное исполнение обязанностей вышестоящего руководителя на период его отсутствия с целью приобретения опыта руководящей деятельности и организаторских навыков;

- стажировку в органах местного самоуправления других муниципальных образований; поручение решения отдельных вопросов по той должности, на которую готовится "резервист".

Реализация мероприятий по данному направлению предполагает активное привлечение к реализации мероприятий по кадровому аудиту и повышению квалификации муниципальных служащих высших учебных заведений России и Республики Саха (Якутия), тренинговых и консультационных компаний.

Ожидаемые результаты

В результате реализации направления будет обеспечено повышение эффективности бюджетных расходов на муниципальное управление и снижены возможные потери местного бюджета, возникающие по причине недостаточной квалификации бюджетных администраторов, а штат укомплектован специалистами соответствующей квалификации.

Кроме того, подготовка муниципальных служащих, включенных в резерв управленческих кадров для органов местного самоуправления, позволит сократить период их адаптации на рабочем месте при поступлении на муниципальную службу.

Реализация мероприятий по данному направлению позволит также в полной мере и с достаточной эффективностью решить актуальные задачи реформирования общественных финансов муниципального образования, предусмотренные другими направлениями Программы.

Доля муниципальных служащих, руководителей и специалистов муниципальных учреждений, прошедших курс повышения квалификации, составит не менее 80% от общего числа муниципальных служащих, руководителей и специалистов, по итогам кадрового аудита признанных нуждающимися в повышении квалификации.

Обоснование выбора принципиального решения

Необходимость повышения квалификации муниципальных служащих, руководителей и специалистов муниципальных учреждений во многом обусловлена постоянным изменением нормативной правовой базы, как на федеральном, так и на региональном уровне, а также активной автоматизацией всех стадий бюджетного процесса.

Предлагаемые направления повышения эффективности бюджетных расходов, связанные с внедрением программного бюджета, муниципальных заданий, нормативов финансирования и серьезным совершенствованием нормативно-правовой базы, требуют высокого уровня квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

В условиях кризисной кадровой ситуации, дефицита на муниципальных должностях работников, в том числе руководящих кадров, обладающих необходимыми профессиональными, деловыми и нравственными качествами, работа с кадровым резервом приобретает особую актуальность. Формирование и оптимальное использование кадрового резерва рассматриваются как одно из приоритетных направлений государственной кадровой политики, как один из механизмов ее реализации.

Основная цель обучения кадрового резерва - формирование у резервистов современных представлений о задачах муниципального управления и инструментарии деятельности органов местного самоуправления, системе ключевых управленческих компетенций.

Возможные альтернативы

Учитывая, что административная реформа направлена на повышение эффективности деятельности всех уровней власти, повышению квалификации и профессиональному росту муниципальных служащих альтернативы нет.

Необходимость повышения квалификации обусловлена разными причинами, а потому в качестве альтернативных вариантов могут рассматриваться различные формы его организации. Главная задача повышения квалификации муниципальных служащих - обеспечить быструю реализацию новых организационных, управленческих и экономических идей в практику деятельности органов местного самоуправления. Один из путей совершенствования системы повышения квалификации - переход от сложившейся практики периодического (а чаще всего эпизодического) обучения к непрерывному пополнению и обновлению знаний.

Более глубокие знания по широкому кругу вопросов в порядке повышения квалификации можно получить на специальных факультетах или курсах повышения квалификации при высших учебных заведениях, учебных центрах или их филиалах, в отраслевых и межотраслевых институтах повышения квалификации, а также на курсах, семинарах, устраиваемых многочисленными организациями, специализирующимися на обучении и консультировании и, как правило, оперативно откликающимися на нужды органов власти.

Оценка рисков

Основной риск связан с нехваткой высокопрофессиональных преподавателей и лекторов, владеющих передовыми управленческими технологиями, в результате чего муниципальные служащие могут столкнуться с получением на курсах повышения квалификации неактуальной информации. Решение данной задачи потребует направления муниципальных служащих и работников учреждений с целью повышения в лучшие учебные заведения, специализирующиеся на подготовке/переподготовке кадров для муниципального сектора, что может привести к необходимости выделения дополнительного финансирования. Также необходимо внимательно изучать программы курсов перед заключением контрактов/договоров на подготовку/переподготовку кадров.

Возможен риск отсутствия преемственности обучения и последующего рационального использования кадров с учетом приобретенных ими знаний и навыков. Чтобы повысить ответственность и заинтересованность кадров в непрерывном повышении своей квалификации, необходимо обеспечить взаимосвязь результатов повышения квалификации, аттестации, должностных перемещений и оплаты труда работников с качеством знаний и эффективностью их практического использования.

2.6. Обновление материально-технической базы участников бюджетного процесса

Анализ исходного состояния, основные проблемы

В настоящее время система автоматизации бюджетного процесса Нерюнгринского района включает в себя несколько элементов, позволяющих обеспечить частичную автоматизацию ключевых процессов планирования и исполнения бюджета.

Так, например, автоматизированная система планирования бюджета предполагает только планирование бюджетных ассигнований с использованием сметного подхода. Планирование же бюджетных ассигнований на оказание бюджетных услуг с использованием программных средств ограничено формированием заданий на оказание услуг и собственно документов, содержащих бюджетные ассигнования на оказание услуг, без возможности расчета стоимости бюджетной услуги на очередной финансовый год и плановый период.

Отсутствие комплексной автоматизации бюджетного процесса, охватывающей все составные элементы бюджета (доходы, расходы, источники), приводит к тому, что планирование бюджета по направлениям (доходы, источники финансирования дефицита бюджета) осуществляется в основном в таблицах, которые зачастую не связаны между собой. Первичные данные, которые ложатся в основу проекта бюджета, нередко разнятся у различных исполнителей из-за отсутствия унифицированного подхода к получению исходных данных и отсутствия единых форматов документов.

Свод проекта бюджета также осуществляется в таблицах, данные в которые вводятся вручную. Это, во-первых, является довольно трудоемким процессом, а во-вторых, увеличивает вероятность появления, накопления и тиражирования ошибок.

Обмен информацией между специалистами финансового органа Нерюнгринского района производится на бумажных носителях - без возможности на уровне системы увидеть подготовленные документы, отредактировать их, перевести по статусам (в зависимости от прав доступа). Отсутствие системы не позволяет проследить судьбу каждого документа, формируемого в процессе подготовки бюджета, что в целом снижает прозрачность формируемого бюджета.

Отсутствие системы планирования бюджета, охватывающей все процессы его подготовки, также не позволяет вовлечь в единое информационное пространство всех участников процесса формирования бюджета: финансовый орган, главных распорядителей, получателей бюджетных средств и администраторов доходов и источников финансирования дефицита.

Имеющаяся технология подготовки проекта бюджета не позволяет осуществить централизованный контроль прогнозируемых параметров бюджета на соответствие параметрам, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, произвести ситуационное моделирование параметров бюджета до момента утверждения бюджета с выбором оптимальной версии бюджета.

Формирование всего пакета документов проекта решения о бюджете осуществляется специалистами каждого структурного подразделения имеющимися программными средствами (Excel, Word) в своей части - без возможности единого форматирования. В свою очередь наличие программного продукта, охватывающего все процессы планирования бюджета, позволит свести трудозатраты к формированию необходимого пакета документов к проекту решения о бюджете к минимуму.

Отсутствие возможности на программном уровне со стороны руководителей отследить сроки подготовки документов по каждому ответственному исполнителю на каждом из этапов процесса формирования бюджета увеличивает риск просрочки (срыва) процесса подготовки проекта бюджета.

Не автоматизированными на сегодняшний день остаются следующие основные процессы, связанные с формированием и исполнением бюджета района:

- планирование доходной части бюджета;

- планирование муниципальных бюджетных программ;

- планирование источников финансирования дефицита;

- создание общего свода бюджета (по доходам, расходам, источникам);

- проведение финансово-экономического анализа;

- управление процессами администрирования доходов муниципального бюджета, в том числе в части оказания услуг гражданам в электронном виде с взиманием платы;

- обеспечение формирования и исполнения бюджета в разрезе муниципальных программ с учетом планируемого перехода на программный бюджет;

- обеспечение доступности и открытости муниципального бюджета для населения средствами Интернет.

В муниципальном образовании не внедрены инструменты, позволяющие обеспечить построение единой автоматизированной системы муниципального финансового контроля, позволяющей обеспечить взаимодействие всех проверяющих субъектов и повысить эффективность контрольных мероприятий.

Аналитическое обеспечение процесса принятия управленческих решений руководством муниципального образования и финансового органа в настоящее время затруднено в связи с отсутствием информационно-аналитической системы, обеспечивающий постоянный мониторинг основных показателей развития муниципального образования.

Модернизация системы управления бюджетом и повышение эффективности бюджетных расходов требуют создания комплексной системы управления муниципальными финансами, и как следствие, диктуют необходимость повышения уровня автоматизации процессов планирования и исполнения бюджета и процедур контроля и оценки эффективности использования бюджетных средств.

Достижение указанной цели и реализация предусмотренных Программой мероприятий требует модернизации имеющегося у органов местного самоуправления, финансового органа и муниципальных учреждений, парка компьютерной техники и приведения его к единым стандартам.

В настоящее время компьютерное оборудование, имеющееся у органов местного самоуправления, финансового органа и муниципальных учреждений Нерюнгринского района, характеризуется следующими признаками:

- разнородность (разное время выпуска, разные платформы, различающиеся стандарты обработки и обмена информацией);

- высокий уровень износа. Проведенный анализ позволил установить, что более 50% рабочих станций, имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, эксплуатируется за пределом установленных сроков амортизации, либо морально устарело и нуждается в замене компонентов;

- повышенная нагрузка на серверное оборудование. Имеющееся серверное оборудование, используемое для интеграции управления муниципальными финансами, в настоящее время используется в полном объеме и не сможет обеспечить потребности автоматизированной системы при расширении ее возможностей.

План реформирования

Улучшение материально-технического оснащения в рамках Программы предполагает реализацию комплекса мероприятий по двум направлениям:

1. Модернизация парка компьютерной техники финансового органа, финансово-экономических служб органов местного самоуправления и муниципальных учреждений.

2. Приобретение программного обеспечения, направленного на автоматизацию ключевых этапов бюджетного процесса, в том числе модернизация действующих автоматизированных систем.

Реализация первого направления будет полностью осуществлена на первом этапе Программы и предполагает следующие мероприятия:

1. Обновление парка компьютерной техники главных распорядителей бюджетных средств, финансового органа и муниципальных учреждений:

- проведение технической инвентаризации и комплексной оценки состояния парка компьютерной техники главных распорядителей бюджетных средств, финансового органа и муниципальных учреждений для определении потребности в приобретении компьютерной техники;

- составление и утверждение плана-графика замены компьютерной техники;

- определение конфигурации приобретаемых автоматизированных рабочих мест;

- осуществление закупки компьютерной техники и базового программного обеспечения на основе соблюдения требований законодательства о государственных (муниципальных) закупках в соответствии с планом-графиком;

- установка