Раздел 1. Паспорт Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011 - 2012 годы

Раздел 1. Паспорт Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011 - 2012 годы

Наименование Программы	Программа повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 гг. (далее - Программа)
Основание для разработки Программы	Бюджетный кодекс Российской Федерации; Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Бюджетное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2010-2012 гг."; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 г. N 1101-р; Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24.07.2004 N 238 "Вопросы распределения субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов"; Постановление Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 N 859 "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов"
Разработчик Программы	Нерюнгринская районная администрация (далее по тексту - Администрация)
Основные цели Программы	- создание системы управления финансами, отвечающей потребностям устойчивого экономического и социального роста, обеспечивающей повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества.
Основные направления реализации Программы	1. Проведение публичной независимой экспертизы всех решений, касающихся бюджетной и налоговой политики (в целях повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления). 2. Разработка нормативной правовой базы (в целях применения в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования трехлетнего бюджета и устранения проблем в системе планирования). 3. Формирование муниципальных заданий для подведомственных бюджетных учреждений (в целях применения в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования муниципального задания и устранения формального введения механизма муниципального задания). 4. Разработка и реализация целевых программ (в целях подготовки перехода к утверждению "программного" бюджета и устранения ограниченного характера интеграции в бюджетный процесс процедур бюджетирования, ориентированного на результат). 5. Повышение квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений (в целях успешного внедрения новых методов управления муниципальными финансами в повседневную деятельность органов местного самоуправления и подведомственных им учреждений). 6. Реализация комплекса мероприятий по повышению материально-технической оснащенности финансово-экономических служб органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, включая широкое внедрение автоматизированных комплексов управления бюджетом. 7. Мероприятия по поддержке предприятий малого и среднего бизнеса (в целях снижения отрицательной динамики собственных доходов бюджета муниципального района). 8. Регулирование ведения долговой книги, механизмов принятия на себя гарантийных обязательств (в целях снижения зависимости местного бюджета от поступлений из внешних источников, повышения финансовой самостоятельности района). 9. Перевод бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы (в целях перехода от "затратной" модели финансирования расходных обязательств в разрезе учреждений к финансированию в разрезе муниципальных услуг; развития новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг; а также применения в полном объеме всех норм федерального законодательства, в части совершенствования правового положения муниципальных учреждений).
Задачи Программы	- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления на основе программного представления бюджета; - переход на среднесрочное финансовое планирование и утверждение бюджета на трехлетний период; - создание новой системы предоставления муниципальных услуг; - повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств; - модернизация бюджетного процесса, связанная с внедрением новых информационных технологий, что позволит обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля; - совершенствование политики управления муниципальным долгом; - обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов местного самоуправления и повышение уровня общественного контроля.
Сроки реализации Программы	2011-2012 г.г.
Исполнители Программы	Нерюнгринская районная администрация, структурные подразделения администрации, иные организации, привлекаемые администрацией для реализации Программы
Объемы и источники финансирования Программы	Общее финансирование Программы 32000 тыс. руб., в т.ч.: 1 этап - 21900 тыс. руб.; 2 этап - 10100 тыс. руб.
Ожидаемые результаты от реализации Программы	1. Осуществлен переход на трехлетний бюджет. 2. Повысится удовлетворенность населения муниципального района деятельностью органов местного самоуправления. 3. Сформированы базовые условия для повышения качества предоставляемых населению муниципальных услуг. 4. Систематизирована и усовершенствована нормативная правовая база по основным направлениям реформирования муниципальных финансов. 5. Оптимизирована и реструктуризирована сеть муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий. 6. Внедрена в практику система мониторинга и оценки деятельности поставщиков муниципальных услуг на основе стандартов и показателей качества муниципальных услуг. 7. Бюджетная система станет эффективным инструментом, обеспечивающим реализацию политики социально-экономического развития Нерюнгринского района. 8. Создана и введена в эксплуатацию комплексная система автоматизированного планирования и исполнения муниципального бюджета.
Система контроля за реализацией Программы	Контроль за реализацией Программы осуществляется главой района, оперативное управление ходом реализации программных мероприятий осуществляется Рабочей группой. Ответственность за реализацию отдельных направлений Программы несут руководители соответствующих подразделений Администрации. Программа предполагает ведение постоянного мониторинга в рамках автоматизированной системы.

1. Концепция Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы

Настоящая концепция предназначена для определения направлений развития системы управления муниципальными финансами Нерюнгринского района на период 2011 - 2012 гг. с целью организации бюджетного процесса с применением новаций федерального бюджетного законодательства, внедрения программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления и повышения эффективности бюджетных расходов.

На основе анализа основных показателей социально-экономического развития Нерюнгринского района и системы управления муниципальными финансами определены направления преобразований, которые предполагают развитие и совершенствование существующих механизмов и процедур организации бюджетного процесса и внедрения новых перспективных финансовых технологий.

1.1. Краткое описание социально-экономического положения муниципального образования "Нерюнгринский район"

Социально-экономическое положение муниципального образования

Муниципальное образование "Нерюнгринский район" расположено на юге Республики Саха (Якутия). Его площадь равна 98,8 тыс. кв. м. В состав территории входят город Нерюнгри, 6 поселков и 2 села.

Нерюнгринский район занимает выгодное географическое положение, располагаясь близко к Транссибирской магистрали и портам Охотского моря. По территории района проходят федеральная автомобильная дорога "Лена", протяженностью 1232 км, а также строящаяся в настоящее время железная дорога Беркакит-Томмот-Якутск.

Демографическая ситуация

На 01.01.2010 г. население Нерюнгринского района составило 85,2 тыс. человек, или 9% населения Республики Саха (Якутия) (таблица 1).

Таблица 1

Численность населения на конец года

тыс. чел.
	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Республика Саха (Якутия)	950,5	949,8	949,5
Муниципальное образование "Нерюнгринский район" в т.ч.:	87,5	86,2	85,2
неработающее население	12,3	13,2	12,8

Источники: Мониторинг основных показателей экономики улусов и городов Республики Саха (Якутия), прогноз социально-экономического развития муниципального образования "Нерюнгринский район".

Демографическая ситуация в муниципальном районе характеризуется устойчивым снижением численности населения. За период 2007-2009 г.г. численность населения района сократилась на 2,3 тыс. человек. При этом в районе отмечается естественный прирост населения, который в 2009 году составил 220 человек. Однако в последние годы значение данного показателя постепенно сокращается: в 2007 г. он был равен 274 человека, в 2008 г. - 155 человек. Снижение значений показателя составило 80,3%.

При этом в районе наблюдается увеличение рождаемости. За рассматриваемый период рождаемость увеличилась с 975 человек в 2007 г. до 993 человек в 2009 г., что связано, в том числе, с реализацией основных направлений Послания Президента Российской Федерации в области демографии и здравоохранения: введения материнского капитала, родовых сертификатов, увеличения детских пособий. Снижение естественного прироста связано в основном с увеличением смертности населения, которая за три года увеличилась с 701 до 773 человек. Показатель общей смертности на 10-00 человек населения по Нерюнгринскому району составил в 2009 г. - 9,1, в 2008 г. - 9,4, в 2007 г. - 8,0. Показатель смертности понизился на 3,2% по отношению к 2008 г, и продолжает оставаться ниже республиканского показателя (2008 г. - 10,1).

Таблица 2

Естественное движение населения человек

N п/п	Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.	Темп роста 2009/2007 гг., %
1	Количество родившихся, чел.	975	963	993	101,8
2	Количество родившихся на 1000 человек населения, чел.	11,1	11,2	11,6	104,5
3	Количество умерших, чел.	701	808	773	110,3
4	Количество умерших на 1000 человек населения, чел.	8,0	9,4	9,1	113,7
5	Естественный прирост, убыль (-) населения, чел.	274	155	220	80,3
6	Естественный прирост, убыль (-) населения на 1000 человек населения, чел.	3,3	1,8	2,6	78,8

Источник: мониторинг основных показателей экономики улусов и городов Республики Саха (Якутия).

Как видно из приведенного выше анализа, в настоящий момент сокращение численности населения района в основном связано с миграционным оттоком. На протяжении рассматриваемого периода в среднем за год из района выбывало 3 149 человек (таблица 3).

Таблица 3

Миграционное движение населения

Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.	Среднее значение за период 2007-2009 гг.	Темп роста 2009/2007, %
Прибыло	2236	1835	1666	1912,3	74,5
Выбыло	3266	3330	2852	3149,3	87,3
Миграционный прирост	-1030	-1495	-1186	-1237	120,1

Источник: мониторинг основных показателей экономики

Общая численность населения трудоспособного возраста в 2008 г. составила 60 652 человека или 70,4% от общей численности населения. За период 2007-2008 гг. численность трудоспособного населения сократилась на 1 529 человек. Численность населения моложе трудоспособного возраста составила 15 799 человек или 18,3% от общей численности. Численность населения старше трудоспособного возраста в 2008 г. возросла на 7,3% (таблица 4). Таким образом, в районе наметилась тенденция старения населения: сокращение численности населения трудоспособного возраста и младших возрастов с одновременным ростом численности населения старше трудоспособного возраста.

Таблица 4

Возрастная структура населения

чел.
N п/п	Показатели	2007 г.	2008 г.
	Население, всего, чел.	87 507	86 151
1	Население моложе трудоспособного возраста, чел.	16282	15799
1.1.	доля в общей численности, %	18,6	18,33
2	Население трудоспособного возраста, чел.	62181	60652
2.1.	доля в общей численности, %	71,05	70,4
3	Население старше трудоспособного возраста, чел.	9044	9700
3.1.	доля в общей численности, %	10,35	11,27

Источник: статистические данные

Индекс демографической нагрузки по соотношению трудоспособное/нетрудоспособное население составляет 2,378.

Демографические проблемы Нерюнгринского района имеют долгосрочный характер и соответствуют среднероссийским: депопуляция населения; низкие показатели естественного воспроизводства; диспропорция половозрастной структуры, старение населения.

Промышленность

Основу экономики Нерюнгринского района составляют отрасли промышленности, специализирующиеся на добыче угля, золота, выработке электроэнергии. В объеме промышленной продукции выпускаемой в районе наиболее велика доля угольной отрасли - 79%, электроэнергетики - 13,2%, золотодобывающей отрасли - 7%, прочих отраслей - 0,8%.

До 2009 года социально-экономическое положение Нерюнгринского района характеризовалось ростом основных экономических показателей (таблица 5). Рост объема отгруженных товаров собственного производства за период 2007-2008 гг. составил 173%, оборот организаций - 177%, объем платных услуг населению - 113%. Однако мировой кризис внес свои коррективы. В 2009 году добыча угля в целом по Нерюнгринскому району снизилась к уровню 2008 года в два раза. Невыполнение плана по добыче угля напрямую связано с кризисом на мировых рынках и отсутствием спроса на коксующийся уголь.

В 2009 году крупными и средними предприятиями района отгружено товаров собственного производства на сумму более 24,0 млрд. рублей, что составило 53,7% к уровню 2008 года.

Удельный вес Нерюнгринского района в общем объеме производства потребительских товаров в Республике Саха (Якутия) невысок. Это обусловлено нехваткой собственных оборотных средств на финансирование инвестиций, значительной стоимостью банковских кредитов, что приводит к росту морального и физического старения основных фондов в легкой и пищевой промышленности. Средства направляются в основном на поддержание существующих мощностей, а не на приобретение качественно новых видов оборудования и модернизацию производства.

Потребительский рынок Нерюнгринского района характеризуется стабильным устойчивым состоянием с высокой степенью насыщенности товарами и услугами. В 2008 году оборот розничной торговли увеличился по сравнению с 2007 г. на 10,2% и составил 11 807,7 млн. руб., но в 2009 году ввиду снижения потребительского спроса сократился на 1 810,6 млн. руб. или 15,3%.

Таблица 5

Динамика макроэкономических показателей муниципального образования "Нерюнгринский район" за 2007-2009 годы

Показатели	Ед. изм.	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Численность постоянного населения	тыс. чел.	87,5	86,2	85,2
Оборот розничной торговли	млн. руб.	10711,1	11807,7	9997,1
Объем платных услуг населению	млн. руб.	3579,0	4034,8	4644,8
Сводный индекс потребительских цен	%	109,03	112,45	108,15
Номинальная среднемесячная заработная плата	руб.	21060,4	25460,1	31548,6
Среднедушевые денежные доходы населения	руб.	230045,1	274114,5	274468,8
Величина прожиточного минимума	руб.	6611	7395	8497
Инвестиции в основной капитал крупных и средних предприятий	млн. руб.	27132,6	55391,2	88152,1
Объем отгруженных товаров собственного производства	млн. руб.	26227,6	45424,7	24403,8
Численность безработных, зарегистрированных в органах государственной службы занятости	чел.	904	978	839
Оборот общественного питания	млн. руб.	642,6	740,3	768,7
Оборот организаций	млн. руб.	30104,1	53279,9	26415,9
Фонд начисленной заработной платы	млн. руб.	7300,5	8146,2	9910,7
Объем работ, выполненных по виду деятельности "Строительство"	млн. руб.	5107,1	7116,8	7737,7
Расходы бюджета	млн. руб.	2 342,0	2 630,1	2 755,7
Доходы бюджета, в т.ч.	млн. руб.	2 362,4	2 606,4	2 814,0

Источники: мониторинг основных показателей экономики улусов и городов Республики Саха (Якутия), статистические данные. Годовые отчеты об исполнении бюджета муниципального образования "Нерюнгринский район".

Наблюдается рост в сфере общественного питания, в абсолютном выражении составивший 768,7 млн. рублей или 103,8%.

Выполненный объем работ по виду деятельности "Строительство" за 2009 г. составил 7 737,7 млн. руб., что на 52% выше уровня 2007 г.

В 2009 г. на территории муниципального района населению было оказано платных услуг на сумму 4 644,8 млн. руб. (увеличение на 115,1%, по сравнению с 2008 г.).

Анализ показал, что основными проблемными аспектами в сфере промышленного производства в настоящее время являются:

- монокультурность промышленного развития района (преобладание угледобывающей отрасли);

- высокая зависимость базовой отрасли от экспорта, и как следствие - от мировой конъюнктуры цен на уголь;

- значительный износ основных производственных фондов и моральное устаревание оборудования;

- ограниченность инвестиционных и инновационных возможностей предприятий.

Инвестиционная политика

В 2009 году вложение инвестиций в экономику района составило 8 815,2 млн. руб., что выше уровня предыдущего года в 1,6 раза, а 2007 года - в 3,2 раза.

В общем объеме инвестиций по Республике Саха (Якутия) доля Нерюнгринского района в 2009 г. составила 53,5%. (таблица 6), при этом доля района в общем объеме инвестиций в Республику Саха за три года возросла почти в два раза.

Таблица 6

Инвестиции в основной капитал крупных и средних предприятий

млн. рублей
Показатель	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Республика Саха (Якутия), всего	96 523,9	129 334,2	164 663,1
Муниципальное образование "Нерюнгринский район"	27 132,6	55 391,2	88 152,1
Доля муниципального образования "Нерюнгринский район" в общем объеме инвестиций по Республике Саха (Якутия)	28,1	42,8	53,5

Источники: мониторинг основных показателей экономики улусов и городов Республики Саха (Якутия)

Основные направления инвестиций в основной капитал крупных и средних предприятий в 2009 г. были осуществлены по следующим видам экономической деятельности: строительство (75,1%), транспорт и связь (20,2%), добыча полезных ископаемых (3,7%) (таблица 7).

Таблица 7

Инвестиции в основной капитал по видам экономической деятельности

млн. рублей
Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.	Доля объема инвестиций по отраслям, %	Темп роста 2009/2007 гг., %
Инвестиции в основной капитал по видам экономической деятельности, всего	27 132,6	55 391,2	88 152,1	100	324,9
в т.ч.:
сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство	85,4	213,7	581,0	0,66	680,3
добыча полезных ископаемых	1 950,6	1 924,6	3 238,6	3,68	166
обрабатывающие производства	2,1	2,0	10,9	0,01	519
производство, передача и распределение электроэнергии, газа, пара и горячей воды	164,4	165,8	231,1	0,26	140,6
строительство	19 535,9	49 841,5	66 170,7	75,06	338,7
оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования	27,1	11,4	17,9	0,02	66,1
гостиницы и рестораны	0,026	0	0	0	0
транспорт и связь	4 761,6	2 619,9	17 762,9	20,16	373
финансовая деятельность	16,3	16,7	12,2	0,01	74,8
операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг	159,6	69,4	21,2	0,02	13,3
государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное страхование	266,1	302,7	31,2	0,03	11,7
образование	54,5	145,6	45,0	0,05	82,6
здравоохранение и предоставление социальных услуг	81,1	68,3	23,9	0,03	29,5
предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг	27,8	9,7	5,3	0,01	19,1

Источник: Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Республике Саха (Якутия).

В 2009 году инвестиции в строительство превысили объем предыдущего года примерно в три раза в связи со строительством нефтепровода "Восточная Сибирь - Тихий океан" (ВСТО), железнодорожной ветки протяженностью 320 километров и шахты "Денисовская" производительностью 1,5 млн. тонн угля в год.

В сфере инвестиционной политики для крупных и средних предприятий основные проблемы сконцентрированы в области поиска источников инвестиций, необходимых для технического перевооружения и модернизации оборудования.

Трудовые ресурсы

Начиная с 2007 года, денежные доходы населения стабильно растут, обеспечивается реальный рост содержания всех составляющих денежных доходов (заработная плата, пенсии, стипендии, другие выплаты социального характера). Главным результатом этого явилось достижение и закрепление положительной динамики основных макроэкономических показателей экономики района.

Номинальные среднедушевые денежные доходы населения по итогам 2009 года сложились в размере 22 872,4 рублей в месяц и увеличились относительно уровня 2007 года на 19,3%.

Сохраняется дифференциация оплаты труда по видам экономической деятельности (таблица 8). В 2009 году самый высокий уровень начисленной заработной платы отмечен в строительстве (50 894,7 руб.), на предприятиях, производящих добычу полезных ископаемых (34 882,0 руб.), организациях транспорта и связи (34 858,4). При этом заработная плата в организациях бюджетной сферы отстает от среднемесячной номинальной заработной платы в 1,6 - 1,7 раза.

Таблица 8

Среднемесячная заработная плата работников по видам экономической деятельности

рублей
Вид деятельности	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Среднемесячная номинальная заработная плата	21060,4	25460,1	31548,6
в т.ч. по видам экономической деятельности:
сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство	11 584,4	12 628,6	16 854,5
рыболовство, рыбоводство	-	-	-
добыча полезных ископаемых	25 628,9	31 119,2	34 882,0
обрабатывающие производства	23 120,5	18 462,5	23 482,8
производство и распределение электроэнергии, газа и воды	21 706,9	28 387,4	33 550,3
строительство	24 028,4	26 215,8	50 894,7
оптовая и розничная торговля, ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования	10 609,8	13 300,1	14 793,3
гостиницы и рестораны	5 289,0	6 346,5	9 021,6
транспорт и связь	27 919,7	28 627,0	34 858,4
финансовая деятельность	27 110,0	33 347,7	34 728,5
операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг	15 302,7	18 094,6	23 498,4
государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное страхование	23 214,8	30 541,4	32 887,2
образование	13 362,3	17 329,0	19 407,9
здравоохранение и предоставление социальных услуг	12 336,8	16 048,6	18 159,5
предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг	13 405,0	16 615,8	18 714,1

Источники: данные государственного статистического наблюдения ("Росстат")

В Нерюнгринском районе, как и в Республике Саха (Якутия) в целом, сложилась сильная дифференциация доходов населения, которая в целом отражает ситуацию по Российской Федерации. Коэффициент дифференциации между самой низкооплачиваемой отраслью (гостиницы и рестораны) и самой высокооплачиваемой (строительство) в 2009 году составил 5,64. Ухудшает ситуацию увеличение расходов на оплату услуг, прежде всего коммунальных.

Жилищно-коммунальное хозяйство

В 2008 году резко сократился ввод жилья (с 8 128 тыс. м2 в 2007 г, до 1 085 тыс. м2 в 2008 году), в 2009 году ввод жилья не осуществлялся (таблица 9).

Таблица 9

Ввод в действие жилых домов

тыс. м2
Территория	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Республика Саха (Якутия)	309634	280388	291102
Нерюнгринский район	8128	1085	0

Источники: мониторинг основных показателей экономики улусов и городов Республики Саха (Якутия)

Жилищный фонд каменной застройки по общей площади жилого фонда составляет 82%, деревянной застройки - 18%. Аварийное и ветхое жилье - 9% от общей площади жилых квартир. Основная проблема отрасли - неплатежи населения и юридических лиц за потребленные жилищно-коммунальные услуги. Сбор платежей находится в среднем на уровне 87%.

Уровень экономического развития района и явное отставание уровня развития ЖКХ определяет реальную востребованность четкой и ресурснообеспеченной программы развития и модернизации этого сектора.

Развитие малого и среднего бизнеса

В целом за последние годы в Нерюнгринском районе наблюдается устойчивая динамика развития малого и среднего предпринимательства. Количество и объем произведенной продукции имеет тенденцию к увеличению.

Динамика основных показателей, характеризующих современное состояние и тенденции развития малого и среднего предпринимательства, показана в таблице 10.

Таблица 10

Динамика основных показателей развития малого предпринимательства

Показатели	Ед. изм.	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Количество действующих малых предприятий	ед.	472	543	495
Численность занятых на малых предприятиях	чел.	4097	4514	4963
Численность населения, занятого в малом бизнесе	чел.	8659	9422	10003
Доля занятых в малом бизнесе от занятых в экономике	%	15	20,09	22,01
Количество зарегистрированных индивидуальных предпринимателей	чел	3041	3272	3360
Доходы бюджета от малого бизнеса	млн. руб.	261	230	237
Удельный вес доходов от малого бизнеса в общих доходах местного бюджета	%	8,13	6,97	5,92
Удельный вес доходов от малого бизнеса в собственных доходах местного бюджета	%	13,39	9,38	7,86

Источники: статистические данные, данные ИФНС России по Нерюнгринскому району Республики Саха (Якутия).

В настоящее время в Нерюнгринском районе сложился устойчивый сектор малого и среднего предпринимательства. По статистическим данным в Нерюнгринском районе на 01.01.2010 г. осуществляют деятельность 495 малых предприятий. Наибольшее предпочтение при создании предприятий малого и среднего бизнеса отдается обществам с ограниченной ответственностью.

Наибольшее количество предприятий (33,8%) сосредоточено в оптовой и розничной торговле, общественном питании, 16,0% - в строительстве, 12,9% - транспорте и связи, 31,0% - в других отраслях производства.

Анализ отраслевой структуры предприятий малого и среднего бизнеса свидетельствует о ее непропорциональности, недостаточном развитии малого и среднего бизнеса в непроизводственной сфере. На это влияют различные факторы, основной из которых - неразвитость кооперации крупного и малого бизнеса, ограниченность доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к производственным мощностям, аренде и приобретению помещений и оборудования, неразвитость лизинговых услуг.

По состоянию на 01.01.2010 г. на налоговом учете в Нерюнгринском районе состояло 3360 индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность без образования юридического лица, что на 10,5% больше 2007 года.

Вклад индивидуальных предпринимателей района наиболее заметен в обеспечении внутреннего рынка района такими видами товаров и услуг как кондитерские изделия, хлеб и хлебобулочные изделия, товарная пищевая рыбная продукция, колбасные изделия, мясные полуфабрикаты, а также полиграфическая продукция, швейные изделия, ювелирные изделия, изделия из камнецветов, сувенирные изделия из меха и кости.

Оценка истинного вклада в развитие муниципального образования "Нерюнгринский район" субъектов малого и среднего бизнеса осложнена отсутствием полной статистической информации о деятельности всех форм субъектов малого и среднего предпринимательства и индивидуальных предпринимателей.

Развитие отраслей социальной сферы

Муниципальный район характеризуется относительно развитой социальной сферой. В системе здравоохранения функционируют 12 больничных и амбулаторно-поликлинических учреждений. В сфере образования действуют 59 образовательных учреждений, из них 22 общеобразовательные школы, 25 детских садов, 10 учреждений дополнительного образования, специальная (коррекционная) школа-интернат и детский дом. Под эгидой Управления культуры и искусства работают 7 культурно-досуговых учреждений, 6 детских музыкальных школ и 1 школа искусств, Нерюнгринская централизованная библиотечная система с 9 филиалами, музей истории освоения Южной Якутии им. И.И. Пьянкова.

В школах района обучается 9,7 тысяч учеников, в детских дошкольных образовательных учреждениях 3 632 воспитанника. В 2009 г. в муниципальном районе численность обучающихся в школах по сравнению с 2008 г. уменьшилась на 339 человек или 3,4% (таблица 11).

Таблица 11

Обеспеченность сетью образовательных учреждений

	Ед. изм.	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Число дошкольных учреждений (на конец года)	ед.	25	25	25
Число мест в дошкольных учреждениях (на конец года)	мест	3 758	3 758	3 632
Число детей в дошкольных учреждениях (на конец года)	чел.	3 941	3 936	3 781
Число дневных общеобразовательных учреждений (на начало года)	ед.	23	23	22
Специальная (коррекционная) школа-интернат VIII вида п. Серебряный Бор (на конец года)	чел.	96	90	81
Детский дом п. Чульман (на конец года)	чел.	48	56	60
Число учащихся дневных общеобразовательных учреждений (на начало года)	чел.	10 586	10 010	9 671

Источники: отчеты по сети, штатам и контингентам

Сократилось и число детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях за период 2007-2009 гг. на 160 человек. Однако сеть дошкольных учреждений района не в состоянии полностью удовлетворить потребность населения в детских садах.

В 2009 году в рамках процесса модернизации системы образования все 22 школы района перешли на новую систему оплаты труда, в связи с чем рост средней заработной платы учителей составил 17% (в 2009 г. - 18 300 рублей, в 2008 г. - 15 703 рубля).

Основные показатели деятельности муниципальных учреждений здравоохранения Нерюнгринского района представлены в таблице 12. Всего за 2009 г. пролечено 20 6 - 78,5 пациентов, что на 9,8% меньше, чем в 2008 году.

Таблица 12

Показатели функционирования системы здравоохранения

Показатель	Ед. изм.	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Количество посещений	чел.	720936	769455	748714
Количество посещений на 1000 человек населения	чел.	8169,2	8885,2	8690,7
Уровень выполнения плановых показателей	%	93,6	95,6	95,9
Обеспеченность врачами всех специальностей населения городской, сельской местности	чел.	329	338	341
Обеспеченность врачами всех специальностей населения городской, сельской местности на 1000 человек населения	чел.	37,3	39,0	39,6
Укомплектованность ЛПУ городской и сельской местности, всего	чел.	2697,0	2693,0	2670,75
Уровень укомплектованности ЛПУ городской и сельской местности	%	85,5	78,6	85,3
Обеспеченность больничными койками на 10000 населения круглосуточного пребывания больного	%	87,0	88,7	89,1

В сфере здравоохранения за 2007-2009 гг. отмечается увеличение процента выполнения плановых показателей (с 93,6 до 95,9). Основными причинами невыполнения являются:

- сохраняющаяся длительное время низкая укомплектованность врачебными кадрами участковой службы и врачей других специальностей;

- снижение общей численности населения.

Удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, организованных органами местного самоуправления в 2009 г. составил 85%. Общее количество посещений массовых мероприятий, организуемыми клубно-досуговыми учреждениями составило - 144 637 посещений (таблица 13). При этом отмечается снижение культурной активности по большинству показателей.

Таблица 13

Культурно-просветительная деятельность

N п/п	Показатель	2008 г.	2009 г.	Темп роста, %
1.	Удельный вес населения, участвующего в культурно-массовых мероприятиях	86%	85%	-
2.	Число посещений массовых мероприятий жителями района	525296	475068	90,4
3.	Количество учащихся ДМШ, ДШИ	1237	1237	100
4.	Объем платных услуг, тыс. руб.	10873,3	9650,5	88,8
5.	Число клубных формирований	64	64	100
6.	Число участников клубных формирований	1160	1115	96,0
7.	Количество организованных массовых мероприятий	2210	2160	97,7
8.	Количество народных коллективов	7	5	71,4
9	Количество читателей МУК Нерюнгринской централизованной библиотечной системы	37097	36105	97,3

В Домах культуры в течение года велась творческая деятельность в 64 клубных формированиях, большинство из которых (33) работают в г. Нерюнгри. Подобная неравномерность объясняется уровнем кадровой обеспеченности, социально-экономическими, демографическими условиями поселений. В клубных формированиях участвуют 1 115 жителей Нерюнгри. В течение года клубными учреждениями организовано 926 мероприятий. 9,3 тыс. жителей района посетили Музей истории освоения Южной Якутии им. И.И. Пьянкова.

Общее количество посещений культурно-досуговых мероприятий составило в 2009 г. 475 068 посещений или 90,4% уровня предыдущего года.

В районе функционирует 5 детско-юношеских спортивных школ, в которых занимается более 5,0 тысяч детей. Всего различными формами физкультурно-оздоровительных и спортивных занятий охвачено около 30 тысяч жителей.

Основные проблемные аспекты развития социальной сферы заключаются в следующем:

- число детей, посещающих дошкольные учреждения, превышает фактическое наличие мест, что свидетельствует о потребности в финансировании строительства дополнительного числа дошкольных учреждений, либо о необходимости стимулировании развития частной инициативы в данной сфере;

- недостаточная укомплектованность учреждений здравоохранения штатами сказывается на качестве медицинской помощи населению;

- размер среднемесячной заработной платы в организациях бюджетной сферы отстает от среднемесячной номинальной заработной платы по всем видам экономической деятельности в 1,6-1,7 раза;

- общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя ниже среднего показателя в целом по Республике Саха (Якутия). При этом разрыв будет увеличиваться вследствие отставания муниципального района от средних показателей по Республике Саха (Якутия) по темпам ввода жилья.

В целом, состояние социально-экономической среды Нерюнгринского района имеет сильную дифференциацию: высокие показатели г. Нерюнгри в разных сферах хозяйствования сглаживают общую картину по району, в то время как в других населенных пунктах наблюдается множество проблем, для решения которых требуются безотлагательные меры.

Для повышения темпов экономического роста Нерюнгринского района в целом важно, чтобы в нем продолжали формироваться и получили дальнейшее развитие направления, ориентированные на:

- наличие на территории района хорошо развитой промышленной сферы: предприятий угольной, энергетической, золотодобывающей отраслей;

- интенсивный рост торговли;

- благоприятные условия развития транспорта и связи;

- наличие развитых систем образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, культуры;

- формирование условий для благоприятного инвестиционного климата, предпринимательской инициативы, самореализации граждан;

- рост заработной платы работников производственной сферы в соответствии с ростом и качеством продукции и услуг;

- более полную загрузку имеющихся мощностей, внедрение высоких технологий;

- политику, направленную на совершенствование структуры управления муниципальным образованием;

- использование энерго- и ресурсосберегающих и экологически чистых технологий.

1.2. Характеристика системы муниципальных финансов и обоснование необходимости реформирования

Организация бюджетного процесса

В настоящее время система управления муниципальными финансами муниципального образования "Нерюнгринский район" является в достаточной степени организованной и интегрированной в общую систему управления. Управление муниципальными финансами осуществляется в полном соответствии с действующим бюджетным законодательством Российской Федерации.

Ежегодно администрация района осуществляет подготовку проекта бюджета на очередной финансовый год и материалов к нему, а в течение финансового года исполняет утвержденный бюджет, вносит в него изменения, формирует отчет об исполнении бюджета за соответствующие отчетные периоды.

Правовую основу бюджетного процесса в Нерюнгринском районе составляют Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы и законы Республики Саха (Якутия), правовые акты Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), Устав муниципального образования "Нерюнгринский район", иные муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Принятие решений о бюджете на очередной финансовый год осуществляется до начала финансового года в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Нерюнгринского района и основными направлениями бюджетной и налоговой политики.

Прогноз социально-экономического развития Нерюнгринского района разрабатывается в соответствии с распоряжениями Правительства Республики Саха (Якутия) о разработке прогноза социально-экономического развития Республики Саха (Якутия), с учетом сценарных условий функционирования экономики региона и методических рекомендаций Минэкономразвития Республики Саха (Якутия).

В основе бюджетного планирования Нерюнгринского района лежит модель годового планирования с одновременной разработкой среднесрочного финансового плана. Проект среднесрочного финансового плана утверждается Нерюнгринской районной администрацией и представляется в Нерюнгринский районный Совет одновременно с проектом бюджета. Порядок и форма среднесрочного финансового плана установлены постановлением главы муниципального образования "Нерюнгринский район" от 29.08.2007 г. N 44 "О порядке разработки среднесрочного финансового плана муниципального образования "Нерюнгринский район".

Уставом Нерюнгринского района регламентировано обязательное проведение публичных слушаний по проекту решения о бюджете. Решением Нерюнгринского районного Совета от 11.08.2005 г. N 15-20 установлена процедура проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "Нерюнгринский район".

Доходы местного бюджета Нерюнгринского района формируются за счет:

- федеральных, региональных и местных налогов, сборов и неналоговых доходов в соответствии с нормативами, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)", а также с нормативами отчислений, установленными решением о республиканском бюджете;

- погашения задолженности прошлых лет по отмененным федеральным и региональным налогам и сборам, иным обязательным платежам по установленным нормативам отчислений;

- безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов) из республиканского бюджета.

Формирование расходов местного бюджета осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий.

Исполнение бюджета муниципального образования осуществляется Финансово-казначейским управлением Министерства финансов Республики Саха (Якутия) (далее - финансовый орган), действующим на основании соглашения о взаимодействии, заключенного с администрацией муниципального образования.

В соответствии со ст. 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовым органом ведется реестр расходных обязательств. Порядок ведения реестра расходных обязательств местного бюджета Нерюнгринского района утвержден постановлением главы муниципального образования от 30.05.2008 г. N 781.

В соответствии со ст. 92 Положения о бюджетном процессе, планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств. Однако методика планирования бюджетных ассигнований на очередной финансовый год в муниципальном районе отсутствует.

В соответствии со ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Нерюнгринском районе с 2009 года применяется механизм муниципального задания (постановление Нерюнгринской районной администрации от 20.07.2009 г. N 2-49 "Об утверждении порядка формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания"),

В настоящее время в систему управления Нерюнгринского района внедряется практика использования программно-целевых методов. Так, стратегические задачи социально-экономического развития, стоящие перед муниципальным районом, решаются с применением программного подхода в рамках Программы социально-экономического развития муниципального образования "Нерюнгринский район" Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы и основные направления на 2015, 2020 годы (решение Нерюнгринского районного Совета от 15.06.2007 г. N 7-33).

Положением о бюджетном процессе в Нерюнгринском районе предусмотрена возможность разработки долгосрочных целевых программ.

Порядок разработки, рассмотрения, утверждения и реализации муниципальных Программ развития по отраслям экономики и социальному блоку утвержден распоряжением главы муниципального района от 23.07.2008 г. N 475-р. В 2009 году на территории района реализовывалось 19 долгосрочных целевых программ. Данные программы направлены на социально-экономическое развитие и представляют увязанный по ресурсам, срокам исполнения и исполнителям комплекс экономически обоснованных производственных, организационно-хозяйственных, социально-экономических мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем поселений.

Выполняя главную задачу по своевременному и рациональному освоению бюджетных средств, районная администрация обращает особое внимание на совершенствование системы муниципального заказа, как эффективное средство управления муниципальными финансами. Порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа установлен постановлением главы муниципального образования "Нерюнгринский район" от 23.07.2008 г. N 1181.

Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Процесс исполнения местного бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Кассовое обслуживание исполнения бюджета Нерюнгринского района осуществляется финансовым органом. Правила составления и ведения сводной бюджетной росписи установлены приказом от 30.12.2009 г. N 01-06/43 "Об утверждении Порядка составления, ведения сводной бюджетной росписи и бюджетных росписей главных распорядителей средств бюджета Нерюнгринского района на 2010 год и внесения изменений в нее".

Порядок составления и ведения кассового плана исполнения бюджета в текущем финансовом году закреплен в приказе финансового органа от 30.12.2009 г. N 01-06/44 "Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана исполнения бюджета Нерюнгринского района в текущем финансовом году". Методология планирования временных кассовых разрывов при исполнении бюджета Нерюнгринского района нормативно закреплена постановлением главы муниципального образования от 19.09.2005 г. N 18 "О совершенствовании порядка финансирования временных кассовых разрывов при исполнении бюджета Нерюнгринского района". В целях финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета в течение финансового года, формируется финансовый резерв. Порядок формирования финансового резерва при исполнении бюджета Нерюнгринского района утвержден вышеназванным постановлением.

Выдача муниципальных гарантий урегулирована Положением о предоставлении муниципальных гарантий Нерюнгринского района, утвержденным решением Нерюнгринского муниципального Совета от 11.10.2005 г. N 3-21.

Привлечение ресурсов, отражаемых как муниципальный долг, осуществляется в рамках ограничений, ежегодно утверждаемых решением о бюджете. Общий объем долга не превышает доходы бюджета без учета безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней. Вопросы долговой политики муниципального образования регламентируются решением Нерюнгринского муниципального Совета от 11.10.2005 г. N 4-21 "О системе управления муниципальным долгом и условными обязательствами Нерюнгринского района". Порядок ведения муниципальной долговой книги муниципального образования "Нерюнгринский район" установлен постановлением главы муниципального образования "Нерюнгринский район" от 16.07.2008 г. N 1067.

Формирование отчетности об исполнения бюджета осуществляется в соответствии с положением о бюджетном процессе. Годовые отчеты об исполнении местного бюджета утверждаются решением Нерюнгринского районного Совета.

В целях повышения качества управления муниципальными финансами Администрацией муниципального образования подписано соглашение от 23.03.2010 г. N 2-ДМО с Министерством финансов Республики Саха (Якутия), согласно которому в 2010 году муниципальный район берет на себя обязанности обеспечить отсутствие задолженности, перейти на новую отраслевую систему оплаты труда, утвердить стандарты качества услуг и провести работу по автоматизации проектирования местных бюджетов и формированию нормативных правовых актов по расходным полномочиям местного значения.

Характеристика бюджетно-финансовой системы

Основные параметры бюджета муниципального района приведены в таблице 14.

Таблица 14

Основные характеристики местного бюджета

млн. руб.
Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Доходы местного бюджета	2 362,4	2 606,4	2 814,0
к предыдущему году, %	109,3	110,3	107,9
Финансовая помощь из бюджетов других уровней	1078,1	1889,6	2073,5
в том числе:
- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности	46,2	286,7	286,7
доля в общем объеме финансовой помощи, %	4,28	15,17	13,82
- субвенции из регионального бюджета	836,7	846,7	988,6
доля в общем объеме финансовой помощи, %	77,6	44,8	47,67
- субсидии из регионального бюджета	195,2	756,2	798,2
доля в общем объеме финансовой помощи, %	18,12	40,03	38,51
Доля финансовой помощи из бюджетов других уровней в доходах местного бюджета	45,6	72,5	73,7
Доходы местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней	1284,3	716,8	740,5
Расходы местного бюджета	2 342,0	2 630,1	2 755,7
Дефицит местного бюджета (дефицит "-", профицит "+")	20,4	-23,7	58,2

Источники: годовые отчеты об исполнении бюджета муниципального образования "Нерюнгринский район"

С 2007 по 2009 гг. наблюдается рост доходной части бюджета на 19,1%, и расходной части бюджета - на 17,7%. Все три года бюджет планировался к исполнению с профицитом, однако, по итогам 2008 г. бюджет был фактически выполнен с дефицитом в размере 23,7 млн. рублей, что связано с уточнением остатков средств на 01.01.2008 г.

В доходной части местного бюджета значительную долю занимают межбюджетные трансферты. С 2007 года доля межбюджетных трансфертов в доходах бюджета увеличилась с 45,6% до 73,7% в 2009 году, что говорит о практически полной финансовой зависимости бюджета муниципального района от межбюджетных трансфертов. Значительную долю в структуре межбюджетных трансфертов занимают субвенции из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на исполнение переданных полномочий.

Бюджетный процесс в Нерюнгринском районе в 2009 году осуществлялся в соответствии с решением Нерюнгринского районного Совета от 21.12.2007 г. N 4-38 "Положение о бюджетном процессе в Нерюнгринском районе", решением Нерюнгринского районного Совета от 23.12.2008 г. N 4-3 "О бюджете Нерюнгринского района на 2009 год" (далее - решение о бюджете) и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Республики Саха (Якутия), Нерюнгринского района, регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии со ст. 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет района на 2009 год был утвержден до начала очередного финансового года. Сводная бюджетная роспись бюджета была утверждена в сроки, установленные ст. 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Первоначально бюджет муниципального района был утвержден по доходам в сумме 2 493 507,6 тыс. рублей, по расходам - 2 456 429,4 тыс. рублей, с профицитом - 37 07 - 8,2 тыс. рублей, который в полном объеме направлялся на погашение долговых обязательств. В процессе исполнения местного бюджета в решение о бюджете вносились изменения и дополнения, и уточненный бюджет был утвержден по доходам 2 766 151,7 тыс. рублей и по расходам - в сумме 2 803 727,5 тыс. рублей.

С учетом изменений доходы местного бюджета были уменьшены на 47 831,5 тыс. рублей, или на 1,7%, а расходы увеличены на 47 977,8 тыс. рублей, или на 1,7% к первоначальному утвержденному решением о бюджете.

Изначально бюджет 2009 года планировался к исполнению с профицитом в размере 37 078,2 тыс. рублей, после внесения уточнений объема доходов и расходов образовался дефицит в сумме 37 575,8 тыс. рублей по причине уточнения остатков средств на 01.01.2009 г.

Верхний предел муниципального долга муниципального образования "Нерюнгринский район" на 01.01.2010 г. был установлен в сумме 146 424,6 тыс. рублей.

Статьей 5 решения о бюджете установлен лимит предоставления налоговых кредитов, отсрочек, рассрочек по уплате местных налогов и сборов в части сумм, отчисляемых в местный бюджет, в объеме не более 1 000 тыс. рублей в пределах финансового года.

На исполнение публичных нормативных обязательств утвержден объем бюджетных ассигнований в сумме 30 03 - 0,6 тыс. рублей, в том числе за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) в сумме 29 057,1 тыс. рублей.

Статьями 16-17 решения о бюджете определен размер районного фонда финансовой поддержки поселений в размере 176 330,1 тыс. рублей или 7,2% от общей суммы расходов местного бюджета и районного фонда компенсаций в размере 2 047,6 тыс. рублей или 0,1% к расходам местного бюджета.

Отчет об исполнении бюджета муниципального района утвержден решением Нерюнгринского районного Совета от 18.05.2010 г. N 2-18 "Об утверждении отчета об исполнении местного бюджета Нерюнгринского района за 2009 год".

Доходы местного бюджета за 2009 год исполнены в объеме 2 813 983,2 тыс. рублей или 101,7% к уточненному плану. Поступление налоговых и неналоговых доходов составило 107,4% к уточненному плану.

Расходы местного бюджета за 2009 год исполнены в сумме 2 755 749,7 рублей или 98,3% к уточненному плану. Уровень исполнения расходов местного бюджета по разделам функциональной классификации расходов составил: "Общегосударственные вопросы" - 96,3%, "Национальная оборона" - 36,0%, "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" - 99,5% , "Национальная экономика" - 75,8%, "Жилищно-коммунальное хозяйство" - 98,7%, "Охрана окружающей среды" - 100%, "Образование" - 99,4%, "Культура, кинематография, средства массовой информации" - 100%, "Здравоохранение, физическая культура и спорт" - 98,2%, "Социальная политика" - 36,4%, "Межбюджетные трансферты" - 100%.

В течение 2009 года не были обеспечены полнота и своевременность финансирования утвержденных расходов. Разброс уровня финансирования по отдельным разделам составил от 36% ("Национальная оборона" и "Социальная политика") до 100%. Расходная часть бюджета на исполнение полномочий муниципального района исполнена на 98,6%. Несвоевременность и неритмичность финансирования расходов местного бюджета снизили эффективность исполнения местного бюджета. В итоге по результатам исполнения местного бюджета сформировался профицит в размере 58 233,5 тыс. рублей.

Положением о бюджетном процессе определены полномочия Нерюнгринской районной администрации по управлению муниципальным долгом. В соответствии с соглашением о взаимодействии по составлению и организации исполнения местного бюджета от 26.12.2008 г. N 143 районная администрация поручает финансовому органу осуществлять ведение муниципальной долговой книги.

Основные показатели муниципального долга представлены в таблице 15.

Таблица 15

Основные показатели муниципального долга

Показатель	2007	2008	2009
Объем муниципального долга, млн. руб.	184,9	210,9	175,1
в % к доходам местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней	16,3	30,6	25,2
Расходы на обслуживание муниципального долга, млн. руб.	13,6	11,0	9,3
в % к расходам местного бюджета	0,6	0,4	0,3

Источники: годовые отчеты об исполнении бюджета МО "Нерюнгринский район"

В течение 2009 года произошло снижение муниципального долга на 35,8 млн. рублей или на 17% к уровню предыдущего года.

Структура муниципального долга на 31.12.2009 года представлена следующими видами обязательств: обязательства по кредитным соглашениям - 0,5 млн. рублей, долговые обязательства перед бюджетами других уровней - 162,6 млн. рублей, гарантийные обязательства - 12,0 млн. рублей (таблица 16). Следует отметить, что за последние три года произошло перераспределение структуры муниципального долга. Если в 2007 и 2008 годах основную массу долга составляла кредитная задолженность перед банками, то в 2009 году основным долговым обязательством района стала ссудная задолженность перед бюджетами других уровней.

Таблица 16

Структура муниципального долга

млн. рублей
Показатель	2007	2008	2009
Кредитные соглашения и договоры	168,3	198,9	0,5
Бюджетные ссуды от бюджетов других уровней	0,3	-	162,6
Муниципальные гарантии	16,3	12	12
Итого	184,9	210,9	175,1

Источники: годовые отчеты об исполнении бюджета МО "Нерюнгринский район"

Бюджетно-финансовая система Нерюнгринского района развивается на протяжении последних лет в условиях достаточно нестабильной социально-экономической ситуации и непрерывно меняющегося законодательства. Для нее характерен высокий уровень зависимости от финансовой помощи со стороны регионального бюджета и других во многом субъективных факторов, что приводит к снижению устойчивости системы и проблемам осуществления качественных среднесрочных и долгосрочных финансовых прогнозов. В течение года районная администрация вынуждена неоднократно пересматривать и корректировать показатели местного бюджета.

Кроме того, анализ финансово-бюджетной сферы показал, что:

- опасения вызывает отрицательная динамика собственных доходов бюджета муниципального района, что говорит о наличии серьезной зависимости от поступлений из внешних источников;

- в основе действующей системы формирования и исполнения местного бюджета лежит "затратная" модель, ориентированная на финансирование расходных обязательств в пределах сложившейся сети бюджетных учреждений по фактически производимым затратам. Данный подход характеризуется отсутствием стимулов в деятельности субъектов бюджетного планирования по эффективному планированию и расходованию бюджетных средств;

- применяемые механизмы финансового планирования требуют совершенствования, в частности, перехода от среднесрочного финансового плана к трехлетнему бюджету;

- возрастание финансовой нагрузки расходной составляющей бюджета на социальную сферу требует выявления резервов и получения результатов от оптимизации расходов на социальные нужды;

- фактические значения доходов и расходов бюджета существенно отличаются от плановых. Так, в 2009 году бюджет изначально планировался с профицитом, в течение года вносимые изменения спланировали дефицит, а фактически местный бюджет был исполнен с профицитом. Данный факт говорит о наличии определенных проблем в системе планирования, внесения изменений и исполнения бюджета;

- не урегулирован процесс планирования бюджетных ассигнований, и, как следствие, не применяются процедуры конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на основе оценки эффективности предлагаемых мероприятий;

- механизм муниципального задания введен в действие с целью формального исполнения требований федерального законодательства и не оказывает значимого влияния на финансовую систему района;

- сложившаяся система финансирования бюджетных учреждений характеризуется проблемами, связанными с недостаточной эффективностью использования бюджетных средств. Недостаточная эффективность бюджетных расходов связана, в первую очередь, с отсутствием практики мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов, и использования механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы;

- интеграция в бюджетный процесс процедур бюджетирования, ориентированного на результат, носит ограниченный и локальный характер.

Таким образом, современная бюджетно-финансовая система Нерюнгринского района недостаточно эффективна и требует совершенствования. В сложившихся сложных социально-экономических условиях, необходимо:

- повышение качества финансового управления;

- максимальная оптимизация использования бюджетных ресурсов;

- осуществление структурных и институциональных преобразований.

Актуальность реформирования еще более повышается в связи с вступлением в силу федеральных новаций в сфере налогового и бюджетного законодательства, необходимость их учета предполагает существенную модернизацию бюджетного процесса. С выходом федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", перед органами местного самоуправления встает задача по планомерной реализации закона, направленного на повышение доступности и качества муниципальных услуг, создание стимулов для учреждений к эффективному использованию финансовых ресурсов и муниципального имущества, обеспечению прозрачности их деятельности. Таким образом, муниципальные услуги начинают играть ключевую роль в бюджетном процессе, а сохранение бюджетной сети в существующем виде становится невозможным.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено требование формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг (работ), показатели которого используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение муниципального задания бюджетным или автономным учреждением.

С утверждением Правительством Российской Федерации Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года начался новый этап модернизации управления общественными финансами Российской Федерации. В программе намечены направления преобразований, среди которых:

- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

- применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования трехлетнего бюджета;

- переход к утверждению "программного" бюджета;

- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

- реформирование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

- совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях муниципальных закупок;

- создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В целях совершенствования бюджетных процессов и внедрения новых технологий управления финансами необходимо выполнить комплекс мероприятий, предусмотренный Программой реформирования муниципальных финансов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы.

1.3. Цели и задачи Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы и обоснование их выбора

Цель Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы - создание системы управления финансами, отвечающей потребностям устойчивого экономического и социального роста, обеспечивающей повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества.

Цель Программы повышения эффективности бюджетных расходов интегрирована в процесс достижения стратегической цели социально-экономического развития Нерюнгринского района, установленной целевой программой социально-экономического развития муниципального образования Нерюнгринский район Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы и основные направления на 2015, 2020 годы.

Выбор цели реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов определяется следующими обстоятельствами:

- проводимая в Российской Федерации модернизация управления общественными финансами Российской Федерации, реализуемая в рамках федеральной Программы повышения эффективности бюджетных расходов и Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также кардинальные изменения в структуре подведомственной сети учреждений, принципиальное изменение методологии бюджетного планирования (переход от сметного планирования к результативному бюджетированию деятельности субъектов бюджетного планирования), диктуют необходимость движения муниципальных процессов управления в финансово-бюджетной сфере в едином идеологическом и методологическом направлении;

- эффективное социально-экономическое развитие муниципального района затруднено несовершенством механизмов финансового управления муниципальным образованием и требует изменения методологии и практики бюджетирования, модернизации финансово-бюджетной системы;

- ограниченность собственных доходных источников при возрастающей социальной нагрузке на бюджет порождает необходимость поиска внутренних резервов для оптимального использования бюджетных ресурсов, выявления источников внутренней экономии, сокращения финансовой зависимости местного бюджета от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы;

- необходимость подготовки нормативно-правового и практического задела в целях сокращения адаптационного к нововведениям периода и совмещения процедур и механизмов реформирования в едином временном цикле;

- необходимость закрепления и воспроизведения единого курса бюджетно-финансовой реформы, проводимой на федеральном и субфедеральном уровнях, встраивания и интегрирования системы управления муниципальными финансами Нерюнгринского района в систему управления региональными финансами;

- необходимость подведения правовой и методологической основы под практическую реализацию положений федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Таким образом, реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов должна позволить устранить негативные факторы и проблемные ситуации, сложившиеся в финансово-бюджетной сфере муниципального района и обеспечить необходимую и достаточную нормативно-правовую и методическую основу для устойчивого социально-экономического территориального развития.

Для достижения поставленной цели в рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:

- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления на основе программного представления бюджета;

- переход на среднесрочное финансовое планирование и утверждение бюджета на трехлетний период;

- создание новой системы предоставления муниципальных услуг;

- повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств;

- модернизация бюджетного процесса, связанная с внедрением новых информационных технологий, что позволит обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля;

- совершенствование политики управления муниципальным долгом;

- обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов местного самоуправления и повышение уровня общественного контроля.

Для достижения поставленных задач необходима комплексная и системная реализация мероприятий по различным направлениям.

Выбор направлений повышения эффективности бюджетных расходов обусловлен, с одной стороны, необходимостью устранения выявленных недостатков финансово-бюджетной сферы Нерюнгринского района, а с другой - требованиями федерального законодательства и внедрением в бюджетный процесс новых финансовых механизмов и технологий.

Таким образом, преобразования в районе планируется осуществить по следующим направлениям.

1. Проведение публичной независимой экспертизы всех решений, касающихся бюджетной и налоговой политики (в целях повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления).

2. Разработка нормативной правовой базы (в целях применения в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования трехлетнего бюджета и устранения проблем в системе планирования).

3. Формирование муниципальных заданий для подведомственных бюджетных учреждений (в целях применения в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования муниципального задания и устранения формального введения механизма муниципального задания).

4. Разработка и реализация целевых программ (в целях подготовки перехода к утверждению "программного" бюджета и устранения ограниченного характера интеграции в бюджетный процесс процедур бюджетирования, ориентированного на результат).

5. Повышение квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений (в целях успешного внедрения новых методов управления муниципальными финансами в повседневную деятельность органов местного самоуправления и подведомственных им учреждений).

6. Реализация комплекса мероприятий по повышению материально-технической оснащенности финансово-экономических служб органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, включая широкое внедрение автоматизированных комплексов управления бюджетом.

7. Мероприятия по поддержке предприятий малого и среднего бизнеса (в целях снижения отрицательной динамики собственных доходов бюджета муниципального района).

8. Регулирование ведения долговой книги, механизмов принятия на себя гарантийных обязательств (в целях снижения зависимости местного бюджета от поступлений из внешних источников, повышения финансовой самостоятельности района).

9. Перевод бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы (в целях перехода от "затратной" модели финансирования расходных обязательств в разрезе учреждений к финансированию в разрезе муниципальных услуг; развития новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг; а также применения в полном объеме всех норм федерального законодательства, в части совершенствования правового положения муниципальных учреждений).

1.4. Ожидаемые результаты реализации Программы

К ожидаемым результатам реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов, непосредственно вытекающим из установленной цели, относится повышение качества управления муниципальными финансами, выражающееся в следующем.

Реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов приведет к повышению эффективности использования средств местного бюджета для решения социально-экономических проблем. В частности, за счет повышения качества целевых программ и усовершенствования порядка их финансирования и контроля их реализации, предполагается повышение эффективности расходования бюджетных средств.

Реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов позволит обеспечить удовлетворение потребностей в муниципальных услугах населения, одновременно минимизируя расходы местного бюджета на их предоставление. Рациональное использование бюджетных средств позволит повысить качество предоставляемых муниципальных услуг и расширить их перечень.

По итогам выполнения Программы повышения эффективности бюджетных расходов должны быть получены следующие основные результаты.

1. Осуществлен переход на трехлетний бюджет.

2. Повысится удовлетворенность населения муниципального района деятельностью органов местного самоуправления.

3. Сформированы базовые условия для повышения качества предоставляемых населению муниципальных услуг.

4. Систематизирована и усовершенствована нормативная правовая база по основным направлениям реформирования муниципальных финансов.

5. Оптимизирована и реструктуризирована сеть муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий.

6. Внедрена в практику система мониторинга и оценки деятельности поставщиков муниципальных услуг на основе стандартов и показателей качества муниципальных услуг.

7. Бюджетная система станет эффективным инструментом, обеспечивающим реализацию политики социально-экономического развития Нерюнгринского района.

8. Создана и введена в эксплуатацию комплексная система автоматизированного планирования и исполнения муниципального бюджета.

Предполагается, что по итогам выполнения Программы повышения эффективности бюджетных расходов за счет решения конкретных поставленных задач, будет обеспечено достижение следующих индикаторов качества управления муниципальными финансами:

- доля нормативных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики, прошедших обязательную публичную независимую экспертизу, в общем количестве нормативных правовых актов Нерюнгринского района в сфере бюджетной и налоговой политики составит 100%;

- доля расходов местного бюджета, регулируемых правовыми актами муниципального образования, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств, составит не менее 90%;

- доля муниципальных услуг, входящих в реестр муниципальных услуг (функций) органов местного самоуправления района, имеющих утвержденные стандарты (показатели качества предоставления муниципальных услуг составит 100%;

- доля фактически предоставленных в соответствии с муниципальными заданиями муниципальных услуг, соответствующих установленным стандартам качества предоставления муниципальных услуг составит не менее 95%;

- доля объема бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию действующих целевых программ, в общем объеме непроцентных расходов бюджета муниципального района составит не менее 95%;

- доля муниципальных служащих, руководителей и специалистов муниципальных учреждений, прошедших курс повышения квалификации, составит не менее 80% от общего числа нуждающихся в повышении квалификации;

- доля расходов на обслуживание муниципального долга в общем объеме бюджетных расходов составит не более 1%;

- просроченные долговые обязательства отсутствуют.

1.5. Этапы реализации Программы

Очередность выполнения мероприятий в рамках этапов определена исходя из анализа текущего состояния, готовности органов местного самоуправления к проводимым реформам, а также исходя из принципов сбалансированности финансовых и трудовых ресурсов, последовательности и взаимообусловленности реализуемых мероприятий.

На первом этапе реализации Программы (даты реализации этапа - 01.01.2011 - 31.12.2011) предполагается реализовать комплекс мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности всех органов местного самоуправления, в том числе совершенствование нормативно-правовой и методологической базы, разработку методов среднесрочного и долгосрочного финансового планирования и программно-целевого финансирования бюджетных расходов.

Запланированные на первом этапе мероприятия невозможно реализовать без существенного повышения уровня технической оснащенности и автоматизации бюджетного процесса и повышения уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих и соответствующих работников бюджетных учреждений.

Второй этап реализации Программы (01.01.2012 - 31.12.2012) является определяющим этапом всей Программы. На данном этапе завершается отработка основных нормативных правовых актов и инструментов, позволяющих достичь целей, заявленных Программой, и осуществляется их практическое внедрение в механизмы финансового управления.

На данном этапе продолжится реализация мероприятий, направленных на повышение общего уровня технического, программного оснащения органов местного самоуправления и подготовку высококвалифицированного персонала с целью создания эффективной системы управления муниципальными финансами Нерюнгринского района.

Сводный план мероприятий по реализации первого и второго этапов Программы с указанием перечня проводимых мероприятий и структурных подразделений, ответственных за реализацию конкретного мероприятия, приведен в приложении к Программе.

1.6. Оценка рисков реализации Программы и основные меры по их снижению

Существуют две группы факторов, воздействующих на процесс реализации Программы и определяющих риск осуществления реформ: внешние факторы и внутренние факторы.

Внешние факторы не подлежат контролю и регулированию со стороны местного самоуправления, к ним относятся:

- возможные изменения в финансово-экономической и социальной обстановке в Российской Федерации, в республике Саха (Якутия);

- изменение законодательства Российской Федерации, определяющего систему мероприятий по реформированию бюджетного процесса.

Риски, определенные внутренними факторами, минимизируются путем осуществления организационных мероприятий со стороны органов местного самоуправления. К группе внутренних факторов относятся:

- фактор ограниченности сроков для реализации мероприятий Программы;

- ограничение финансирования, связанное с возможными неблагоприятными социально-экономическими факторами и связанными с этим изменениями бюджетной политики Республики Саха (Якутия) и Нерюнгринского района;

- нарушение сроков принятия нормативных актов, связанное со сложностью нормотворческих и законодательных процедур;

- недостаточно высокий уровень квалификации кадров и отсутствие мотивации муниципальных служащих, препятствующие своевременной реализации отдельных программных мероприятий и плана реформирования муниципальных финансов Нерюнгринского района в целом;

- негативное отношение населения района к проводимым преобразованиям, связанным с оптимизацией бюджетной сети и возможным внедрением платных услуг;

- низкий уровень мотивации работников бюджетной сферы к проведению преобразований.

Для снижения последствий наступления таких рисков необходимо проведение следующих организационных мероприятий:

- детальная проработка схемы взаимодействия органов местного самоуправления Нерюнгринского района;

- создание межведомственных рабочих групп и координация их деятельности по реализации программных мероприятий;

- осуществление информационной поддержки реализации плана мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов;

- обеспечение повышения квалификации и переподготовки кадров;

- применение системы материального и нематериального стимулирования муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

- привлечение экспертных и консультационных организаций, имеющих опыт проведения работ по повышению эффективности бюджетных расходов и автоматизации бюджетного процесса.

Способы минимизации рисков в рамках основных направлений и мероприятий подробно рассмотрены в разделе 2 Программы.

2. Основные направления Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы

2.1. Проведение публичной независимой экспертизы всех решений, касающихся бюджетной и налоговой политики

Анализ исходного состояния, основные проблемы

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип прозрачности и открытости (ст. 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации), который означает обязательное опубликование в средствах массовой информации проектов бюджетов, внесенных в представительные органы муниципальных образований, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа муниципального образования, либо между представительным органом муниципального образования и местной администрацией. Кроме того, акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить (п. 6 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации).

Таким образом, на федеральном уровне установлен приоритет обеспечения открытости и гласности проводимой бюджетной и налоговой политики.

В Нерюнгринском районе порядок подготовки, оформления и вступления в силу проектов муниципальных правовых актов, разрабатываемых районной администрацией (далее - Порядок), утвержден постановлением главы Нерюнгринского района от 18.06.2009 г. N 52 "Об утверждении Порядка подготовки, оформления и вступления в силу постановлений и распоряжений Нерюнгринской районной администрации, главы района".

В соответствии с Порядком, проекты нормативных правовых актов Нерюнгринской районной администрации, главы района подлежат обязательной правовой экспертизе, проводимой юридическим отделом Нерюнгринской районной администрации на предмет их соответствия действующему законодательству и правилам юридической техники.

Проекты правовых актов, предусматривающих финансовые расходы за счет местного бюджета, подлежат обязательному согласованию с руководителем учреждения, специалистом, осуществляющим бухгалтерский учет в Нерюнгринской районной администрации и заместителем главы Нерюнгринской районной администрации по экономике, финансами и торговле. Оценка фактических финансовых последствий реализации решений по вопросам налоговой политики представляется в пояснительной записке к проектам нормативных актов. Нормативные правовые акты по вопросам бюджетной политики в установленном порядке публикуются в периодическом печатном издании "Бюллетень органов местного самоуправления Нерюнгринского района". Порядок не устанавливает обязательность проведения органами местного самоуправления публичной независимой экспертизы принимаемых нормативных актов.

В соответствии со ст. 15 Устава муниципального образования "Нерюнгринский район" (далее - Устав), принятого решением Нерюнгринского районного Совета от 23.12.2008 г. N 2-3, в целях обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием населения района и учета его интересов по вопросам местного значения на территории муниципального образования регулярно проводятся публичные слушания. На публичные слушания в обязательном порядке выносятся только два документа, регламентирующие вопросы бюджетной сферы: проект местного бюджета и отчет об его исполнении. Решением Нерюнгринского районного Совета от 11.08.2005 г. N 15-20 установлена процедура проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "Нерюнгринский район".

В 2009 году по вопросам бюджетной и налоговой политики было принято 3 нормативных правовых акта, и в 2010 году на момент разработки Программы - 4 акта.

Таким образом, анализ исходного состояния нормотворческого процесса на предмет проведения публичной экспертизы муниципальных актов выявил отсутствие:

- сбалансированной системы общественного контроля за эффективностью и экономической обоснованностью принимаемых муниципальных правовых актов в области бюджетной и налоговой политики;

- закрепления принципа открытости и гласности при принятии органами местного самоуправления решений в области бюджетной и налоговой политики;

- обязательности проведения процедур публичной независимой экспертизы соответствующих проектов решений.

При этом администрация Нерюнгринского района считает одним из приоритетов своей деятельности повышение прозрачности и открытости осуществления бюджетной и налоговой политики. В связи с этим необходима реализация комплекса мероприятий, направленных на внедрение механизмов публичной экспертизы в нормотворческий процесс на районном уровне, которая бы позволила вовлечь экспертное сообщество, а также представителей различных групп населения в процесс принятия решений по наиболее важным для местного сообщества вопросам.

План повышения эффективности

Мероприятия по данному направлению планируется реализовывать в два этапа.

На первом этапе будут осуществлены основные мероприятия, обеспечивающие формирование положений и норм правовой базы для проведения публичных (общественных) слушаний проектов муниципальных актов в бюджетной и налоговой сфере. Мероприятия второго этапа будут нацелены на внедрение процедуры независимой публичной экспертизы в нормотворческий процесс.

В рамках реализации мероприятий первого этапа реформ по данному направлению будут осуществлены следующие действия:

1. В Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании "Нерюнгринский район", утвержденное решением Нерюнгринского районного Совета от 11.08.2005 г. N 15-20 будут внесены изменения, дополняющие перечень выносимых на публичные слушания документов проектами муниципальных актов в сфере бюджетной и налоговой политики. К числу таких актов предполагается отнести следующие вопросы:

- о бюджете муниципального района;

- о бюджетном процессе в муниципальном районе;

- о местных налогах и сборах;

- о приватизации объектов муниципальной собственности;

- о создании (реорганизации, ликвидации) муниципальных учреждений и предприятий.

Закрепление перечня рассматриваемых вопросов позволит исключить неоднозначное толкование объекта исследования и обеспечит своевременную передачу проектов решений на независимую экспертизу.

2. В постановление главы Нерюнгринского района от 18.06.2009 г. N 52 "Об утверждении Порядка подготовки, оформления и вступления в силу постановлений и распоряжений Нерюнгринской районной администрации, главы района" будут внесены изменения, устанавливающие обязательность проведения процедур публичной независимой экспертизы в виде публичных слушаний проектов нормативных правовых актов Нерюнгринской районной администрации, главы района в сфере бюджетной и налоговой политики.

Данный документ будет содержать нормы о том, что в Нерюнгринском муниципальном районе вводится публичная независимая экспертиза проектов решений Нерюнгринской районного администрации и главы района по вопросам бюджетной и налоговой политики. В этом документе также будет установлен перечень вопросов, проекты решений по которым в обязательном порядке подлежат данной экспертизе.

На втором этапе начнется реализация мероприятий по внедрению публичной независимой экспертизы в нормотворческий процесс в соответствии с ранее принятыми документами. В средствах массовой информации и (или) сети Интернет на сайте муниципального образования "Нерюнгринский район" будут представляться проекты нормативных правовых актов по вопросам бюджетной и налоговой политики (до утверждения) и итоговые документы публичных слушаний после их проведения. Главным печатным инструментом обеспечения публичности экспертизы и ее результатов предположительно станет периодическое издание "Бюллетень органов местного самоуправления Нерюнгринского района". На уровне главы администрации (уполномоченного им должностного лица) будет организован контроль за своевременностью размещения в открытых источниках информации всех необходимых документов.

Ожидаемые результаты

В результате реализации данного направления ожидается:

- повышение качества и обоснованности разрабатываемых нормативных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики;

- повышение удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления, в том числе их информационной открытостью;

- более активное участие жителей района в нормотворческом процессе, что в свою очередь способствует формированию современного гражданского общества.

Доля нормативных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики, прошедших обязательную публичную независимую экспертизу, в общем количестве нормативных правовых актов Нерюнгринского района в сфере бюджетной и налоговой политики на втором этапе составит 100 процентов, т.е. все нормативные правовые акты в данной сфере, начиная с 2012 года, будут проходить обязательную публичную независимую экспертизу.

Обоснование выбора принципиального решения

Повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является одной из основных задач федеральной Программы по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года.

В качестве формы обеспечения прозрачности деятельности органов местного самоуправления Нерюнгринского района в финансовой сфере было выбрано проведение независимой публичной экспертизы всех решений, касающихся бюджетной и налоговой политики, путем организации публичных слушаний.

Вовлечение общественности в нормотворческий процесс полезно для всех участвующих сторон и для общества в целом. Сильным аргументом в пользу участия общественности является тот факт, что местное население и общественные организации часто имеют больше информации о местных проблемах и о наиболее эффективных методах их решения. Более того, как показывает практика, поддержка населением инициатив органов местного самоуправления резко повышает вероятность успеха намечаемой деятельности.

Возможные альтернативы

Существует несколько альтернативных вариантов проведения публичной независимой экспертизы проектов решений в области бюджетной и налоговой политики.

1. Проведение публичной независимой экспертизы специально созданным экспертным органом - независимой экспертной комиссией, состоящей из представителей общественных и научных организаций (объединений), а также физических лиц - специалистов в области юриспруденции, экономики, финансово-бюджетных отношений, состав которой может утверждаться главой муниципального образования. Данная форма проведения экспертизы характеризуется относительной эффективностью с точки зрения простоты организации, технического и материального обеспечения деятельности; возможностью учета мнения наиболее подготовленных специалистов в финансово-бюджетной сфере, а также наиболее значимых общественных групп и организаций; однозначностью результатов проведения экспертизы, предполагающая подготовку экспертами единого заключения на проект правового акта.

Слабым местом независимой экспертной комиссии можно назвать вероятность недостаточного уровня квалификации привлекаемых экспертов, и как следствие, ненадлежащего проведения публичной независимой экспертизы. Минимизация данного риска обеспечивается при подготовке коллегиального заключения на проекты документов. Кроме того, минимизация риска может быть обеспечена регламентацией процедуры учета заключения комиссии при доработке проектов документов, которой может быть установлено, что замечание включается в текст проекта только в случае его соответствия нормам действующего законодательства.

2. Закрепление процедуры проведения публичной независимой экспертизы путем привлечения отдельных экспертов на основе договоров на оказание услуг. По каждому проекту должно быть представлено несколько экспертных заключений.

Преимуществом такого подхода является привлечение к экспертизе специалистов в соответствующих областях, что позволит получить более квалифицированное заключение.

Недостатками такого варианта проведения экспертизы являются:

- наличие разрозненных заключений, которые могут значительно отличаться друг от друга, что может создавать сложности с учетом данных заключений при доработке документов;

- сложности с поиском высококвалифицированных экспертов;

- необходимость выделения финансовых средств из местного бюджета на оплату возмездных договоров на оплату услуг экспертов.

3. Привлечение заинтересованных лиц и организаций к обсуждению принимаемых решений в бюджетной и налоговой сфере в средствах массовой информации, в том числе с помощью электронных средств массовой информации, в т.ч. Интернет-форумов, Интернет-конференций, специализированных страниц и разделов на существующих порталах.

С одной стороны, такое альтернативное решение характеризуется относительно низкими финансовыми затратами, неограниченным временем использования, достаточно широким кругом участников обсуждения. С другой стороны, использование только сети интернет ограничивает доступ к обсуждению отдельных категорий населения (например, пенсионеров, жителей отдаленных территорий района), которые не имеют доступа к интернет-ресурсам. Существенным недостатком Интернет - форумов также является возможность использования ресурса не по назначению (обсуждение в рамках форума вопросов, не связанных с проектом правового акта) и сложность формализованной фиксации предложений общественности, последующего анализа этих предложений и их учета при доработке документов.

4. Проведение экспертизы Общественной палатой при Нерюнгринском районном Совете. Такая форма проведения экспертизы возможна только при наличии общественной палаты. Однако необходимо помнить, что цель создания общественной палаты существенно шире вопросов проведения экспертизы проектов документов, этот орган создается для обеспечения взаимодействия населения с органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и проведении государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля деятельности органов местного самоуправления. Соответственно, создавать общественную палату только для проведения экспертизы нецелесообразно.

Оценка рисков

Проведение публичных слушаний является сложной и продолжительной процедурой с организационной точки зрения (по законодательству, обсуждаемые проекты документов должны быть предварительно размещены в средствах массовой информации в срок, установленный муниципальным правовым актом о публичных слушаниях; для организации слушаний необходимо выделение помещений), требует выделения дополнительных ресурсов, в т.ч. на публикацию проектов документов. Поэтому основной риск преобразований связан с возможным увеличением времени, необходимого для принятия муниципальных актов в сфере налоговой и бюджетной политики, в результате чего может быть потеряна оперативность реагирования на изменения в финансовой сфере и социально-экономической ситуации в районе, на внесение изменений в федеральное законодательство и т.п. Кроме того, могут возникнуть сложности с учетом высказанных на публичных слушаниях предложений по доработке проектов документов в связи с несогласованностью позиций участвующих в них сторон.

Для минимизации возможных потерь от данного риска в порядке проведения публичной независимой экспертизы проектов решений в области бюджетной и налоговой политики необходимо:

- ограничить перечень вопросов, проекты муниципальных правовых актов по которым подлежат обязательной экспертизе;

- составить план разработки проектов нормативных правовых актов, которые подлежат обязательной экспертизе и обеспечить соблюдение заранее определенных сроков разработки, публикации, проведения общественных слушаний, доработки проектов нормативных правовых актов по результатам слушаний;

- определить ответственных лиц за организацию проведения экспертизы и учета результатов экспертизы при доработке нормативных правовых актов, установить их ответственность за неисполнение, либо ненадлежащее исполнение обязанностей.

2.2. Разработка нормативной правовой базы в сфере управления муниципальными финансами

Анализ исходного состояния, основные проблемы

Правовую основу бюджетного процесса в Нерюнгринском районе составляют Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы и законы Республики Саха (Якутия), правовые акты Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), Устав муниципального образования "Нерюнгринский район", иные нормативные правовые акты муниципального образования, регулирующие бюджетные правоотношения.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что муниципальная правовая база в сфере управления бюджетным процессом в целом сформирована, в настоящий момент в Нерюнгринском районе предпринят комплекс мер для перехода к бюджетированию, ориентированному на результат (далее - БОР), в том числе:

- внедрены процедуры формирования среднесрочного финансового плана;

- определен порядок ведения реестра расходных обязательств;

- разрабатываются и реализуются муниципальные целевые программы;

- заложены методологические основы для формирования муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг;

- частично введена новая отраслевая система оплаты труда.

Вместе с тем, проведенный анализ свидетельствует о том, что, несмотря на позитивные результаты реализации основных требований бюджетного законодательства, в сфере управления муниципальными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем. А именно:

- в основе действующей системы формирования и исполнения местного бюджета лежит "затратная" модель, ориентированная на финансирование расходных обязательств в пределах сложившейся сети бюджетных учреждений по фактически производимым затратам;

- несмотря на предоставленную федеральным законодательством возможность выбора между трехлетним и годовым бюджетом, в Нерюнгринском районе осуществляется годовое планирование с одновременной разработкой среднесрочного финансового плана, что снижает горизонт планирования и не способствует повышению эффективности финансового управления;

- не урегулирован процесс планирования бюджетных ассигнований, и, как следствие, не применяются процедуры конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на основе оценки эффективности предлагаемых мероприятий;

- отсутствует процедура оценки бюджетной и социальной эффективности предоставления и пролонгации налоговых льгот;

- не установлены и не введены в практику стандарты качества муниципальных услуг;

- механизм муниципального задания введен в действие с целью формального исполнения требований федерального законодательства и не оказывает значимого влияния на финансовую систему района;

- применение программно-целевого подхода осуществляется на нормативной правовой базе, не учитывающей современных подходов к разработке и реализации целевых программ, отсутствует порядок мониторинга эффективности и результативности реализации целевых программ и порядок конкурсного распределения бюджетных средств на вновь принимаемые и действующие целевые программы;

- не создана система мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств;

- отсутствует механизм управления кредиторской задолженностью местного бюджета;

- не формализована процедура принятия решений о сохранении муниципальных предприятий и долей Нерюнгринского района в уставном капитале предприятий, а также решений о сохранении в муниципальной собственности имущества на основе оценки социальной и бюджетной эффективности его использования.

Перечисленные проблемы повышают финансовые риски, ограничивают возможности эффективного решения комплексных социально-экономических проблем района, эффективного и качественного предоставления муниципальных услуг. Актуальность реформирования еще более повышается в связи с вступлением в силу федеральных новаций в сфере налогового и бюджетного законодательства, необходимость их учета предполагает существенную модернизацию бюджетного процесса.

План повышения эффективности

Направление планируется реализовывать в два этапа. На первом этапе муниципальные правовые акты будут приведены в соответствие с нормами федерального законодательства, прежде всего нормами Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ. При доработке действующих муниципальных правовых актов будут учитываться направления реформирования, предусмотренные федеральной Программой повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. Также будут разработаны и приняты муниципальные правовые акты, направленные на создание условий для введения среднесрочного финансового планирования в муниципальном районе в формате трехлетнего бюджета. На втором этапе основные инструменты БОР получат практическое применение. На этом этапе начнется формирование трехлетнего бюджета на уровне муниципального района.

В число мероприятий, предлагаемых к реализации на первом этапе, входят:

1. Разработка и внесение изменений в Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Нерюнгринский район", утвержденное решением Нерюнгринского районного Совета от 21.12.2007 г. N 4-38, в части регулирования процесса составления проекта бюджета. В Положение будут включены нормы утверждения бюджета сроком на три года.

2. Инвентаризация действующих нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы бюджетного процесса, с целью приведения их в соответствие с внесенными изменениями в Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Нерюнгринский район".

3. Утверждение порядка формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Данный порядок должен предусматривать:

- организационные и регламентные процедуры взаимодействия субъектов бюджетного планирования в процессе разработки проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

- распределение ответственности по каждому из выделенных мероприятий в рамках разработки проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

- сроки и планы-графики реализации соответствующих мероприятий;

- порядок распределения бюджетных ассигнований на соответствующий финансовый год и плановый период между главными распорядителями бюджетных средств, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации.

Утверждение бюджета на очередной финансовый год и плановый период расширит самостоятельность и ответственность субъектов бюджетного планирования, поскольку устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты бюджетных ассигнований и на три года формируется объем бюджетных ассигнований на выполнение конкретных функций и программ, что в свою очередь дает возможность заключения долгосрочных контрактов.

4. Внесение изменений и дополнений в Порядок формирования реестра расходных обязательств муниципального района. При разработке данного нормативного правового акта будут в обязательном порядке учтены требования "Методических рекомендаций по составлению реестров расходных обязательств Российской Федерации, исполняемых главными распорядителями средств федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", утвержденные Министерством финансов Российской Федерации (с учетом специфики на уровне муниципального образования). Обновленный Порядок формирования реестра расходных обязательств станет нормативной и методологической основой для подготовки трехлетнего бюджета муниципального района.

5. Утверждение формализованного порядка по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств с выделением видов бюджетных ассигнований (в том числе публичных обязательств), а также результатов (непосредственных и конечных) использования бюджетного ассигнования. Данный порядок будет детально регламентировать механизм взаимодействия участников бюджетного процесса с целью формирования и уточнения базовых объемов бюджетного финансирования для расчета бюджета действующих и параметров принимаемых обязательств по каждому субъекту бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период с применением реестра расходных обязательств.

Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих расходных обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами социально-экономической и финансовой политики. Документом будет закреплено, что выделение бюджетных ассигнований на новые (принимаемые) обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств.

6. Утверждение порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств в соответствии с эффективностью мероприятий, планируемых заинтересованными ведомствами. Это позволит более рационально и эффективно распределять бюджетные средства, что особенно актуально в условиях существующих бюджетных ограничений, и направлять их на решение приоритетных задач социально-экономической политики.

7. Разработка и утверждение системы критериев и порядка проведения оценки качества управления финансами на уровне главных распорядителей средств бюджета. Оценка качества финансового управления на уровне главных распорядителей средств бюджета будет нацелена на выявление приоритетных направлений дальнейшей работы по совершенствованию финансового менеджмента для каждого главного распорядителя средств бюджета. Предполагается, что проведение оценки начнется только после того, как будут заложены правовые основы и определены пути повышения эффективности процессов финансового управления в районе в целом.

Второй этап реализации направления предполагает следующие мероприятия:

1. Разработка и утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета при оценке деятельности и премирования на ее основе руководителей соответствующих главных распорядителей средств бюджета.

2. Внесение изменений в постановление главы муниципального района по вопросам планирования временных кассовых разрывов. В рамках реализации направления планируется отработать технологию минимизации финансовых и социальных последствий возникновения кассовых разрывов путем совершенствования организации и методологии прогнозирования кассового исполнения бюджета с установлением ответственности главных распорядителей бюджетных средств за качество и соблюдение показателей кассового плана.

3. Внесение изменений в соответствующие решения органов местного самоуправления в области налоговой политики, устанавливающие обязательность проведения оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых налоговых льгот и запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности; утверждение Порядка проведения оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых или планируемых к предоставлению налоговых льгот. Введение в практику деятельности Управления экономического развития и муниципального заказа процедур оценки бюджетной и социальной эффективности в дальнейшем будет использоваться для оптимизации числа налоговых льгот.

4. Разработка и утверждение Порядка предоставления отчетности о деятельности и кредиторской задолженности муниципальных унитарных предприятий и организаций, в уставном капитале которых есть доли Нерюнгринского района.

5. Разработка методики оценки бюджетной и социальной эффективности и перечня критериев, установленных для сохранения муниципальных унитарных предприятий, а также для сохранения в муниципальной собственности долей в уставном капитале иных организаций. Методика должна обеспечить сбалансированность интересов органов местного самоуправления, с одной стороны, по увеличению неналоговых доходов бюджета, а с другой стороны, по осуществлению деятельности, направленной на решение социальных задач. Методика должна включать перечень и порядок расчета значений критериев, которые позволят органам местного самоуправления муниципального района принять решение о целесообразности сохранения в муниципальной собственности имущества муниципальных унитарных предприятий, а также долей в уставном капитале иных организаций. Кроме того, методика должна содержать критерии для принятия соответствующих решений.

Основным результатом второго этапа будет формирование проекта трехлетнего бюджета Нерюнгринского района на очередной 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов.

После утверждения трехлетнего бюджета показатели сводной бюджетной росписи, бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных смет получателей бюджетных средств, а также доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств будут установлены в режиме "скользящей" трехлетки.

Мероприятия по переходу на финансирование учреждений в разрезе услуг и повышению доступности и качества муниципальных услуг представлены в рамках направления "Формирование муниципальных заданий для подведомственных бюджетных учреждений" (раздел 2.3 Программы).

Комплекс мероприятий по совершенствованию процедуры формирования и реализации целевых программ будет осуществляться в рамках направления "Разработка и реализация целевых программ" (раздел 2.4 Программы).

Меры, направленные на создание условий и стимулов по оптимизации сети и внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг, будут реализовываться в рамках направления "Перевод бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы" (раздел 2.9 Программы).

Для подготовки проектов муниципальных правовых актов по отдельным направлениям, требующим высокого уровня квалификации разработчиков и системного подхода к формированию системы правого регулирования (например, в части реализации программного бюджета), будут привлекаться сторонние организации, имеющие соответствующий опыт и возможность оперативного реагирования на изменения федерального законодательства.

Ожидаемые результаты

В результате реализации мероприятий будет создана правовая и нормативная основа реформирования системы управления муниципальными финансами, которая будет в полной мере соответствовать нормам новых федеральных нормативных правовых актов, учитывать последние тенденции и включать новые технологии в сфере повышения эффективности системы управления общественными финансами.

Разработка документов будет осуществляться в строгом соответствии с Планом мероприятий по реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов.

Обоснование выбора принципиального решения

Проводимая в Российской Федерации реформа бюджетного процесса (в том числе реформа бюджетного учета, реструктуризация бюджетного сектора и бюджетных учреждений), а также принятая Правительством Российской Федерации Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, диктуют необходимость совершенствования системы управления муниципальными финансами.

Все документы, которые будут разрабатываться (дорабатываться) в рамках реализации настоящей Программы, будут соответствовать нормам федерального законодательства и учитывать новые тенденции в сфере повышения эффективности управления общественными финансами.

Возможные альтернативы

В связи с внесением изменений и дополнений в нормы российского законодательства, регламентирующие организацию бюджетного процесса и финансовых отношений с подведомственными учреждениями, совершенствование и приведение нормативной базы Нерюнгринского района в соответствие с федеральным законодательством является обязательным. Возможными альтернативами является выбор конкретных управленческих решений по отдельным вопросам.

В частности, в ходе реализации Программы необходимо принять решение о горизонтах бюджетного планирования. Возможными альтернативами являются:

- разработка и утверждение местного бюджета на очередной финансовый год (годовой бюджет) и среднесрочного финансового плана на очередной финансовый год и плановый период;

- разработка и утверждение местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период (трехлетний бюджет).

Преимуществом выбора второго варианта является наличие возможности по расширению практики заключения среднесрочных контактов, установления прозрачных и предсказуемых правил бюджетно-налоговой политики, ориентации бюджета на достижение необходимых результатов. Вместе с тем, ограничением выбора данной альтернативы является политика Республики Саха (Якутия) в соответствующей сфере: без введения трехлетнего бюджета на республиканском уровне использование данной альтернативы невозможно.

Альтернативные варианты по другим направлениям будут рассмотрены в соответствующих разделах Программы.

Оценка рисков

Реализация данного направления может быть связана с возникновением следующих рисков:

1. Нестабильность и постоянная модернизация федерального законодательства. Для его минимизации необходимо проведение постоянного во времени мониторинга изменения законодательства и подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня и экономической ситуации в стране с целью своевременного принятия мер по корректировке муниципальных правовых актов.

2. Отсутствие сформированных и закрепленных в нормативных правовых актах федерального/регионального уровня и/или методических рекомендациях единых подходов к формированию трехлетнего бюджета и планированию бюджетных ассигнований на среднесрочную перспективу может затруднить реализацию мероприятий по внедрению среднесрочного БОР и повышению обоснованности планирования бюджетных расходов. Для преодоления указанного риска ответственным исполнителям мероприятий по реформированию целесообразно проводить консультации с федеральными и региональными органами исполнительной власти по вопросам, которые находятся в их компетенции, принимать активное участие в тематических семинарах и конференциях, изучать опыт других территорий по внедрению программно-целевых методов в бюджетный процесс.

3. Отсутствие у муниципальных служащих опыта реализации крупных проектов в области муниципальных финансов, и как следствие, их недостаточная квалификация. Повышение уровня квалификации, информированности и компетентности муниципальных служащих может обеспечить активное участие в семинарах по вопросам бюджетной реформы, проводимых как федеральными органами государственной власти, так и консультационными компаниями. Трансляцию полученной на семинарах информации всем участникам процесса реформирования следует организовывать путем представления тематического отчета.

4. Чрезмерная загруженность органов местного самоуправления при подготовке проектов правовых актов, которая может негативно сказаться на выполнении основных функций и осложнить работу по реализации мероприятий Программы реформирования. В данном случае минимизация риска возможна за счет привлечения к работе по разработке нормативных правовых актов консультационных компаний или отдельных экспертов, а также четкого планирования сроков и этапов нормотворческой деятельности муниципалитета.

2.3. Формирование муниципальных заданий для подведомственных бюджетных учреждений Анализ исходного состояния, основные проблемы

В Нерюнгринском районе муниципальные услуги оказываются в соответствии с полномочиями муниципального района, закрепленными Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом муниципального района, а также Положениями об отраслевых органах местного самоуправления, ответственных за предоставление соответствующих услуг.

Основным документом, регламентирующим вопросы формирования и финансового обеспечения муниципального задания, является постановление Нерюнгринской районной администрации от 20.07.2009 г. N 249 "Об утверждении порядка формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания". Порядок устанавливает очередность действий главных распорядителей бюджетных средств при формировании муниципального задания для муниципального учреждения, автономного учреждения и некоммерческой организации за счет бюджетных ассигнований местного бюджета. Муниципальное задание разрабатывается по каждой муниципальной услуге, оказываемой учреждением, в соответствии с основной деятельностью, предусмотренной уставом учреждения. Форма муниципального задания приведена в Приложении к Порядку и содержит разделы в соответствии со ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Муниципальное задание устанавливается либо на срок 1 год, либо на три года в зависимости от формата утверждаемого местного бюджета и подлежит уточнению при составлении проекта решения о бюджете.

С выходом Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" изменено правовое положение существующих бюджетных учреждений, а также введен новый тип учреждений - казенные. Данным документом изменена система финансирования деятельности учреждений - для автономных и бюджетных учреждений предусмотрено выделение субсидий, для казенных сохранено финансирование по смете.

Действующая редакция Порядка не учитывает вышеназванные нововведения федерального уровня и, следовательно, нуждается в переработке с целью приведения в соответствие принятому законодательству.

Кроме того, на муниципальном уровне не утверждены правовые акты, устанавливающие порядок проведения мониторинга, контроля и оценки исполнения муниципальных заданий. Внедрение муниципальных заданий в бюджетный процесс также сдерживается отсутствием формального закрепления стандартов муниципальных услуг и требований к их качеству. При этом требования к стандартам качества муниципальных услуг установлены постановлением Нерюнгринской районной администрации от 05.10.2010.

При формировании муниципальных заданий муниципальным учреждениям на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) используется реестр (перечень) муниципальных услуг. Целью формирования и ведения реестра муниципальных услуг является закрепление обязательств муниципального образования по предоставлению муниципальных услуг физическим и юридическим лицам.

Реестр муниципальных услуг (функций) органов местного самоуправления муниципального образования "Нерюнгринский район" (далее - реестр муниципальных услуг) утвержден постановлением Нерюнгринской районной администрации от 23.04.2010 г. N 961. Формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляется в соответствии с Положением о формировании и ведении реестра муниципальных услуг (функций) органов местного самоуправления муниципального образования "Нерюнгринский район", утвержденным постановлением Нерюнгринской районной администрации от 10.03.2010 г. N 505 "О деятельности органов местного самоуправления муниципального образования "Нерюнгринский район" в сфере оказания муниципальных услуг (функций)". В реестр муниципальных услуг включены услуги (исполняемые функции), оказываемые физическим и юридическим лицам органами местного самоуправления и подведомственными учреждениями в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, регламентирующими полномочия органов местного самоуправления, и финансируемые из местного бюджета, а также государственные полномочия, переданные муниципальному району в соответствии с законодательством Республики Саха (Якутия).

Основными характеристиками Реестра являются:

1) формирование Реестра с точки зрения потребности проведения административной реформы. В связи с этим формулировки наименований услуг в основном совпадают с формулировками полномочий и вопросов местного значения. Указанное обстоятельство в значительной степени затрудняет использование Реестра для определения нормативов затрат и расчета субсидий на оказание услуг;

2) значительное число полей реестра (14 полей) осложняет восприятие данного документа потребителями, поскольку отдельные поля содержат информацию, понятную только специалистам;

3) включение в реестр наравне с услугами функций органов местного самоуправления.

Современные подходы к формированию реестра муниципальных услуг предполагают следующие цели его создания:

- формализация обязательств муниципального образования перед населением;

- обеспечение потребителей муниципальных услуг (работ) информацией о составе и содержании муниципальных услуг (работ); об органах местного самоуправления, ответственных за их предоставление; о поставщиках муниципальных услуг (работ); а также о нормативных правовых актах, содержащих описание стандартов (регламентов) оказания муниципальных услуг (работ);

- использование в качестве основы для формирования муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (работ).

С учетом вышеизложенного следует пересмотреть порядок формирования и форму реестра муниципальных услуг Нерюнгринского района в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", постановлением Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 г. N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" и методическими рекомендациями Минфина России о формировании перечня государственных (муниципальных) услуг.

В целях практического использования реестра муниципальных услуг также необходимо предпринять ряд шагов для выстраивания четкой взаимосвязи реестра расходных обязательств, реестра муниципальных услуг, расчета нормативных затрат на оказание услуг и содержание муниципального имущества, муниципального задания. Только при такой организации бюджетного процесса формирование муниципальных заданий становится инструментом повышения эффективности бюджетных расходов.

Построение такой системы требует модернизации и совершенствования действующих автоматизированных систем планирования и исполнения бюджета, с целью обеспечения автоматизированного ведения реестра муниципальных услуг, расчета их стоимости и поддержки процесса мониторинга и оценки выполнения заданий муниципальными учреждениями.

План повышения эффективности

План реформирования по данному направлению должен осуществляться в тесной взаимосвязи с мероприятиями по направлениям 2 (разработка нормативной правовой базы) и 9 (изменение правового статуса бюджетных учреждений) Программы. Он предполагает решение следующих задач:

- разработка (совершенствование действующих, приведение их в соответствие с новыми нормами законодательства) и утверждение нормативных актов, регулирующих процессы формирования, исполнения, финансирования, мониторинга и оценки результатов муниципальных заданий;

- совершенствование перечня муниципальных услуг и нормативных документов, регулирующих его формирование и ведение, в целях использования перечня для расчета стоимости муниципальных услуг;

- проведение анализа системы предоставления и финансирования муниципальных услуг в целях определения нормативных затрат для финансирования муниципальных заданий;

- установление требований к качеству муниципальных услуг, разработка и нормативное закрепление стандартов качества муниципальных услуг;

- внедрение механизмов финансирования учреждений в разрезе муниципальных услуг;

- автоматизация процесса формирования, мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий.

Мероприятия в рамках данного направления будут реализовываться в два этапа.

На первом этапе предлагается реализовать мероприятия, направленные на формирование методической, нормативной и технической основы для внедрения муниципальных заданий.

В рамках методического обеспечения процесса перехода к финансированию учреждений на основе муниципальных заданий необходимо:

- проанализировать существующий реестр (перечень) муниципальных услуг, возможность его использования для определения субсидий на финансирование муниципальных заданий, сформулированных на его основе; при необходимости доработать методические подходы к формированию реестра (перечня) муниципальных услуг;

- провести детальный анализ системы предоставления и финансирования муниципальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями. В рамках данного анализа должна оцениваться обоснованность расходов на финансирование деятельности учреждений, в т.ч. расходов на оказание муниципальных услуг и расходов на содержание муниципального имущества;

- определить факторы, определяющие объем финансирования муниципальной услуги, рассчитать нормативные затраты на финансирование услуг, в т.ч. на содержание муниципального имущества;

- осуществить расчет объема ассигнований на финансирование муниципальных услуг с использованием нормативных затрат; оценить возможные финансовые последствия перехода финансирования учреждений субсидиями на финансирование муниципальных заданий;

- разработать план оптимизации бюджетной сети, включающий меры по развитию учреждений, проведению повышению эффективности расходов, который бы позволил нивелировать негативные последствия перехода на финансирование учреждений субсидиями, рассчитанными на основе нормативных затрат;

- разработать и утвердить методические рекомендации для главных распорядителей бюджетных средств по установлению нормативных затрат и определению объема субсидий на финансирование предоставления муниципальных услуг.

В связи с тем, что данное направление деятельности является новым для органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, требует проведения сложных расчетов и серьезного методологического обоснования, для его реализации будут привлечены специализированные организации, имеющие обоснованные и апробированные методические разработки и опыт работ в данной сфере в других муниципальных образованиях.

В рамках нормативно-правового обеспечения процесса перехода к финансированию учреждений на основе муниципальных заданий необходимо:

- внести изменения в постановления Нерюнгринской районной администрации N 249 и N 505 с учетом положений федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений";

- внести изменения в порядок формирования и ведения Реестра (перечня) муниципальных услуг, внести изменения в Реестр (перечень) муниципальных услуг, направленные на уточнение формулировок услуг и их перегруппировку в соответствии с предложенными рекомендациями;

- внести в Положения о структурных подразделениях администрации, исполняющих функции главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств изменения, направленные на установление прав и обязанностей, связанных с внедрением муниципальных заданий;

- разработать и утвердить приказами главных распорядителей бюджетных средств детализацию вариантов предоставления муниципальных услуг для последующего расчета на их основе нормативных затрат на оказание муниципальных услуг;

- разработать и утвердить порядок мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий;

- разработать и утвердить порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества; разработать и утвердить стандарты (показатели) качества муниципальных услуг;

- разработать и утвердить постановлением администрации план перехода на финансирование муниципальных учреждений на основе муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг;

- разработать и утвердить порядок опубликования муниципальных заданий, отчетов об их исполнении, а также результатов мониторинга и контроля качества муниципальных услуг на официальном интернет-сайте муниципального образования (органов местного самоуправления Нерюнгринского района).

На первом этапе также будет осуществлено внедрение автоматизированной системы расчета стоимости муниципальных услуг и формирования муниципальных заданий на базе действующей автоматизированной системы планирования бюджета. Данная система должна решать следующие задачи:

- формирование и ведение перечня (реестра) муниципальных услуг и паспортов услуг;

- автоматизация процесса расчета стоимости муниципальных услуг;

- организация планирования и учета расходов муниципального бюджета в разрезе предоставляемых муниципальных услуг;

- формирование муниципальных заданий на оказание услуг и расчет на их основании бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период;

- сбор информации о фактическом выполнении муниципальных заданий;

- оценка эффективности бюджетных расходов на оказание бюджетных услуг в среднесрочном периоде.

Также на первом этапе будет реализована программа обучения муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений. Необходимость проведения мероприятий по совершенствованию кадрового обеспечения органов местного самоуправления и муниципальных учреждений обусловлена сложностью процессов внедрения муниципальных заданий и иных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в практическую деятельность. До начала реализации второго этапа необходимо обеспечить повышение квалификации работников финансовых и экономических подразделений главных распорядителей бюджетных средств, а также муниципальных учреждений, по вопросам, связанным с определением нормативных затрат для расчета бюджетных ассигнований для финансирования муниципальных заданий, формированием муниципальных заданий, проведением мониторинга и оценки выполнения муниципального задания.

Содержание мероприятий, связанных с повышением квалификации муниципальных служащих, более подробно описано в разделе 5 Программы реформирования.

Мероприятия второго этапа предполагают практический переход на финансирование муниципальных бюджетных и автономных учреждений на основе муниципальных заданий, а также реализацию механизмов мониторинга и оценки достигнутых учреждениями результатов.

Внедрение муниципальных заданий будет осуществляться последовательно, в два подэтапа:

- на первом подэтапе будет проведена апробация разработанных документов и методик на ограниченном числе муниципальных услуг и учреждений. Для этого Планом перехода на финансирование муниципальных учреждений на основе муниципальных заданий будет определен перечень муниципальных учреждений, для которых, начиная со второго полугодия 2011 года, параллельно с бюджетной сметой будет сформировано муниципальное задание, определены показатели объема и качества оказываемых ими услуг и проведен мониторинг и оценка его исполнения;

- на втором подэтапе, начиная с 1 января 2012 года, муниципальные задания будут утверждены для всех муниципальных учреждений в полном объеме. При этом, начиная с 1 квартала 2012 года и далее ежеквартально, нарастающим итогом, будет проводиться мониторинг исполнения муниципальных заданий, предоставляться отчеты об исполнении заданий, а также осуществляться контрольные мероприятия.

Ожидаемые результаты

Внедрение в бюджетный процесс муниципальных заданий обеспечит повышение эффективности выполнения муниципальными учреждениями возложенных на них функций, а выделяемые финансовые средства позволит увязать с практическими результатами работы учреждений.

Доля муниципальных услуг, входящих в реестр муниципальных услуг (функций) органов местного самоуправления района, имеющих утвержденные стандарты (показатели) качества предоставления муниципальных услуг составит по итогам второго этапа 100 процентов.

Доля фактически предоставленных в соответствии с муниципальными заданиями муниципальных услуг, соответствующих установленным стандартам качества предоставления муниципальных услуг составит по итогам второго этапа не менее 95 процентов.

Доля муниципальных заданий, сформированных в рамках эксплуатации автоматизированной системы расчета стоимости услуг и формирования муниципальных заданий по итогам второго этапа составит 100% от общего числа муниципальных заданий, сформированных для муниципальных учреждений.

Обоснование выбора принципиального решения

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ) устанавливаются муниципальным заданием, показатели которого используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение муниципального задания бюджетным или автономным учреждением. Таким образом, с введением в действие Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" муниципальные услуги начинают играть ключевую роль в бюджетном процессе.

Принципиальное изменение методологии бюджетного планирования, ориентированное на переход от сметного планирования к результативному, нормативное закрепление базовых понятий "муниципальная услуга", "бюджетные ассигнования на оказание муниципальных услуг", "муниципальное задание" и иных, требует соответствующего изменения действующих и принятие новых нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения в логике новаций федерального бюджетного законодательства.

Данное направление тесно связано с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ по изменению типов муниципальных учреждений и организации процесса финансирования предоставления муниципальных услуг в виде субсидий из местного бюджета на основе муниципальных заданий учредителей. Перевод финансирования бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения.

Возможные альтернативы

Альтернативы данному направлению нет, т.к. формирование муниципального задания является требованием Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Альтернативы могут заключаться лишь на уровне принятия управленческих решений по вопросам определения подходов к формированию реестра муниципальных услуг, определения единиц услуг, разработки методик расчета нормативных затрат на финансирование муниципальных заданий, установления показателей качества услуг. При этом от решения этих вопросов во многом зависит, станут ли муниципальные задания реальным механизмом повышения эффективности расходов, обеспечения качества и доступности муниципальных услуг или они будут формироваться исключительно с целью формального исполнения требований федерального законодательства.

Оценка рисков

Основными рисками при внедрении в бюджетный процесс механизма муниципального задания являются:

1. Возможность разработки методики по определению нормативов затрат на оказание муниципальных услуг, применение которой будет иметь серьезные финансовые последствия для бюджетной сети района (значительное недофинансирование или перефинансирование отдельных учреждений; превышение расчетного объема бюджетных ассигнований над объемом средств, выделенных для финансирования отрасли в целом и т.п.).

Для минимизации данного риска Программой предусмотрено:

- проведение тщательного анализа деятельности учреждений и их расходов;

- привлечение консультационных организаций для формирования методологических и методических документов и консультационного сопровождения процесса расчета стоимости муниципальных услуг;

- координация деятельности главных распорядителей бюджетных средств по разработке методик расчета стоимости услуг финансовым органом, осуществляющим исполнение бюджета;

- постепенный переход к финансированию учреждений на основе муниципальных заданий; проведение мероприятий по оптимизации бюджетной сети, объему услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств.

2. Функциональная неготовность руководителей и специалистов бюджетных и автономных учреждений осуществлять свою деятельность в соответствии с муниципальным заданием.

Для минимизации данного риска Программой предусмотрено повышение квалификации муниципальных служащих, руководителей и специалистов муниципальных учреждений по актуальным вопросам формирования и исполнения муниципальных заданий.

3. Рост социальной напряженности в муниципальном образовании в случае проведения оптимизации бюджетной сети либо переводу части муниципальных услуг на платную основу.

Минимизация последствий данного риска требует:

- проведения разъяснительной работы с населением;

- введения переходного периода при установлении платности при оказании муниципальных услуг;

- повышения качества услуг, оказываемых учреждениями.

Для минимизации рисков все работы по данному направлению планируется проводить в рамках межведомственной рабочей группы с возможным привлечением сторонних экспертов. Кроме того, минимизации рисков будет способствовать комплексная автоматизация процессов формирования муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг, мониторинга качества предоставления, а также обеспечение публичности основных документов, связанных с оказанием муниципальных услуг.

4. Сложность внедрения автоматизированной системы расчета стоимости услуг и формирования муниципальных заданий.

Для минимизации данного риска предполагается на конкурсной основе привлечь к сотрудничеству ведущие российские компании, предлагающие программные автоматизированные комплексы по рассматриваемой тематике.

2.4. Разработка и реализация целевых программ Анализ исходного состояния, основные проблемы

В настоящее время в систему управления Нерюнгринского района внедряется практика использования программно-целевых методов. Так, стратегические задачи социально-экономического развития, стоящие перед муниципальным районом, решаются с применением программного подхода в рамках программы социально-экономического развития муниципального образования "Нерюнгринский район" Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы и основных направлений на 2015, 2020 годы (решение Нерюнгринского районного Совета от 15.06.2007 г. N 7-33).

В Положении о бюджетном процессе в Нерюнгринском районе предусмотрена возможность разработки долгосрочных целевых программ.

Для выполнения целей и задач бюджетной политики в 2010-2012 годах, (утверждены постановлением Нерюнгринской районной администрации от 13.11.2009 г. N 1144), органами местного самоуправления планируется принять меры по пересмотру подходов к использованию в бюджетном процессе ведомственных целевых программ, которые должны ориентировать текущую деятельность местной администрации, ее органов (структурных подразделений) на достижение конкретных результатов.

В целях усиления координации работ по подготовке и защите муниципальных программ утвержден Порядок разработки и защиты муниципальных Программ развития по отраслям экономики и социальному блоку (распоряжение главы муниципального района от 23.07.2008 г. N 475-р). Порядок регулирует процесс разработки, рассмотрения, утверждения и реализации Программ развития по отраслям экономики и социальному блоку. В соответствии с Порядком, программы развития представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем по отраслям экономики и социальному блоку МО "Нерюнгринский район". Программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление Программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения. Методическое руководство и координацию исполнения Программ осуществляет Управление экономического развития, ценовой (тарифной) политики Нерюнгринской районной администрации.

В 2010 году на территории района реализуется 22 целевые программы, большая часть которых являются долгосрочными программами (с горизонтом планирования от 3-х до 10 лет).

Проведенный анализ действующих целевых программ показал, что на момент подготовки Программы практика использования программно-целевых методов управления при расходовании бюджетных средств ориентирована в основном на развитие человеческого капитала.

Распределение целевых программ по приоритетам социально-экономического развития района следующее:

- развитие человеческого капитала - 54,5% (12 из 22);

- комплексное развитие территории, т.е. программы, направлены на создание благоприятной и безопасной среды жизнедеятельности - 41% от общего количества программ (9 из 22);

- повышение качества управления финансами - 4,5% (1из 22).

Таким образом, в муниципальном районе внедрены основные элементы программно-целевого планирования расходных обязательств через механизм разработки и реализации целевых программ. Но действующей системе программно-целевого управления присущ ряд недостатков, снижающих эффективность использования программно-целевого метода:

- не всегда четко прослеживается связь целей и задач, сформулированных в программах, с конечными общественно значимыми результатами, определенными в программе социально-экономического развития муниципального образования;

- не налажен учет показателей достижения целей и задач долгосрочных целевых программ при формировании местного бюджета на очередной финансовый год;

- отсутствуют механизмы конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств по целевым программам;

- отсутствуют механизмы оценки бюджетной и социальной эффективности осуществляемых бюджетных инвестиций в объекты муниципальной собственности в разрезе объектов;

- отсутствует нормативная правовая база, регулирующая корректировку и реализацию средне- и долгосрочных целевых программ, а процесс разработки программ требует значительной доработки;

- действующие автоматизированные системы планирования и исполнения бюджета требуют совершенствования в части обеспечения реализации механизмов программного бюджетирования и оценки эффективности реализации программ.

Все это не позволяет в полной мере использовать целевые программы как реальный управленческий механизм, который обеспечивает взаимосвязь объемов финансирования местной администрации (ее органов и структурных подразделений) и подведомственных отраслей с достигнутыми результатами. Кроме того, с принятием Правительством Российской Федерации Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 г. N 1101-р) наступил новый этап в развитии бюджетной реформы, предполагающий переход к программно-целевой структуре бюджета.

План повышения эффективности

Анализ подходов к построению программного бюджета, содержащихся в федеральной Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., позволяет выделить ряд базовых целей и принципов, которые следует учитывать при разработке системы мероприятий по данному направлению.

Основными целями перехода к программному бюджету являются:

- изменение логики организации деятельности органов местного самоуправления, которая должна быть направлена на достижение конкретных социально-значимых результатов;

- обеспечение связи объемов финансирования отраслей общественного сектора с полученными результатами,

- создание понятной для населения и депутатов представительных органов системы представления бюджета, в которой четко определяются объемы финансирования конкретных направлений и ожидаемые результаты.

Основные принципы построения программного бюджета:

1. Основу бюджета составляют программы, охватывающие основные сферы деятельности органов местного самоуправления и учитывающие основные направления социально-экономического развития муниципального образования. При этом основой для выделения программы является отраслевой принцип и направленность мероприятий программы на достижение единой цели (группы целей).

2. Программа включает как расходы на мероприятия и бюджетные инвестиции, так и на текущую деятельность органа местного самоуправления и подведомственных ему учреждений. Различные виды расходов могут быть разделены на подпрограммы в зависимости от целей и задач, которые планируется решить с их помощью. Не включаются в состав программ расходы на содержание представительных органов, контрольно-счетных палат, глав муниципальных образований, а также аппаратов администраций, которые обеспечивают работу органов местного самоуправления, но их деятельности не может быть напрямую связана с достижением каких-либо социально-значимых результатов.

3. Каждый орган местного самоуправления, осуществляющий политику в какой-либо сфере, отвечает, по крайней мере, за одну программу. Несколько программ рекомендуется разрабатывать в следующих случаях:

- орган местного самоуправления отвечает за несколько направлений муниципальной политики;

- помимо ведомственных целей (которые могут быть решены в рамках одного ведомства) могут быть межведомственные цели и задачи, достижение которых должно быть вынесено в отдельную программу.

4. Формирование программного бюджета целесообразно проводить одновременно с совершенствованием системы управления муниципалитетом. Структура органов местного самоуправления должна быть такова, чтобы каждое структурное подразделение, ответственное за реализацию программы, несло ответственность за решение одной или нескольких задач программ и подпрограмм, и при этом сферы ответственности между структурными подразделениями, по возможности, не пересекались.

5. Для каждой программы должна быть определена своя система целей, задач и показателей, связанных с целями социально-экономического развития. При этом должен быть обеспечен обязательный и постоянный мониторинг степени достижения запланированных целевых индикаторов и показателей, а также соблюдения сроков исполнения программных мероприятий.

6. Программа является долгосрочным документом; вместе с тем, отдельные ее подпрограммы могут иметь различные горизонты планирования. Например, подпрограммы, предусматривающие бюджетные инвестиции, устанавливаются на 3 года (в рамках трехлетнего бюджета); финансирование подведомственных учреждений по муниципальным заданиям может определяться на 1 год.

7. Распределение бюджета принимаемых обязательств должно осуществляться на основе конкуренции программ, то есть право на получение дополнительного финансирования получат те органы местного самоуправления, которые смогут представить более качественное обоснование необходимости дополнительных расходов.

8. Решение об утверждении программы, а также о распределении бюджета принимаемых обязательств, должно приниматься коллегиально, на заседании специально созданного координационно-экспертного органа при главе администрации.

Мероприятия по данному направлению будут осуществляться в два этапа.

Целью первого этапа является определение концептуальных подходов к построению программного бюджета и создание нормативно-правовой и методической базы для его внедрения. Целью второго этапа является практическое использование программного представления бюджета при осуществлении бюджетного процесса, а также практическое использование инструментов мониторинга и оценки эффективности расходования бюджетных средств на программно-целевой основе.

На первом этапе необходимо реализовать следующие мероприятия:

1) проведение инвентаризации действующих в Нерюнгринском районе целевых программ. Проведение данной аналитической работы позволит оценить степень соответствия программ основным принципам программного бюджетирования, определить эффективность использования бюджетных средств и подготовить фактологическую и методологическую базу для последующей разработки концептуальных и нормативных документов, необходимых для перехода на программный бюджет;

2) разработка и утверждение Концепции перехода на программный бюджет. Данный документ должен включать:

- основные принципы построения бюджетного процесса при использовании программно-целевого метода;

- описание основных механизмов и структуры управления программным бюджетом;

- план мероприятий по переходу к программному бюджетированию;

- план разработки (корректировки) муниципальных правовых актов, необходимых для внедрения программного бюджета, включая разработку (корректировку) текстов муниципальных программ;

- перечень муниципальных программ и органов, ответственных за их реализацию;

- перечень расходов, не относящихся к отдельным программам (непрограммные расходы);

- предложения по оптимизации системы управления муниципального образования, учитывающие специфику программного бюджета;

3) разработка нормативно-правовых и методических документов, необходимых для перехода на программный бюджет. В частности, предполагается:

- разработать Порядок мониторинга эффективности и результативности реализации целевых программ. Мониторинг обеспечит систематическую оценку эффективности программ на разных стадиях, своевременно выявит возникающие проблемы и увяжет цели с деятельностью по их достижению и необходимыми ресурсами;

- внести изменения и дополнения в Положение о бюджетном процессе. Порядок разработки и защиты муниципальных Программ развития по отраслям экономики и социальному блоку в части приведения его содержания в соответствие с Концепцией;

- разработать Порядок конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие целевые программы (программные мероприятия);

- разработать Положение о координационно-экспертном органе по утверждению и оценке результатов целевых программ;

- разработать программы (подпрограммы), либо внести соответствующие изменения в действующие муниципальные целевые программы;

- при необходимости - внести изменения в Положения об органах местного самоуправления и структурных подразделениях администрации для обеспечения более эффективного управления принимаемыми программами;

4) модернизация и развитие автоматизированных систем планирования и исполнения бюджета, которые позволят обеспечить переход на новую бюджетную классификацию, реализовать программное представление бюджета и обеспечить реализацию автоматизированной оценки эффективности муниципальных программ.

На втором этапе с учетом требований разработанного и утвержденного правового и методического инструментария будут реализованы следующие мероприятия:

1) разработано и утверждено программное представление бюджета Нерюнгринского муниципального района на 2012 и плановый период 2013, 2014 годы;

2) создан координационно-экспертный орган по утверждению и оценке результатов муниципальных целевых программ при главе администрации района;

3) реализована программа мероприятий по мониторингу исполнения программ и достижению целевых показателей;

4) обеспечена прозрачность деятельности органов местного самоуправления в части опубликования текстов программ, отчетов о деятельности координационно-экспертного органа, результатов мониторинга программ.

Ожидаемые результаты

В ходе реализации данного направления будет сформировано нормативное правовое регулирование бюджетных правоотношений в сфере разработки, реализации и мониторинга целевых программ, что в полной мере соотносится с требованиями действующего бюджетного законодательства Российской Федерации и направлениями модернизации системы управления государственными финансами.

Будет заложена правовая основа долгосрочного результативного бюджетного планирования, реализована методология привязки объемов бюджетного финансирования (и их корректировки) к целевым индикаторам результативности реализации соответствующих программ.

Основным результатом перехода на программный бюджет станет одновременное представление с проектом решения о бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов, в составе материалов, представляемых в Нерюнгринский районный Совет, приложения, содержащего распределение бюджетных ассигнований в разрезе программ и подпрограмм.

Доля объема бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию действующих целевых программ, в общем объеме непроцентных расходов бюджета муниципального района по итогам второго этапа составит не менее 75% процентов.

Обоснование выбора принципиального решения

Переход к планированию бюджетных ассигнований бюджета Нерюнгринского муниципального района на основе программно-целевых принципов необходим по следующим причинам:

1) проведение изменений в данном направлении позволит повысить эффективность бюджетных расходов, сделать форму представления бюджета более понятной для депутатов Нерюнгринского районного Совета и населения, ориентировать деятельность местной администрации, ее органов (структурных подразделений) на достижение конкретных результатов своей деятельности;

2) проведение изменений находится в русле реформ, проводимых Правительством РФ на федеральном уровне.

Правительством Российской Федерации утверждена Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года, в основу которой положены программно-целевые принципы деятельности органов исполнительной власти всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения. Деятельность Правительства Российской Федерации будет осуществляться в рамках государственных программ, которыми планируется охватить все сферы деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, большую часть бюджетных ассигнований.

Перевод федерального бюджета на программно-целевые принципы построения неизбежно приведет к необходимости осуществления аналогичных реформ на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Возможные альтернативы

Альтернативным решением перехода на программный бюджет является сохранение бюджетного планирования на основе годового бюджета и среднесрочного финансового плана с разработкой целевых программ для решения системных проблем по отраслям экономики и социальному блоку.

Преимуществом такой схемы планирования является наличие отработанных подходов к разработке программ, распространение программного бюджетирования только на отдельные направления бюджетных расходов, относительная простота с установлением целей, задач и показателей по программам.

Недостатками такой системы планирования являются:

- отсутствие связи текущего, среднесрочного и стратегического планирования, и, соответственно, преемственности в бюджетной политике;

- отсутствие ориентации деятельности муниципальных служащих на достижение конкретных результатов;

- отсутствие оценки эффективности значительной части бюджетных средств, не включенных в целевые программы.

Внедрение программного бюджета позволит преодолеть перечисленные недостатки существующей системы бюджетного планирования в районе.

Оценка рисков

Основным риском данного направления является непроработанность концепции перехода к программному бюджету на федеральном уровне. Соответственно, все субъекты РФ и муниципальные образования при внедрении программно-целевых методов планирования должны разрабатывать собственные подходы к решению этого вопроса. Также достаточно сложным является разработка сбалансированной системы целей, задач, показателей, мероприятий программ, обеспечение их связи с финансированием. Это требует от муниципальных служащих:

- высокого уровня квалификации;

- знаний реформ, осуществляемых на федеральном уровне, а также лучшей практики по данному вопросу из других регионов и муниципалитетов;

- международной практики внедрения программно-целевых методов бюджетирования.

Для минимизации риска необходима реализация мероприятий по повышению квалификации муниципальных служащих путем:

- проведения консультаций с федеральными (региональными) органами исполнительной власти по вопросам, которые находятся в их компетенции и не урегулированы законодательно (по возможности организации таких консультаций);

- активного участия в тематических семинарах и конференциях, проводимых федеральными и региональными органами государственной власти, консультационными компаниями, специализирующимися в сфере общественных финансов;

- изучения опыта других территорий по соответствующему вопросу.

Значительную помощь в реализации направления могут оказать консультационные компании.

Еще одним риском реализации направления является отсутствие в настоящий момент бюджетной классификации, которая бы позволяла отражать расходы бюджета в разрезе программ. Однако к концу 2010 года Минфин России планирует внести предложения об изменении бюджетной классификации в РФ. Соответственно, к началу реализации настоящей Программы данный риск может исчезнуть.

2.5. Повышение квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений

Анализ исходного состояния, основные проблемы

Кадровая политика муниципального района основана на Концепции государственной кадровой политики Республики Саха (Якутия).

Кадровую политику в администрации муниципального района осуществляет служба управления персоналом, основными направлениями деятельности которой является конкурсный подбор, отбор и расстановка кадров, обеспечение подготовки резерва кадров на руководящие должности муниципальной службы и аттестация муниципальных служащих.

Так, анализ состояния кадрового потенциала муниципальных служащих Нерюнгринского района показывает, что высшее профессиональное образование имеют 98,1% муниципальных служащих, среднее профессиональное - 1,9%, в том числе по направлениям деятельности: гуманитарные и социальные науки - 20,8%, экономика и управление - 35,8%, образование и педагогика - 11,3%, другие направления деятельности - 32,1%. Среди муниципальных служащих имеют ученую степень - 1,9%.

Анализируя исходное состояние на момент начала реализации Программы, следует отметить, что постановлением главы муниципального образования "Нерюнгринский район" от 14.04.2008 г. N 526 "Об утверждении квалификационных требований, необходимых для исполнения должностных обязанностей муниципальными служащими муниципального образования "Нерюнгринский район" определены квалификационные требования к профессиональным знаниям, профессиональным навыкам и к стажу муниципальной службы или стажу (опыту) работы по специальности для муниципальных служащих.

Повышению эффективности бюджетных расходов, в том числе и расходов на управление, способствует сложившийся в районе конкурсный характер замещения вакансий муниципальных служащих и существующая система их аттестации.

Аттестация проводится в целях определения соответствия муниципальных служащих замещаемым должностям муниципальной службы на основе оценки их профессиональной служебной деятельности. Вопросы проведения аттестации муниципальных служащих в Нерюнгринском районе регламентируются законом Республики Саха (Якутия) от 11.07.2007 г. N 480-З N 975-III "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)". Кадровый резерв формируется на конкурсной основе с учетом реестра муниципальных служащих, поступивших заявлений граждан и результатов аттестации муниципальных служащих.

Решение Нерюнгринского районного Совета от 27.05.2008 г. N 9-41 "Об утверждении Положения о профессиональной переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих в муниципальном образовании "Нерюнгринский район" определяет порядок повышения квалификации муниципальных служащих. Основными принципами профессиональной переподготовки и повышения квалификации являются обязательность, периодичность, целевая направленность. Периодичность прохождения повышения квалификации осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года для лиц, замещающих должности муниципальной службы всех групп муниципальных должностей.

Ежегодно главой муниципального района утверждается годовой план профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, на основании которого формируется заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих. В 2009 году профессиональную переподготовку и повышение квалификации прошли 15 муниципальных служащих. В 2010 году профессиональную переподготовку и повышение квалификации пройдут 25 человек по программам от 72 часов и по индивидуальным программам - 7 человек, в бюджете на эти цели предусмотрены средства в объеме 597 тыс. рублей.

Тем не менее, в районе отсутствуют нормативные правовые акты, обеспечивающие ежегодное утверждение перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации муниципальных служащих. Наличие таких перечней обеспечило бы повышение качества планирования и результативности мероприятий по повышению квалификации, в т.ч. налаживание тесного сотрудничества с ведущими вузами Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) для целевой подготовки кадров муниципального района.

План реформирования

При разработке мероприятий по данному направлению следует учитывать следующие факторы:

- текущий (начальный) уровень квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

- актуальность (современность) направлений повышения квалификации;

- приоритетность Программы реформирования муниципальных финансов при выборе направлений повышения квалификации.

Реформирование в рамках данного направления будет осуществляться в два этапа.

В рамках реализации первого этапа предполагается проведение кадрового аудита - системы мероприятий, направленных на выявление текущего уровня квалификации муниципальных служащих, руководителей и специалистов муниципальных учреждений, установление функциональной кадровой обеспеченности органов местного самоуправления и учреждений, определение потребности в повышении квалификации и переобучении персонала.

Проведение кадрового аудита предполагает:

1) анализ кадровой обеспеченности органов местного самоуправления и их структурных подразделений, задействованных в реализации Программы реформирования;

2) выявление текущего уровня квалификации муниципальных служащих, а также административно-управленческого персонала муниципальных учреждений в рамках действующей программы аттестации, либо проведения внеочередной аттестации. При этом перечень тем аттестации следует расширить, включив в него актуальные вопросы по направлениям Программы реформирования;

3) формирование индивидуальных планов повышения квалификации (переобучения) муниципальных служащих и административно-управленческого персонала муниципальных учреждений.

Кроме того, на первом этапе будет организовано базовое повышение квалификации для всех муниципальных служащих, руководителей и специалистов муниципальных учреждений, относящихся к приоритетным группам, по темам, связанным с реформированием системы муниципальных финансов, в том числе:

- основные принципы перехода на программный бюджет (для работников финансовых органов и структурных подразделений главных распорядителей бюджетных средств);

- подходы к формированию муниципальных заданий и расчету нормативов финансирования оказания муниципальных услуг (для работников финансовых служб главных распорядителей бюджетных средств и муниципальных учреждений);

- правовые и финансовые аспекты ведения приносящей доход деятельности муниципальными учреждениями (для руководителей и бухгалтеров учреждений);

- актуальные изменения федерального и республиканского законодательства (регулярные семинары для муниципальных служащих и административно-управленческого персонала учреждений).

В ходе второго этапа на основе данных кадрового аудита и индивидуальных планов повышения квалификации планируется разработать и утвердить единую концепцию подготовки и переподготовки муниципальных служащих на среднесрочную перспективу, которая расширит спектр направлений для прохождения обучения, повышения квалификации и переподготовки в целях развития компетенции и профессиональных навыков муниципальных служащих и позволит более эффективно внедрять современные методы управления финансами.

Разработка концепции начнется с инвентаризации сфер деятельности муниципальных служащих с целью выявления необходимых направлений повышения квалификации и обучения муниципальных служащих с учетом перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, и программный бюджет с автоматизацией всех процессов бюджетного цикла. В концепции будет предусмотрена система постоянного, непрерывного повышения квалификации муниципальных служащих путем проведения регулярных семинаров, конференций и встреч с работающими в конкретной области специалистами других муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.

В качестве приоритетных групп должностей, нуждающихся в повышении квалификации, рассматриваются:

- работники финансовых органов муниципальных образований Нерюнгринского района;

- руководители муниципальных учреждений;

- руководители и специалисты органов и подразделений, осуществляющих муниципальный финансовый контроль;

- специалисты финансовых, бухгалтерских и экономических служб органов местного самоуправления и муниципальных учреждений;

- специалисты кадровых служб органов местного самоуправления и муниципальных учреждений.

В целях формирования кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы будет разработано и утверждено Положение о кадровом резерве на муниципальной службе Нерюнгринского района. Положение будет устанавливать порядок формирования кадрового резерва для замещения вакантных должностей, порядок организации конкурса на включение в кадровый резерв и подготовку кадрового резерва.

Цели систематической работы с кадровым резервом заключаются в:

- обеспечении устойчивых конкурентных преимуществ муниципальной службы в области человеческого потенциала;

- росте мотивированности перспективных сотрудников через систему карьерных перспектив;

- сокращении времени закрытия вакансий муниципальной службы специалистами, подготовленными "изнутри" организации.

Подготовка кадрового резерва означает получение муниципальными служащими (гражданами), включенными в кадровый резерв, дополнительного профессионального образования и иных знаний по отдельным вопросам науки и практики государственного и муниципального управления. Дополнительное профессиональное образование муниципального служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Подготовка кадрового резерва включает в себя:

- участие в мероприятиях, проводимых органом местного самоуправления (работа в составе рабочих, экспертных групп и коллегиальных органов; подготовка и проведение конференций, семинаров, совещаний; участие в мероприятиях мониторингового характера);

- индивидуальную подготовку под руководством должностных лиц службы управления персоналом Нерюнгринской администрации;

- самостоятельную теоретическую подготовку (обновление и пополнение знаний по отдельным вопросам науки и практики государственного и муниципального управления; обучение специальным дисциплинам, необходимым для повышения эффективности деятельности органа местного самоуправления) ;

- повышение деловой квалификации, расширение знаний в области управления на базе специальных учебных заведений, осуществляющих подготовку, переподготовку, повышение квалификации муниципальных служащих.

В индивидуальном плане подготовки "резервиста" предусматриваются мероприятия по приобретению теоретических, управленческих и специальных знаний, по выработке практических умений и навыков руководства на уровне современных требований.

В связи с этим в индивидуальные планы подготовки лиц, состоящих в кадровом резерве, рекомендуется включать следующие направления:

- перевод специалиста, состоящего в кадровом резерве, на другие вакантные должности с целью приобретения необходимых практических навыков;

- временное исполнение обязанностей вышестоящего руководителя на период его отсутствия с целью приобретения опыта руководящей деятельности и организаторских навыков;

- стажировку в органах местного самоуправления других муниципальных образований; поручение решения отдельных вопросов по той должности, на которую готовится "резервист".

Реализация мероприятий по данному направлению предполагает активное привлечение к реализации мероприятий по кадровому аудиту и повышению квалификации муниципальных служащих высших учебных заведений России и Республики Саха (Якутия), тренинговых и консультационных компаний.

Ожидаемые результаты

В результате реализации направления будет обеспечено повышение эффективности бюджетных расходов на муниципальное управление и снижены возможные потери местного бюджета, возникающие по причине недостаточной квалификации бюджетных администраторов, а штат укомплектован специалистами соответствующей квалификации.

Кроме того, подготовка муниципальных служащих, включенных в резерв управленческих кадров для органов местного самоуправления, позволит сократить период их адаптации на рабочем месте при поступлении на муниципальную службу.

Реализация мероприятий по данному направлению позволит также в полной мере и с достаточной эффективностью решить актуальные задачи реформирования общественных финансов муниципального образования, предусмотренные другими направлениями Программы.

Доля муниципальных служащих, руководителей и специалистов муниципальных учреждений, прошедших курс повышения квалификации, составит не менее 80% от общего числа муниципальных служащих, руководителей и специалистов, по итогам кадрового аудита признанных нуждающимися в повышении квалификации.

Обоснование выбора принципиального решения

Необходимость повышения квалификации муниципальных служащих, руководителей и специалистов муниципальных учреждений во многом обусловлена постоянным изменением нормативной правовой базы, как на федеральном, так и на региональном уровне, а также активной автоматизацией всех стадий бюджетного процесса.

Предлагаемые направления повышения эффективности бюджетных расходов, связанные с внедрением программного бюджета, муниципальных заданий, нормативов финансирования и серьезным совершенствованием нормативно-правовой базы, требуют высокого уровня квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

В условиях кризисной кадровой ситуации, дефицита на муниципальных должностях работников, в том числе руководящих кадров, обладающих необходимыми профессиональными, деловыми и нравственными качествами, работа с кадровым резервом приобретает особую актуальность. Формирование и оптимальное использование кадрового резерва рассматриваются как одно из приоритетных направлений государственной кадровой политики, как один из механизмов ее реализации.

Основная цель обучения кадрового резерва - формирование у резервистов современных представлений о задачах муниципального управления и инструментарии деятельности органов местного самоуправления, системе ключевых управленческих компетенций.

Возможные альтернативы

Учитывая, что административная реформа направлена на повышение эффективности деятельности всех уровней власти, повышению квалификации и профессиональному росту муниципальных служащих альтернативы нет.

Необходимость повышения квалификации обусловлена разными причинами, а потому в качестве альтернативных вариантов могут рассматриваться различные формы его организации. Главная задача повышения квалификации муниципальных служащих - обеспечить быструю реализацию новых организационных, управленческих и экономических идей в практику деятельности органов местного самоуправления. Один из путей совершенствования системы повышения квалификации - переход от сложившейся практики периодического (а чаще всего эпизодического) обучения к непрерывному пополнению и обновлению знаний.

Более глубокие знания по широкому кругу вопросов в порядке повышения квалификации можно получить на специальных факультетах или курсах повышения квалификации при высших учебных заведениях, учебных центрах или их филиалах, в отраслевых и межотраслевых институтах повышения квалификации, а также на курсах, семинарах, устраиваемых многочисленными организациями, специализирующимися на обучении и консультировании и, как правило, оперативно откликающимися на нужды органов власти.

Оценка рисков

Основной риск связан с нехваткой высокопрофессиональных преподавателей и лекторов, владеющих передовыми управленческими технологиями, в результате чего муниципальные служащие могут столкнуться с получением на курсах повышения квалификации неактуальной информации. Решение данной задачи потребует направления муниципальных служащих и работников учреждений с целью повышения в лучшие учебные заведения, специализирующиеся на подготовке/переподготовке кадров для муниципального сектора, что может привести к необходимости выделения дополнительного финансирования. Также необходимо внимательно изучать программы курсов перед заключением контрактов/договоров на подготовку/переподготовку кадров.

Возможен риск отсутствия преемственности обучения и последующего рационального использования кадров с учетом приобретенных ими знаний и навыков. Чтобы повысить ответственность и заинтересованность кадров в непрерывном повышении своей квалификации, необходимо обеспечить взаимосвязь результатов повышения квалификации, аттестации, должностных перемещений и оплаты труда работников с качеством знаний и эффективностью их практического использования.

2.6. Обновление материально-технической базы участников бюджетного процесса

Анализ исходного состояния, основные проблемы

В настоящее время система автоматизации бюджетного процесса Нерюнгринского района включает в себя несколько элементов, позволяющих обеспечить частичную автоматизацию ключевых процессов планирования и исполнения бюджета.

Так, например, автоматизированная система планирования бюджета предполагает только планирование бюджетных ассигнований с использованием сметного подхода. Планирование же бюджетных ассигнований на оказание бюджетных услуг с использованием программных средств ограничено формированием заданий на оказание услуг и собственно документов, содержащих бюджетные ассигнования на оказание услуг, без возможности расчета стоимости бюджетной услуги на очередной финансовый год и плановый период.

Отсутствие комплексной автоматизации бюджетного процесса, охватывающей все составные элементы бюджета (доходы, расходы, источники), приводит к тому, что планирование бюджета по направлениям (доходы, источники финансирования дефицита бюджета) осуществляется в основном в таблицах, которые зачастую не связаны между собой. Первичные данные, которые ложатся в основу проекта бюджета, нередко разнятся у различных исполнителей из-за отсутствия унифицированного подхода к получению исходных данных и отсутствия единых форматов документов.

Свод проекта бюджета также осуществляется в таблицах, данные в которые вводятся вручную. Это, во-первых, является довольно трудоемким процессом, а во-вторых, увеличивает вероятность появления, накопления и тиражирования ошибок.

Обмен информацией между специалистами финансового органа Нерюнгринского района производится на бумажных носителях - без возможности на уровне системы увидеть подготовленные документы, отредактировать их, перевести по статусам (в зависимости от прав доступа). Отсутствие системы не позволяет проследить судьбу каждого документа, формируемого в процессе подготовки бюджета, что в целом снижает прозрачность формируемого бюджета.

Отсутствие системы планирования бюджета, охватывающей все процессы его подготовки, также не позволяет вовлечь в единое информационное пространство всех участников процесса формирования бюджета: финансовый орган, главных распорядителей, получателей бюджетных средств и администраторов доходов и источников финансирования дефицита.

Имеющаяся технология подготовки проекта бюджета не позволяет осуществить централизованный контроль прогнозируемых параметров бюджета на соответствие параметрам, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, произвести ситуационное моделирование параметров бюджета до момента утверждения бюджета с выбором оптимальной версии бюджета.

Формирование всего пакета документов проекта решения о бюджете осуществляется специалистами каждого структурного подразделения имеющимися программными средствами (Excel, Word) в своей части - без возможности единого форматирования. В свою очередь наличие программного продукта, охватывающего все процессы планирования бюджета, позволит свести трудозатраты к формированию необходимого пакета документов к проекту решения о бюджете к минимуму.

Отсутствие возможности на программном уровне со стороны руководителей отследить сроки подготовки документов по каждому ответственному исполнителю на каждом из этапов процесса формирования бюджета увеличивает риск просрочки (срыва) процесса подготовки проекта бюджета.

Не автоматизированными на сегодняшний день остаются следующие основные процессы, связанные с формированием и исполнением бюджета района:

- планирование доходной части бюджета;

- планирование муниципальных бюджетных программ;

- планирование источников финансирования дефицита;

- создание общего свода бюджета (по доходам, расходам, источникам);

- проведение финансово-экономического анализа;

- управление процессами администрирования доходов муниципального бюджета, в том числе в части оказания услуг гражданам в электронном виде с взиманием платы;

- обеспечение формирования и исполнения бюджета в разрезе муниципальных программ с учетом планируемого перехода на программный бюджет;

- обеспечение доступности и открытости муниципального бюджета для населения средствами Интернет.

В муниципальном образовании не внедрены инструменты, позволяющие обеспечить построение единой автоматизированной системы муниципального финансового контроля, позволяющей обеспечить взаимодействие всех проверяющих субъектов и повысить эффективность контрольных мероприятий.

Аналитическое обеспечение процесса принятия управленческих решений руководством муниципального образования и финансового органа в настоящее время затруднено в связи с отсутствием информационно-аналитической системы, обеспечивающий постоянный мониторинг основных показателей развития муниципального образования.

Модернизация системы управления бюджетом и повышение эффективности бюджетных расходов требуют создания комплексной системы управления муниципальными финансами, и как следствие, диктуют необходимость повышения уровня автоматизации процессов планирования и исполнения бюджета и процедур контроля и оценки эффективности использования бюджетных средств.

Достижение указанной цели и реализация предусмотренных Программой мероприятий требует модернизации имеющегося у органов местного самоуправления, финансового органа и муниципальных учреждений, парка компьютерной техники и приведения его к единым стандартам.

В настоящее время компьютерное оборудование, имеющееся у органов местного самоуправления, финансового органа и муниципальных учреждений Нерюнгринского района, характеризуется следующими признаками:

- разнородность (разное время выпуска, разные платформы, различающиеся стандарты обработки и обмена информацией);

- высокий уровень износа. Проведенный анализ позволил установить, что более 50% рабочих станций, имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, эксплуатируется за пределом установленных сроков амортизации, либо морально устарело и нуждается в замене компонентов;

- повышенная нагрузка на серверное оборудование. Имеющееся серверное оборудование, используемое для интеграции управления муниципальными финансами, в настоящее время используется в полном объеме и не сможет обеспечить потребности автоматизированной системы при расширении ее возможностей.

План реформирования

Улучшение материально-технического оснащения в рамках Программы предполагает реализацию комплекса мероприятий по двум направлениям:

1. Модернизация парка компьютерной техники финансового органа, финансово-экономических служб органов местного самоуправления и муниципальных учреждений.

2. Приобретение программного обеспечения, направленного на автоматизацию ключевых этапов бюджетного процесса, в том числе модернизация действующих автоматизированных систем.

Реализация первого направления будет полностью осуществлена на первом этапе Программы и предполагает следующие мероприятия:

1. Обновление парка компьютерной техники главных распорядителей бюджетных средств, финансового органа и муниципальных учреждений:

- проведение технической инвентаризации и комплексной оценки состояния парка компьютерной техники главных распорядителей бюджетных средств, финансового органа и муниципальных учреждений для определении потребности в приобретении компьютерной техники;

- составление и утверждение плана-графика замены компьютерной техники;

- определение конфигурации приобретаемых автоматизированных рабочих мест;

- осуществление закупки компьютерной техники и базового программного обеспечения на основе соблюдения требований законодательства о государственных (муниципальных) закупках в соответствии с планом-графиком;

- установка оборудования, наладка и ввод его в эксплуатацию, включая обучение пользователей (при необходимости).

2. Модернизация и расширение серверного парка для реализации мероприятий по автоматизации бюджетного процесса.

Реализация второго направления будет осуществляться в два этапа и обусловлена потребностями основных направлений повышения эффективности бюджетных расходов. При определении сроков внедрения и модернизации автоматизированных систем следует обеспечивать точное планирование и взаимоувязку внедрения автоматизированных систем с реализацией других направлений Программы, а также учитывать необходимость выполнения текущих мероприятий финансовым органом и финансово-экономическими службами.

На первом этапе предполагается решить следующие задачи автоматизации:

1) расширение функциональных возможностей действующей автоматизированной системы планирования бюджета "АЦК-Планирование" в целях создания единой комплексной системы планирования и анализа бюджетных расходов;

2) расширение функциональных возможностей действующей автоматизированной системы исполнения бюджета "АЦК-Финансы" в части внедрения web-интерфейса, установки модуля управления кредиторской задолженностью, расширения электронного документооборота за счет внедрения электронной цифровой подписи;

3) повышение качества администрирования доходов и расходов бюджета за счет внедрения электронной системы учета и оплаты муниципальных услуг;

4) повышение качества бюджетного планирования и оценки эффективности бюджетных расходов за счет внедрения автоматизированной системы мониторинга основных показателей развития муниципального образования;

5) повышение эффективности муниципального финансового контроля за счет комплексной автоматизации деятельности контрольно-ревизионных органов муниципального образования.

На втором этапе предполагается завершение работ по модернизации действующих и внедрению вновь устанавливаемых систем.

В ходе реализации программы будет также обеспечено непрерывное сопровождение и техническая поддержка автоматизированных систем компаниями - поставщиками, осуществляться обучение пользователей и технических специалистов навыками работы с системами.

Ожидаемые результаты

Комплексная автоматизация основных этапов бюджетного процесса позволит оптимизировать работу сотрудников финансовых органов, распорядителей и получателей бюджетных средств, прочих организаций, задействованных в процессе планирования бюджета, освобождая их от работы над технической частью бюджетного процесса, позволяя больше времени уделить анализу и оценке эффективности использования бюджетных средств.

Применение автоматизированных систем управления бюджетным процессом предоставит следующие возможности:

- структурирование и централизацию первичной информации, используемой в бюджетном процессе, в единой базе данных;

- возможность получения каждым участником бюджетного процесса в рамках его полномочий абсолютно достоверной и актуальной информации в любой момент времени;

- подключение к единому электронному документообороту системы всех участников бюджетного процесса вне зависимости от их территориальной удаленности;

- возможность передачи части функций финансового органа (по подготовке проектов документов) главным распорядителям и получателям бюджетных средств при сохранении за финансовым органом функции контроля и согласования подготовленных документов;

- автоматизированное формирование необходимых отчетных и аналитических форм;

- автоматизированное управление процессом планирования и исполнения функций муниципального финансового контроля;

- повышение качества финансового управления, включая администрирование доходов и расходов.

Обоснование выбора принципиального решения

Проведение комплексной автоматизации бюджетного процесса предоставляет следующие преимущества:

- надежность и достоверность расчетов за счет использования автоматизированных средств расчета и единой базы данных;

- снижение трудоемкости планирования и исполнения бюджета и анализа его исполнения за прошлые периоды;

- оперативность доступа ко всем данным, используемым при планировании бюджета;

- прозрачность процессов планирования и исполнения бюджета за счет хранения всех расчетов и исходных данных в единой базе данных;

- оперативность получения необходимых отчетных форм и материалов;

- упрощение и повышение эффективности проведения контрольных и аналитических процедур.

Оценка рисков

Реализация данного направления, ввиду сложности и масштаба работ, затрагивающих всю систему управления муниципальными финансами, имеет значительные риски, основными из которых являются следующие.

1. Неработоспособность (несовместимость) приобретаемых автоматизированных систем.

Данный риск является наиболее существенным и может привести к фактическому срыву реализации Программы в целом. Для предотвращения данного риска необходимо:

- осуществлять закупки программного обеспечения у поставщиков, имеющих достаточный подтвержденный опыт успешной реализации аналогичных проектов, гарантирующих работоспособность поставляемых автоматизированных систем и их совместимость с уже уставленными программными комплексами;

- уделить особое внимание тщательной проработке конкурсной документации (технического задания) на поставку программных комплексов;

- обеспечить юридическую защиту интересов муниципального образования при заключении муниципального контракта, предусмотрев условия о возмещении вреда в случае неработоспособного оборудования и программного обеспечения.

2. Недостаточный уровень квалификации технических специалистов и пользователей компьютерной техники и автоматизированных систем. Минимизация данного риска возможна в случае проведения мероприятий по обучению пользователей навыками работы с техникой и программным обеспечением, а также, при необходимости, повышением квалификации технических специалистов администрации, финансового органа и учреждений.

3. Нарушение планов закупки оборудования и программного обеспечения из-за сокращения финансирования Программы.

Данный риск, будучи в целом неустранимым, может быть минимизирован за счет:

- проведения качественной оценки потребностей в обновлении компьютерного парка и проведения частичной замены наиболее устаревшего оборудования;

- ориентации на покрытие потребностей, носящих критический для реализации основных направлений Программы характер. При этом приоритетным для финансирования является обновление серверного оборудования и приобретение автоматизированных систем управления муниципальными финансами.

2.7. Мероприятия по поддержке предприятий малого и среднего бизнеса Анализ исходного состояния, основные проблемы

Одним из приоритетов политики Нерюнгринского района является поддержка малого и среднего предпринимательства. В целом за последние годы в Нерюнгринском районе наблюдается устойчивая динамика развития малого и среднего предпринимательства. Количество и объем произведенной продукции имеет тенденцию к увеличению.

Развитие малого и среднего бизнеса решает проблемы занятости населения, безработицы, расширения рынка товаров и услуг для населения. Динамика основных показателей, характеризующих современное состояние и тенденции развития малого предпринимательства, показана в таблице 17.

Таблица 17

Динамика основных показателей развития малого предпринимательства

Показатели	Ед. изм.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2009 г. к 2008 г. в %	2010 г прогноз
Количество зарегистрированных малых предприятий	ед.	731	915	1029	112,5	1035
из них количество действующих малых предприятий	ед.	472	543	495	91,2	501
Численность занятых на малых предприятиях	чел.	4097	4514	4963	109,9	5170
Доля работающих на малых предприятиях в общем числе занятых в экономике	%	8,58	9,6	11,4	-	11,9
Численность населения, занятого в малом бизнесе	чел.	8659	9422	10003	106,2	10285
Доля занятых в малом бизнесе от занятых в экономике	%	15,0	20,1	22,0	-	23,8
Количество зарегистрированных индивидуальных предпринимателей	чел	3041	3272	3360	102,7	3410
Структура малых предприятий	%	100	100	100		100
промышленность	%	6,1	5,9	6,3	-	6,3
строительство	%	14,4	16,0	16,0	-	16,0
транспорт и связь	%	12,8	12,9	12,9	-	12,9
торговля и общественное питание	%	33,3	32,7	33,8	-	33,8
прочие	%	33,4	32,5	31,0	-	31,0
Доходы бюджета от малого бизнеса	млн. руб.	261	230	237	103,0	242
Удельный вес доходов от малого бизнеса в общих доходах местного бюджета	%	8,13	6,97	5,92	-	8,13
Удельный вес доходов от малого бизнеса в собственных доходах местного бюджета	%	13,39	9,38	7,86	-	17,73

Источники: статистические данные, данные ИФНС по Нерюнгринскому району PC (Я).

В целях содействия развитию малого и среднего предпринимательства, создания благоприятных условий для повышения деловой активности субъектов малого предпринимательства на территории Нерюнгринского района действует целевая программа "Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в муниципальном образовании "Нерюнгринский район" на 2009 - 2011 годы" (решение Нерюнгринского районного Совета от 23.12.2008 г. N 8-3). Система мероприятий представляет собой комплексный план действий по созданию благоприятной нормативной правовой среды для развития малого и среднего предпринимательства, финансово - имущественной и информационно - образовательной поддержки малого и среднего предпринимательства. В качестве ключевого направления поддержки малого и среднего предпринимательства рассматривается финансово-кредитная. В этой связи районной администрацией утверждены постановления:

- от 07.05.2009 г. N 74 "Об утверждении Положения о проведении Конкурса по предоставлению грантов (субсидий) субъектам малого и среднего предпринимательства начинающим собственное дело";

- от 30.09.2009 г. N 767 "Об утверждении Положения о проведении Конкурса по предоставлению микрокредитов субъектам малого и среднего предпринимательства муниципального образования "Нерюнгринский район";

- от 07.12.2009 г. N 1416 "Об утверждении Положения о проведении Конкурса по предоставлению субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства, оказывающим социально-значимые бытовые услуги в сельской местности".

Кроме того, районной администрацией утвержден комплекс мер по развитию малого и среднего предпринимательства на 2009-2010 годы (постановление Нерюнгринской районной администрации от 02.11.2009 г. N 1049). Приоритетами муниципальной политики поддержки определены:

- финансово-кредитная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в кризисных условиях;

- имущественная поддержка;

- стимулирование спроса на продукцию субъектов малого и среднего предпринимательства и содействие продвижению товаров и услуг на российском и международном рынках;

- снижение административных барьеров;

- развитие молодежного предпринимательства;

- информационная, консультационная и образовательная поддержка, формирование положительного имиджа предпринимательства;

- реализация полномочий органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства;

- взаимодействие с общественными объединениями предпринимателей.

Для оказания широкого спектра услуг субъектам малого и среднего предпринимательства на территории Нерюнгринского района действует Бизнес-инкубатор, являющийся активным участником проводимых мероприятий государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в Республике Саха (Якутия).

Нерюнгринской районной администрацией учреждена некоммерческая организация "Фонд поддержки малого и среднего предпринимательства муниципального образования "Нерюнгринский район" (далее - Фонд) (решение Нерюнгринского районного Совета от 28.05.2009 г. N 5-9). Фонд осуществляет инфраструктурное и финансовое обеспечение муниципальной политики в области государственной поддержки малого предпринимательства

Несмотря на значительные по своему масштабу меры по развитию и поддержке малого и среднего бизнеса, на сегодняшний день в районе недостаточно развита инфраструктура поддержки малого и среднего бизнеса, существует проблема в получении доступных качественных, информационных, маркетинговых, консультационных, юридических и других услуг.

Действующие механизмы приобретения муниципальной собственности не обеспечивают равных условий для наделения собственностью малых компаний в сравнении с крупными участниками рынка.

Из-за отсутствия компьютерной техники, доступа к сети Интернет, информационным и юридическим программам у субъектов малого предпринимательства возникают проблемы с получением информации, необходимой для развития бизнеса. Отсутствие у предпринимателей аналитической информации о потребностях муниципального образования в товарах и услугах сужает сферу бизнеса.

Для получения полной и достоверной информации о состоянии и развитии малого и среднего предпринимательства, выявления тенденций его развития и существующих проблем необходимо создание и постоянное пополнение базы данных, а также проведение анкетирования субъектов малого и среднего предпринимательства по различным вопросам.

Кроме того, немаловажное значение имеет продолжение работы по:

- мониторингу проблем и препятствий, сдерживающих развитие малого и среднего бизнеса;

- устранению административных барьеров;

- повышению образовательного уровня кадров для малого бизнеса;

- принятию мер по повышению социальной защищенности и обеспечению охраны труда наемных работников, занятых в сфере малого предпринимательства.

План реформирования

Отдаленность от районного центра и промышленно развитых территорий, отсутствие необходимой информации и поддержки служит сдерживающим фактором развития малого бизнеса на территориях поселений. Поэтому на первом этапе преобразования будут нацелены на оптимизацию развития малого бизнеса в поселениях района, а именно:

- проведение мониторинга уровня развития малого бизнеса, основных проблем и потребностей;

- составление конкретных рекомендаций с учетом местных особенностей: развитие промышленности, инфраструктуры, информационного обеспечения, дорог и т.д.

Порядок мониторинга уровня развития малого бизнеса будет утвержден нормативным правовым актом районной администрации. Предполагается, что мониторинг будет осуществляться на постоянной основе в целях контроля динамики уровня развития малого бизнеса, своевременного выявления складывающихся негативных тенденций и оперативного реагирования на их возникновение. Мониторинг уровня развития малого бизнеса позволит выявить скрытый резерв муниципальных образований, который не реализован в силу сложившихся обстоятельств, и сформировать конкретные для каждой территории рекомендации по развитию бизнеса и организации поддержки малого бизнеса. Основным условием успешной организации поддержки малого бизнеса должна стать тесная координация деятельности районной администрации с администрациями поселений по вопросам оказания малым предприятиям и индивидуальным предпринимателям поддержки со стороны местной власти.

В ходе мониторинга будут проанализированы формы и содержание информационно-образовательной поддержки малого и среднего предпринимательства. По результатам анализа в целях повышения информированности субъектов малого бизнеса может быть принято одно из следующих решений:

- обеспечить наполнение действующего раздела о малом бизнесе сайта органов местного самоуправления Нерюнгринского района необходимой информацией, организовать постоянное обновление данных, назначить ответственное лицо за поддержание раздела в актуальном состоянии;

- создать отдельный сайт поддержки малого предпринимательства с информацией о формах и способах поддержки малого бизнеса, о правилах получения такой поддержки, о результатах деятельности малых предприятий, динамики развития малого бизнеса в районе и в Республике Саха (Якутия), результатах мониторинга. Для заинтересованных лиц может быть обеспечена возможность получения консультаций в режиме "online" (реального времени), в том числе правовых консультаций по вопросам проверок и контрольных инспекций разного уровня.

В целях обеспечения свободного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к информации о муниципальной собственности на отдельном сайте или в разделе необходимо поместить перечень зданий и помещений муниципальной собственности, предлагаемых к сдаче в аренду, объектов незавершенного строительства, предлагаемых на продажу. На сайте (разделе) также могут быть размещены "истории успеха" конкретных предпринимателей, способствующие популяризации идеи создания собственного дела и улучшению общественного имиджа предпринимательской деятельности.

Дополнительно к мониторингу следует провести анкетирование субъектов малого и среднего предпринимательства по выявлению проблем и препятствий, сдерживающих развитие малого и среднего бизнеса. Результаты опроса будут учтены при разработке комплекса мер по поддержке малого и среднего предпринимательства.

На втором этапе с учетом результатов мониторинга развития малого и среднего бизнеса будет разработана и утверждена целевая программа "Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в муниципальном образовании "Нерюнгринский район" на 2012 - 2015 годы", в рамках которой будет рассматриваться возможность создания центров коллективного пользования. Такие центры обеспечат доступность информации в населенных пунктах, удаленных от районного центра, и могут быть использованы для осуществления образовательной деятельности, как по программам для стартующего бизнеса (в том числе специальные программы для молодых предпринимателей), так и для существующего бизнеса с учетом отраслевой специфики.

Ожидаемые результаты

Реализация намеченных мероприятий позволит:

- создать систему мониторинга уровня развития малого и среднего бизнеса;

- расширить границы информационной поддержки индивидуальных предпринимателей и субъектов малого и среднего бизнеса в целом;

- активизировать работу по поддержке малого и среднего бизнеса администрациями поселений в сотрудничестве с районной администрацией;

- продолжить оказание разносторонней поддержки бизнеса органами власти в рамках целевой программы "Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в муниципальном образовании "Нерюнгринский район" на 2012 - 2015 годы";

- создать условия для определения долгосрочных приоритетов развития малого и среднего предпринимательства в ходе разработки проекта новой целевой программы по данному направлению.

Развитие малого и среднего бизнеса в поселениях и в районе в целом, в свою очередь, позволит повысить доходную часть местного бюджета, снизить количество безработных лиц. Проведение мониторинга, составление и публикация информации предоставит возможность обмена опытом для перспектив развития малого и среднего предпринимательства на территории района.

Обоснование выбора принципиального решения

Развитие малого и среднего предпринимательства является стратегическим фактором, определяющим устойчивое развитие экономики Нерюнгринского района, и наоборот, его свертывание может иметь серьезные негативные последствия как экономического, так и социального характера.

Таким образом, поддержка малого и среднего предпринимательства рассматривается в качестве одного из приоритетных направлений политики как государства в целом, так и органов местного самоуправления.

Возможные альтернативы

Альтернативой в условиях рыночной экономики мог бы стать отказ от государственной поддержки малого предпринимательства, однако в сегодняшних условиях становления и развития малого предпринимательства такой отказ может привести к свертыванию производств или их переходу в сегмент "теневой" экономики.

Мировая практика говорит о том, что малое предпринимательство создает более половины рабочих мест в экономике и активно влияет на стабилизацию социально-экономической и политической обстановки в стране. Чтобы достичь такого же уровня деловой активности малого предпринимательства, необходимо не только предоставить ему консультационную и организационную поддержку, но снять целый ряд барьеров, связанных как с созданием таких предприятий, так и их функционированием.

В качестве альтернатив могут рассматриваться использование различных мер поддержки предпринимательства. Детальный анализ всего комплекса таких мер будет проводиться в рамках реализации Программы.

Оценка рисков

Основной риск связан с возможным принятием на федеральном уровне решений в области налогообложения, существенно сокращающих стимулы, как самого малого бизнеса, так и органов власти в части поддержки и развития малого предпринимательства.

Группу риска также формируют высокие процентные ставки банков для малых предпринимателей, завышенные и постоянно растущие цены на аренду помещений, что может стать причиной снижения темпов развития малого бизнеса в Нерюнгринском районе. Для минимизации данного риска в рамках Программы могут быть предусмотрены мероприятия по софинансированию за счет бюджетных средств процентных ставок для субъектов малого предпринимательства, а также корректировка политики по управлению муниципальной собственностью, которая должна быть направлена в т.ч. на поддержку малого предпринимательства в районе.

2.8. Регулирование ведения долговой книги, принятия на себя гарантийных обязательств

Анализ исходного состояния, основные проблемы

Долговые обязательства муниципального образования "Нерюнгринский район" формируются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Учет и регистрация долговых обязательств регулируются Положением о бюджетном процессе в Нерюнгринском районе и постановлением главы муниципального образования "Нерюнгринский район" от 16.07.2008 г. N 1067 "Об утверждении Порядка ведения муниципальной долговой книги муниципального образования "Нерюнгринский район" и осуществляются в долговой книге Нерюнгринского района.

Полномочия по ведению муниципальной долговой книги возложены на финансовый орган. Информация о долговых обязательствах в муниципальную долговую книгу вносится в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения обязательства. Долговая книга содержит четыре раздела, соответствующих формам долговых обязательств Нерюнгринского района.

В долговой политике Нерюнгринского района строго соблюдаются предельные ограничения, введенные Бюджетным кодексом Российской Федерации и решением Нерюнгринского районного Совета о бюджете района на 2010 год.

В целях совершенствования системы управления муниципальным долгом решением Нерюнгринского муниципального Совета от 11.10.2005 г. N 4-21 "О системе управления муниципальным долгом и условными обязательствами Нерюнгринского района" утвержден Порядок управления муниципальным долгом и условными обязательствами Нерюнгринского района. Порядком введены такие понятия, как "долговая емкость бюджета, прямые и условные обязательства".

Долговая емкость бюджета определяется, как превышение доходов бюджета района над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание существующих долговых и условных обязательств в каждом периоде выбранного интервала времени. При этом интервал не может быть короче длительности перспективного финансового плана, а период - превосходить финансовый год.

Прямое обязательство определяется, как совокупность всех обязательств, которые требуют выплаты процентов и основного долга должником кредитору в определенные даты в будущем. Условное обязательство определяется как обязательство Нерюнгринского района по предоставлению муниципальной гарантии.

Основными принципами управления долгом и условными обязательствами являются:

- сохранение объема прямых и условных обязательств на экономически безопасном уровне с учетом всех возможных рисков;

- обеспечение исполнения прямых и условных обязательств в полном объеме;

- поддержание минимально возможной стоимости обслуживания прямых обязательств.

Основные задачи процедур управления отличаются для: прямых и условных обязательств; существующих и привлекаемых заимствований.

Кроме того, в Нерюнгринском районе разработано Положение о предоставлении муниципальных гарантий (решение Нерюнгринского муниципального Совета от 11.10.2005 г. N 3-21 "Об утверждении положения о предоставлении муниципальных гарантий Нерюнгринского района").

В целом политика в области муниципального долга на 2010-2012 годы направлена на:

- обеспечение сбалансированности бюджета Нерюнгринского района;

- безусловное выполнение принятых обязательств; проведение консервативной политики в области муниципальных заимствований;

- ограничение доли муниципальных гарантий в структуре муниципального долга.

Несмотря на сложившуюся систему управления муниципальным долгом, существуют механизмы, которые необходимо задействовать в целях повышения эффективности планирования и управления муниципальным долгом. Реализация потенциала возможна при условии жесткого контроля за платежеспособностью муниципального района.

План реформирования

Существующие подходы и инструменты управления муниципальным долгом Нерюнгринского района имеют значительный потенциал для совершенствования.

На первом этапе планируется внесение изменений и дополнений в существующую нормативную правовую базу, регламентирующую вопросы управления долговыми обязательствами с учетом применения инструментов долговой емкости бюджета, долговой нагрузки на бюджет, потребностей финансирования целевых программ для достижения показателей.

Кроме того, будут разработаны и утверждены:

- методика расчета долговой нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период;

- методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку бюджета муниципального района, а также с учетом ранее достигнутых результатов, потребности в финансировании целевых программ для достижения показателей.

Это позволит не только упорядочить процедуры управления муниципальным долгом, но и связать долговую политику с трехлетним бюджетом.

На втором этапе сведения о долговых обязательствах, по их видам и срокам погашения будут опубликованы в СМИ и сети Интернет.

Ожидаемые результаты

По результатам реализации направления минимизируются риски неплатежеспособности муниципального образования. Доля расходов на обслуживание муниципального долга в общем объеме бюджетных расходов составит не более 1%. Кроме того, будет обеспечено полное соответствие всех операций по муниципальным долговым обязательствам установленной муниципальными правовыми актами процедуре управления долгом.

Обоснование выбора принципиального решения

Муниципальный долг Нерюнгринского района должен стать эффективным инструментом финансирования расходов бюджета, предусмотренных, прежде всего целевыми программами, направленных на решение задач программы социально-экономического развития Нерюнгринского района на 2007-2011 годы и основные направления на 2015, 2020 годы.

В результате реализации намеченных изменений в системе управления муниципальным долгом будут сформированы механизмы, которые позволят не просто определять возможный объем долговых заимствований с учетом стоимости обслуживания заемных средств и долговой емкости бюджета, но и интегрировать процедуру принятия решений о целесообразности осуществления заимствований в управление по результатам.

Возможные альтернативы

Альтернативным решением может быть дальнейшее планирование объема муниципальных заимствований без учета их влияния на показатели долговой емкости бюджета и без учета потребности в финансировании приоритетных мероприятий в соответствии с результатами исполнения целевых программ.

Данное решение является менее трудоемким, но оно несет существенные риски: планирование и размещение муниципального долга (во всех формах) без учета долговой емкости бюджета приведет к нарастанию расходов на обслуживание долга и отвлечению бюджетных средств на его покрытие, которые могли бы пойти на финансирование приоритетных задач.

Другой альтернативный вариант заключается в выборе различных способов оценки долговой емкости бюджета и его платежеспособности, а также прогнозирования и планирования заимствований с учетом результатов оценки выполнения целевых программ и реального доходного потенциала бюджета.

Оценка рисков

Основным риском является рост процентных ставок по привлекаемым заемным средствам, вследствие которого увеличится долговая нагрузка на бюджет, что потребует перенаправления средств с приоритетных направлений расходования бюджетных средств на обслуживание заемных средств.

Риск также состоит в надежности методов, предлагаемых к включению в разрабатываемые методики. Оптимальным должен быть метод, который позволит с требуемой степенью детализации и достоверности определить возможные и целесообразные объемы долговых заимствований с учетом как можно большего числа факторов.

2.9. Перевод бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы Анализ исходного состояния, основные проблемы

На момент разработки Программы в муниципальном образовании "Нерюнгринский район" предоставление муниципальных услуг осуществлялось бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями в соответствии с реестром муниципальных услуг, утвержденным постановлением Нерюнгринской районной администрации от 23.04.2010 г. N 961.

С выходом Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" перед органами местного самоуправления Нерюнгринского района встала задача по планомерной реализации этого закона с целью повышения доступности и качества муниципальных услуг, созданию стимулов для учреждений к эффективному использованию финансовых ресурсов и муниципального имущества, обеспечения прозрачности деятельности органов местного самоуправления.

Во исполнение указанного закона Нерюнгринская районная администрация создала рабочую группу по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений муниципального образования "Нерюнгринский район" (далее - рабочая группа), в которую вошли должностные лица районной администрации, специалисты экономического, имущественного и отраслевого блоков, а также юридического отдела. Возглавляет группу глава Нерюнгринского района (постановление Нерюнгринской районной администрации от 18.05.2010 г. N 1141).

На настоящий момент рабочей группой разработан План мероприятий по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений муниципального образования "Нерюнгринский район" (далее - План) (утвержден постановлением Нерюнгринской районной администрации от 31.05.2010 г. N 1246). План содержит мероприятия по созданию в 2010-2011 годах нормативной правовой базы по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений (более 40 актов), в т.ч. мероприятия по:

- установлению статуса муниципального учреждения;

- установлению основ формирования расходов бюджета Нерюнгринского района в переходный период;

- установлению порядков формирования расходов; установлению порядков исполнения расходов; ведению реестров по муниципальным контрактам и гражданско-правовым договорам бюджетных учреждений в федеральном органе исполнительной власти;

- обеспечению открытости и доступности сведений о муниципальных учреждениях.

В связи с тем, что многие положения Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ носят рамочный характер, оставляя конкретизацию норм на усмотрение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, уже сейчас возникает много проблем, разрешение которых объективно отразится на реализации положений закона и успешности реформирования системы муниципальных учреждений. Наиболее значимой проблемой является определение критериев отнесения учреждений к тому или иному типу.

План повышения эффективности

Реализация мероприятий в рамках данного направления будет осуществляться в два этапа.

К мероприятиям первого этапа относятся:

1) установление критериев, которые могут использоваться для определения позиции органов местного самоуправления по вопросу отнесения учреждений к тому или иному типу. Критериями для отнесения учреждения к тому или иному типу могут быть: исполнение учреждением муниципальных функций, возможность оказания учреждением платных услуг, уровень качества менеджмента в учреждении, социальная значимость учреждения и т.д.;

2) проведение детального анализа деятельности муниципальных бюджетных учреждений с целью определения необходимости изменения типа учреждений. Результатом данного мероприятия станет формирование перечня казенных, бюджетных и автономных учреждений;

3) реструктуризация бюджетной сети будет осуществляться по трем взаимосвязанным направлениям:

- оптимизация бюджетной сети; организация процесса изменения типа существующих бюджетных учреждений (в соответствии с федеральными законами от 03.11.2006 г. N 174-ФЗ и от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ);

- привлечение организаций негосударственного сектора к предоставлению муниципальных услуг.

Оптимизация бюджетной сети необходима для приведения размещения бюджетной сети в соответствие со сложившейся структурой расселения, что позволит обеспечить доступность и качество муниципальных услуг, повысить эффективность бюджетных расходов. Привлечение организаций негосударственного сектора к предоставлению муниципальных услуг также направлено на обеспечение качества муниципальных услуг, повышения эффективности бюджетных расходов. Изменение типа муниципальных учреждений позволит перейти от сметного финансирования, которое не создает институциональных условий для оптимизации бюджетных расходов, к бюджетированию, связанному с объемом и качеством предоставляемых услуг;

4) создание нормативно-правовой базы по совершенствованию правового положения, в соответствии с Планом, утвержденным постановлением Нерюнгринской районной администрации от 31.05.2010 г. N 1246. Новые нормативные правовые акты будут регламентировать следующие вопросы:

- порядок формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания учреждениями;

- порядок осуществления органами местного самоуправления функций и полномочий учредителя;

- порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации учреждений, утверждения уставов учреждений и внесения в них изменений, а также закреплении функций и полномочий учредителя и собственника имущества учреждения;

- порядок определения видов особо ценного движимого имущества бюджетного или автономного учреждения и перечней особо ценного движимого имущества автономного учреждения;

- порядок осуществления бюджетным (автономным) учреждением полномочий органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, порядке финансового обеспечения их осуществления, а также утверждения перечня указанных публичных обязательств;

- порядок составления, утверждения и ведения бюджетной сметы;

- порядок перечисления остатков средств бюджетных учреждений с соответствующих счетов финансового органа муниципального образования, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации;

- о взыскании в бюджет неиспользованных остатков субсидий, предоставленных из бюджета муниципального образования бюджетным учреждениям;

- порядок осуществления финансовым органом муниципального образования проведения кассовых выплат за счет средств автономных учреждений;

5) внесение изменений в уставы бюджетных и казенных учреждений;

6) наделение учреждений особо ценным движимым имуществом и закрепление за учреждением недвижимого имущества.

На втором этапе, в 2012 году, будет осуществлен переход на финансирование бюджетных и автономных учреждений в виде субсидий на оказание муниципальных услуг, предусмотренных муниципальными заданиями.

Основные мероприятия на данном этапе будут связаны с осуществлением мероприятий по мониторингу, контролю и оценке эффективности деятельности учреждений и исполнения ими муниципальных заданий. При этом результаты мониторинга и оценки могут являться основаниями для принятия управленческих решений по:

- изменению типа учреждений;

- внесению изменений в разработанные нормативные и методические документы;

- принятию кадровых решений в отношении руководителей учреждений.

Ожидаемые результаты

Реализация вышеперечисленных мероприятий обеспечит:

- полное соответствие разработанных нормативных правовых актов требованиям действующего федерального законодательства;

- оптимизацию действующей сети бюджетных учреждений;

- соблюдение сроков выполнения мероприятий по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений в строгом соответствии с утвержденным Планом;

- повышение эффективности расходов бюджета муниципального образования на содержание учреждений и представление муниципальных услуг;

- вовлечение муниципальных учреждений в конкурентные отношения и образование конкурентного рынка муниципальных услуг;

- повышение качества и удовлетворенности населения муниципального района предоставляемыми муниципальными услугами.

Основные результаты реализации мероприятий данного направления будут характеризоваться следующими показателями:

доля учреждений, в уставы которых внесены изменения в соответствии с требованиями Федерального закона N 83-ФЗ - 100%;

доля муниципальных бюджетных и автономных учреждений, получающих субсидию на выполнение муниципального задания - 100%.

Обоснование выбора принципиального решения

Необходимость проведения реструктуризации бюджетного сектора обусловлена требованиями федерального законодательства и рассматривается в качестве одного из направлений повышения эффективности бюджетных расходов.

Изменение типа существующих бюджетных учреждений направлено на повышение эффективности предоставления муниципальных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджета на их оказание.

Подготовленная нормативная правовая база и разработанные методические материалы создадут условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для органов местного самоуправления по оптимизации подведомственной сети.

Возможные альтернативы

С вступлением в силу федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" сохранение подведомственной сети в ее существующем состоянии невозможно.

При реализации требований Закона альтернативы могут проявиться в ходе принятия управленческих решений по вопросам:

- отнесения имущества муниципальных автономных или бюджетных учреждений к категории особо ценного движимого имущества;

- осуществления органами местного самоуправления функций и полномочий учредителя муниципального учреждения;

- определения перечней подведомственных бюджетных и казенных учреждений;

- выбора методов установления нормативов и осуществления расчетов стоимости услуг и размеров субсидий;

- установления перечня муниципальных услуг, оказываемых на платной основе;

- принятия решений по оптимизации бюджетной сети.

Оценка рисков

Реализация мероприятий по данному направлению связана с рядом рисков, обусловленных, прежде всего, непроработанностью нормативно-правовой базы и отсутствием опыта практической реализации положений закона на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. При этом риски в данном случае связаны как с возможностью совершения ошибок при определении критериев типизации учреждений, так и с возможностью утраты контроля за деятельностью учреждений и нанесением ущерба муниципальной собственности в случае принятия непроработанных правовых актов.

Для снижения последствий данного риска необходимо:

- осуществлять регулярный мониторинг изменений федерального законодательства;

- изучать опыт других муниципальных образований по преобразованию бюджетной сети в рамках реализации Закона N 83-ФЗ;

- участвовать в проводимых Минфином России, Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и иными федеральными и региональными органами власти совещаниях, конференциях, семинарах и иных мероприятиях, направленных на публичное обсуждение закона и подзаконных актов, и информирование органов местного самоуправления о содержании закона и способах его реализации.

Для обеспечения контроля за бюджетными и автономными учреждениями необходимо предусмотреть процедуры мониторинга, контроля со стороны учредителя и оценки результатов деятельности учреждений. Кроме того, следует уделить внимание совершенствованию системы муниципального контроля, а в рамках реализации программы повышения квалификации обеспечить обучение сотрудников финансовых и контрольных органов современным методам осуществления финансового контроля.

Существенным риском при переводе учреждений в тип бюджетного или автономного также может являться неготовность руководителей и специалистов учреждений осуществлять деятельность в новых условиях, связанных с увеличением финансовой самостоятельности и необходимости осуществлять приносящую доход деятельность. При этом от готовности руководителей работать в новых условиях во многом зависит успех реформирования бюджетной сети в целом. Для минимизации последствий данного риска необходимо включать в программы повышения квалификации руководителей муниципальных учреждений учебные курсы, направленные на получение знаний в сфере финансового менеджмента, маркетинга, управления персоналом.

3. Финансовое обеспечение Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы

3.1. Основные принципы и подходы к финансированию

Выполнение мероприятий Программы потребует определенных финансовых затрат. Источниками финансирования Программы будут собственные средства бюджета Нерюнгринского района и субсидии из бюджета Республики Саха (Якутия).

Полное и своевременное финансирование мероприятий Программы являются основными условиями в достижении поставленных целей и задач.

Финансирование затрат на реализацию мероприятий Программы будет осуществляться исходя из следующих принципов:

- осуществление всех расходов в строгом соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, действующего федерального и регионального законодательства, решений Нерюнгринского районного Совета;

- проведение в рамках реализации Программы закупок оборудования, программно-технологического обеспечения, иных материальных ресурсов, работ и услуг в соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства о государственных (муниципальных) закупках;

- осуществление стимулирования участников реализации Программы только после подведения итогов выполнения соответствующих этапов.

Учет средств на реформирование муниципальных финансов будет осуществляться финансовым органом, осуществляющим исполнение бюджета в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2008 г. N 148н, и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2009 г. N 150н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации".

3.2. План использования средств

Основными направлениями расходования средств в рамках Программы повышения эффективности бюджетных расходов являются:

- повышение уровня технической оснащенности финансово-экономических служб главных распорядителей бюджетных средств и финансового органа, осуществляющего исполнение бюджета, за счет приобретения оборудования, компьютерной и оргтехники;

- комплексная автоматизация бюджетного процесса;

- реализация программы профессионального развития и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

- консультационные услуги и проведение научно-исследовательских работ, необходимых для реализации мероприятий Программы;

- управление Программой.

Основные направления финансирования определены исходя из необходимости создания условий для достижения целей и реализации задач, заявленных Программой.

Предполагаемый объем финансирования Программы повышения эффективности бюджетных расходов установлен в размере 32000 тыс. руб., в том числе 18600 тыс. руб. из бюджета Республики Саха (Якутия) и 13400 тыс. рублей из бюджета Нерюнгринского района. Распределение денежных средств, направляемых на реализацию мероприятий Программы, приведено в Плане финансирования Программы.

Таблица 18

План финансирования Программы

тыс. руб.
N	Цель расходования средств	I этап 01.01.2011 г.-31.12.2011 г.	II этап 01.01.2012 г.-31.12.2012 г.
1.	Повышение уровня технической оснащенности финансово-экономических служб, администрации, финансового органа	5750,0
2.	Автоматизация бюджетного процесса	7150,0	5 600,0
3.	Программа профессионального развития и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений	500,0	500,0
4.	Консультационные услуги и проведение научно-исследовательских работ	6500,0
5.	Управление Программой	2 000,0	4 000,0
	Итого	21900,0	10100,0

3.2.1. Предварительная оценка расходов на приобретение оборудования, компьютерной техники для повышения уровня технической оснащенности.

Необходимость осуществления расходов на приобретение компьютерной техники и оборудования обусловлена износом программно-аппаратного комплекса отраслевых (структурных) подразделений администрации Нерюнгринского района, муниципальных учреждений и финансового органа. В результате финансирования данного направления Программы повышения эффективности бюджетных расходов предполагается обеспечить муниципальных служащих современными средствами компьютерной техники и коммуникаций, что позволит существенно повысить производительность и результативность их труда.

Нерюнгринской районной администрацией и финансовым органом подготовлен примерный перечень оборудования и компьютерной техники, необходимой для обеспечения оптимального уровня технической оснащенности, качества и скорости работы специализированного программного обеспечения, ориентированного на автоматизацию отдельных функций и управленческих процессов.

Таблица 19

Предварительная оценка расходов на приобретение оборудования и компьютерной техники

тыс. руб.
Направление расходов	I этап 01.01.2011 г.-31.12.2011 г	II этап 01.01.2012 г.-31.12.2012 г.
Компьютеры (173 шт.) (приобретение)	4 150,0	-
Серверное оборудование (приобретение)	1 600	-
Итого по направлению расходов	5750,0	0,0

Совокупные предполагаемые расходы на приобретение оборудования и компьютерной техники составляют 5750,0 тыс. руб., в том числе на 2011 год - 5750,0 тыс. руб. за счет средств местного бюджета.

3.2.2. Предварительная оценка расходов на приобретение программного обеспечения, обеспечивающего автоматизацию бюджетного процесса

Для выполнения поставленных Программой задач требуется наличие функционирующего современного технического и программного обеспечения. Внедрение программного обеспечения в рамках управления процессом планирования бюджета, формирования муниципальных заданий позволит осуществить решение ряда задач на качественно новом уровне, повысить эффективность (производительность) работы муниципальных служащих, снизить риск технических ошибок. Расчет потребности в затратах на внедрение специализированного программного обеспечения приведен в таблице 20.

Таблица 20

Предварительная оценка расходов на приобретение программного обеспечения, обеспечивающего автоматизацию бюджетного процесса

тыс. руб.
Направление расходов	I этап 01.01.2011 г.-31.12.2011 г	II этап 01.01.2012 г.-31.12.2012 г.
Приобретение общесистемного лицензионного программного обеспечения для оснащения вновь приобретаемых компьютеров (операционная система - 151 шт., офисные пакеты - 164 шт.)	2 150,0
Модернизация автоматизированной системы планирования бюджета	4 000,0	500,0
Автоматизация процессов управления бюджетным учетом		2 600,0
Внедрение системы автоматизированного сбора и анализа основных показателей социально-экономического развития муниципального образования	-	2 000
Модернизация автоматизированной системы исполнения бюджета	1 000,0	500,0
Итого по направлению расходов	7150,0	5 600,0

Общие предполагаемые расходы на приобретение программного обеспечения, обеспечивающего автоматизацию бюджетного процесса, составляют 12750,0 тыс. руб., в том числе 7150 тыс. руб. на 1 этапе, и 5 600 тыс. руб. на 2 этапе Программы. При этом за счет республиканского бюджета будет профинансировано 9100 тыс. руб., за счет местного бюджета 3 650 тыс. руб.

3.2.3. Реализация программы профессионального развития муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, повышение квалификации и переподготовка кадров

Эффективность деятельности органов местного самоуправления напрямую зависит от профессионализма и квалификации кадров. Поэтому важной задачей является проведение мероприятий в области переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, изучение опыта других муниципальных образований Российской Федерации.

На каждом из этапов Программы повышения эффективности бюджетных расходов планируется, что обучение в форме повышения квалификации пройдут 62 муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Средняя стоимость повышения квалификации одного муниципального служащего составляет 10 тыс. руб. Дополнительные расходы, связанные с процессом прохождения обучения (командировочные, транспортные и иные расходы), составляют 70%- 80% от стоимости обучения.

Расходы на проведение обучающего семинара на территории муниципального образования ориентировочно составят 200 тыс. руб. Планируется провести не менее шести обучающих семинаров, в том числе три на первом этапе и три на втором этапе.

Таблица 21

Предварительная оценка расходов на повышение квалификации муниципальных служащих

тыс. руб.
Направление расходов	I этап 01.01.2011 г.-31.12.2011 г.	II этап 01.01.2012 г.-31.12.2012 г.
Проведение семинаров	500	500
Итого по направлению расходов	500,0	500,0

Общие предполагаемые расходы на повышение квалификации муниципальных служащих и подготовку кадров составляют 1000,0 тыс. руб., в том числе 500 тыс. руб. на 1 этапе и 500 тыс. руб. на 2 этапе Программы. Эти мероприятия будут профинансированы за счет субсидия из республиканского бюджета.

3.2.4. Приобретение консультационных услуг по направлениям, связанным с реализацией Программы

В целях повышения эффективности реализации мероприятий Программы, достижения заявленных целей и минимизации риска невыполнения задач отдельных управленческих блоков необходимо привлечение консалтинговых организаций, имеющих практический опыт в реализации мероприятий Программы.

Расходы на консультационные услуги включают в себя затраты на консультационно-методологическое сопровождение Программы, проведение аналитических исследований и разработку проектов муниципальных правовых актов, предусмотренных Сводным планом реализации мероприятий Программы.

Таблица 22

Предварительная оценка расходов на консультационные услуги, связанные с реализацией Программы повышения эффективности бюджетных расходов

тыс. руб.
Наименование мероприятий	I этап 01.01.2011 г.-31.12.2011 г.	II этап 01.01.2012 г.-31.12.2012 г.
Научно-исследовательские работы по разработке методологии и определению нормативных затрат на оказание муниципальных услуг	4 000,0
Консультационное сопровождение процесса разработки муниципальных программ в рамках перехода к программному бюджету	2 500,0
Итого по направлению расходов	6500,0

Общий предполагаемый объем расходов на консультационное сопровождение реализации мероприятий Программы составит 6500,0 тыс. руб. на 1 этапе. Указанные расходы будут про финансированы за счет средств субсидии из республиканского бюджета.

3.2.5. Расходы на управление Программой

Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления непосредственно связано с публичностью их деятельности, что достигается за счет публикации в средствах массовой информации и сети Интернет нормативных правовых актов и показателей финансово-бюджетной сферы. Активному включению населения в процесс разработки нормативных правовых актов будет служить публикация их проектов в сети Интернет.

Проведение реформ в финансово-бюджетной сфере Нерюнгринского района не сможет дать соответствующего эффекта без распространения результатов Программы. Презентации результатов проведенных преобразований позволят сделать проводимые реформы максимально публичными. Выполнение мероприятий Программы будет сопровождаться повышением нагрузки на муниципальных служащих. В целях компенсации временных нагрузок и привлечения дополнительных кадровых ресурсов планируется проведение стимулирующих выплат.

Общий объем расходов по данному направлению составит 6 000 тыс. рублей, в том числе 2 000 тыс. рублей на 1 этапе и 4 000 тыс. рублей на 2 этапе. Из общего объема средств за счет местного бюджета будет профинансировано 4000 тыс. руб., субсидия из республиканского бюджета составит 2 000 тыс. рублей.

Таблица 23

Предварительная оценка расходов на услуги, связанные с реализацией Программы повышения эффективности бюджетных расходов

тыс. руб.
Наименование мероприятий	I этап 01.01.2011 г.-31.12.2011 г	II этап 01.01.2012 г.-31.12.2012 г.
Консультационные услуги по разработке системы мониторинга и оценки ключевых показателей социально-экономического развития муниципального образования		2 000,0
Расходы на материальное стимулирование участников Программы	2 000	2 000
Итого по направлению расходов	2 000	4 000

3.3. Обоснование этапов финансирования Программы

Реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов будет осуществляться в 2 этапа:

-1 этап - с 1 января по 31 декабря 2011 года;

- 2 этап - с 1 января по 31 декабря 2012 года.

Распределение средств по этапам Программы повышения эффективности бюджетных расходов обусловлено распределением мероприятий относительно трудоемкости их реализации и необходимостью оптимизации нагрузки на бюджет муниципального образования.

Расходы на первом этапе будут преимущественно связаны с подготовкой условий для реализации мероприятий Программы, а именно: повышением квалификации муниципальных служащих, обеспечением публичности проводимых преобразований, разработкой необходимой методической и нормативно-правовой документации, улучшением материально-технического оснащения участников Программы и внедрением программного обеспечения в рамках автоматизации бюджетного процесса.

Расходы второго этапа будут связаны непосредственно с внедрением основных положений Программы по направлениям, связанным с реструктуризацией сети бюджетных учреждений, осуществлением работ по внедрению программного обеспечения и его сопровождению, повышением квалификации муниципальных служащих, поддержкой малого и среднего бизнеса, внедрением инструментов программного бюджета.

3.4. Общая оценка эффективности реализации Программы

Расходование средств по направлениям будет способствовать повышению открытости и эффективности муниципальной финансовой системы.

Ожидаемыми результатами от осуществления расходов должны стать:

- повышение уровня технической оснащенности органов местного самоуправления района;

- повышение уровня квалификации, информированности и компетентности муниципальных служащих;

- обеспечение прозрачности бюджетной системы и бюджетного процесса, деятельности органов местного самоуправления.

Достижение указанных результатов является необходимым условием повышения эффективности системы управления муниципальными финансами.

Реализация Программы позволит получить существенный экономический эффект, приведет к положительным структурным изменениям в финансовой системе района.

Учитывая, что ряд мероприятий носит долгосрочный характер и трудно поддается финансовому анализу, можно говорить о потенциальной экономии бюджетных средств, рассчитываемой как снижение расходов бюджета района в случае реализации мероприятий.

4. Управление Программой повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы

4.1. Обоснование схемы управления Программой

Программа повышения эффективности бюджетных расходов на 2011-2012 годы является муниципальной целевой программой Нерюнгринского района и представляет собой комплекс взаимоувязанных управленческих процессов, направленных на повышение эффективности системы управления бюджетным потенциалом муниципального образования и совершенствование бюджетного процесса. При реализации Программы в рамках каждого направления реформирования необходимо создать условия для проведения аналитической работы и, соответственно, принятия управленческих решений, основанных на анализе исходного состояния уровня управления муниципальными финансами. Достижение поставленных в Программе повышения эффективности бюджетных расходов целей обеспечивается путем построения единой централизованной системы управления с применением механизмов стимулирования и контроля.

4.2. Организационная схема управления, механизмы реализации Программы

Организационная схема управления Программой построена на принципах персональной ответственности участников процесса за реализацию мероприятий, прозрачности и понятности управленческой структуры, минимизации временных издержек на координацию и согласование при принятии решений об основных направлениях реформирования и использования ресурсов Программы.

Построение организационной схемы управления реализацией Программы обусловлено необходимостью решения следующих задач:

- четкое определение состава непосредственных исполнителей и координаторов по каждому мероприятию, их функции, степень ответственности и механизмов взаимодействия;

- реализация мероприятий Программы в полном объеме и своевременно, подготовка отчетов о реализации Программы на регулярной основе;

- нормативно-правовое сопровождение реализации Программы;

- научно-консультационное и информационное сопровождение реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов;

- мониторинг хода реализации мероприятий Программы;

- анализ промежуточных и итоговых результатов Программы, своевременная корректировка Программы;

- контроль соблюдения сроков выполнения мероприятий Программы, их качества и эффективности.

Организационная схема управления реализацией Программы представлена на рисунке 1.

В связи с тем, что реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов имеет большое значение в обеспечении стабильного социально-экономического развития и требует принятия стратегических решений в рамках бюджетной и экономической политики района, общее руководство и контроль за ходом реализации Программы реформирования осуществляет глава муниципального образования "Нерюнгринский район".

Реализация Программы будет проходить в тесном взаимодействии с Нерюнгринским районным Советом в части принятия нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию мероприятий Программы.

Координация совместной деятельности структурных подразделений и органов местного самоуправления, а также организационное и финансовое обеспечение Программы осуществляется финансовым органом Нерюнгринского района.

    /----------------\

    |  Министерство  |

/---|    финансов    |

|   |Республики Саха |

|   |    (Якутия)    |

|   \----------------/     /----------------\        /------------------\

|                         |     Глава      |        |  Нерюнгринский   |

|              \-----------| Нерюнгринской  |-------|  районный совет  |

|Финансо-          Отчет   |    районной    |Контроль|                  |

|  вый                     | администрации  |        |                  |

|контроль                  |                |        |                  |

|                          \----------------/        \------------------/

|                                   Реализация мероприятий       

|                                         программы              |

|   /-------------------------------------------------------------------\

|   | Рабочая группа по разработке, утверждению и исполнению Программы  |

|   | реформирования муниципальных финансов МО "Нерюнгринский район" на |

\--|                          2011-2012 годы                           |

/--|                                                                   |

|   |            (координация работ, текущий и финансовый               |

|   |                            контроль)                              |

|   \-------------------------------------------------------------------/

|             |                                          |

|             |                     |Отчет                |

|             |            /----------------\             |

|Отчет        | Координация|   Финансовый   |             | PR-поддержка

|             |   работы   |     орган,     |             | преобразова-

|             |-----------| осуществляющий |             |     ний

|             |            |   исполнение   |             |

|             |            |    бюджета     |             |

|             |            | Нерюнгринского |             |

|             |            |     района     |             |

|             |            \----------------/             |

|             |                                          |

|             |               |                           |

|             |               |Реализация мероприятий     |

|             |               |      программы            |

|             |               |                           |

|                            |                           

|   /-------------------------------\                /------------------\

|   |   Структурные подразделения   |                |                  |

\---|    Нерюнгринской районной     |---------------|                  |

    |         администрации         |Публикация хода |                  |

    |                               | и результатов  |                  |

    |                               |    реформы     |                  |

    \-------------------------------/                |                  |

                                                    |                  |

                  |                                  |                  |

                  |     Реализация                   |Средства массовой |

                  |    мероприятий                   |    информации    |

                       программы                    |                  |

    /-------------------------------\                |                  |

    |   Структурные подразделения   |                |                  |

    |    Нерюнгринской районной     | ------------ |                  |

    |         администрации         |  Общественный  |                  |

    |                               |    контроль    |                  |

    \-------------------------------/                \------------------/

Рисунок 1 Организационная схема управления реализацией Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы

Деятельность районной администрации, связанная с реализацией Программы, регламентируется собственными планами работ, скоординированными со сроками и мероприятиями Программы. В них указываются исполнители, которые отвечают за выполнение конкретных мероприятий, обеспечивают соблюдение сроков реализации мероприятий. В отраслевых планах структурных подразделений руководители этих структурных подразделений или их заместители персонально отвечают за качество и эффективность реализации мероприятий. Такие планы разрабатываются ежеквартально и представляются для согласования в межведомственный орган.

Программа повышения эффективности носит комплексный характер и охватывает направления как в финансовой и бюджетной сферах, так и в других областях социально-экономического развития района, вследствие этого в целях осуществления согласованных действий отраслевых подразделений администрации муниципального образования распоряжением районной администрации от 29.06.2010 г. N 171-р создана рабочая группа по разработке, утверждению и исполнению Программы (далее - Рабочая группа).

Главой района утвержден персональный состав Рабочей группы, включающий заместителей главы Нерюнгринской районной администрации, руководителей отраслевых подразделений администрации, юридического отдела и финансового органа. Руководит Рабочей группой заместитель главы Нерюнгринской районной администрации по экономике, финансам и торговле.

В задачи Рабочей группы входит координация действий исполнителей Программы и Министерства финансов Республики Саха (Якутия), постоянный мониторинг мероприятий Программы, осуществление общего организационного обеспечения реализации Программы, утверждение планов работ структурных подразделений, консультационное и экспертно-методологическое содействие исполнителям Программы, прогноз и оценка экономического эффекта от реализации мероприятий, контроль эффективности проводимых преобразований, подведение итогов работы в разрезе отраслевых подразделений и в целом по Программе, обеспечение связи со средствами массовой информации в процессе реализации Программы.

Кроме того. Рабочая группа осуществляет контроль за целевым использованием средств, выделяемых на реализацию Программы, и согласовывает сводные отчеты о реализации Программы в Министерстве финансов Республики Саха (Якутия) и главой Нерюнгринской районной администрации.

Полномочия Рабочей группы:

- координация реализации мероприятий Программы; анализ и обобщение оценок привлекаемых в установленном порядке независимых экспертов по вопросам текущего состояния муниципальных финансов;

- рассмотрение отчетов о проведении мониторинга хода реализации Программы, подготовка решений по результатам мониторинга;

- внесение на рассмотрение главы муниципального образования предложений для принятия в установленном порядке соответствующих мер по реализации Программы;

- при необходимости - участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, предусмотренных планом реализации Программы;

- разработка системы стимулирования структурных подразделений и отдельных сотрудников местной администрации по результатам реализации мероприятий Программы;

- контроль за разработкой документации для проведения органами местного самоуправления Нерюнгринского района конкурсов на выполнение работ (оказание услуг) и мероприятий, включенных в Программу.

Заседания Рабочей группы проводятся не реже одного раза в квартал. На заседания могут приглашаться представители администрации Нерюнгринского района, представительного органа муниципального образования, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий. Для рассмотрения отдельных вопросов реализации Программы в установленном порядке могут привлекаться представители организаций независимо от организационно-правовой формы, в том числе независимые консультанты и эксперты. Итоги заседаний Рабочей группы учитываются при принятии районной администрацией решений по вопросам Программы.

Рабочая группа совместно с уполномоченным органом по связям с общественностью организует работу по информированию заинтересованных лиц о ходе реализации Программы с целью обеспечения прозрачности процесса реформ и установления обратной связи для возможной корректировки и определения эффективности проводимых мероприятий по реализации Программы.

В целях обеспечения открытости реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов на официальном сайте Нерюнгринской районной администрации будут размещаться следующие материалы:

- текст Программы повышения эффективности бюджетных расходов;

- информационные материалы о планируемых и фактически полученных в ходе реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов результатах;

- нормативные правовые акты, информационные и аналитические материалы, разрабатываемые в ходе реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов.

Кроме этого, материалы о ходе реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов будут публиковаться в печатных изданиях средств массовой информации.

Финансовый орган, осуществляющий исполнение бюджета Нерюнгринского района, в рамках осуществления полномочий по реализации Программы осуществляет следующие функции:

- реализация отдельных мероприятий Программы, разработка проектов нормативно-правовых актов в соответствии с Планом мероприятий Программы;

- организация мониторинга хода реализации Программы, подготовка сводного отчета о результатах мониторинга для рассмотрения на заседаниях Рабочей группы;

- информирование о состоянии работ по реализации Программы членов Рабочей группы;

- взаимодействие с отраслевыми подразделениями администрации по вопросам реализации Программы реформирования;

- обеспечение учета и контроля за расходованием средств Программы;

- подготовка и представление сводных отчетов в Министерство финансов Республики Саха (Якутия). Юридический отдел обеспечивает правовое сопровождение процесса реализации Программы. Основной задачей правового отдела является разработка либо юридическая экспертиза проектов принимаемых в рамках Программы муниципальных правовых актов. Правовые механизмы реализации Программы предусматривают подготовку и принятие нормативных правовых актов, как по отдельным мероприятиям Программы, так и по предложениям, связанным с корректировкой целевых показателей, сроков, исполнителей и объемов ресурсов.

Реализация отдельных мероприятий обеспечивается отраслевыми подразделениями администрации, в соответствии с распределением, установленным Планом реализации Программы.

К функциям отраслевых подразделений администрации Нерюнгринского района относится:

- сбор и обработка необходимой для реализации Программы информации;

- разработка проектов нормативных правовых актов в соответствии с Планом реализации Программы;

- подготовка аналитических записок, статистических и табличных материалов для формирования отчетной документации;

- подготовка материалов о реализации мероприятии для публикации в СМИ;

- подготовка информации (ответов) на поступившие в адрес администрации обращения граждан и организаций по вопросам реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов;

- выполнение мероприятий по поручениям Рабочей группы.

Для оказания помощи при выполнении мероприятий Программы могут привлекаться компании-консультанты, специалисты и эксперты, общественные организации.

Представленное распределение функций позволит обеспечить наибольшую эффективность реализации мероприятий Программы и равномерность распределения нагрузки на отраслевые подразделения администрации.

4.3. Система стимулирования и контроля за реализацией Программы

В целях своевременного и качественного исполнения сформированных планов работ, а также обеспечения заинтересованности участников в реализации Программы будет действовать система стимулирования наиболее активных участников Программы. Условием стимулирования является обязательное и в срок выполнение мероприятий Программы и достижение целевых показателей по направлениям реформирования по итогам каждого из этапов.

Отраслевым структурным подразделениям, наиболее успешно реализующим мероприятия Программы, может быть оказана поддержка в виде поставки оргтехники, направления работников на повышение квалификации и переподготовку, направления кандидатов на обучение по необходимым специальностям.

Порядок оценки работы структурных подразделений по реализации Программы будет определен Рабочей группой.

По итогам выполнения мероприятий Программы предполагается материальное поощрение сотрудников, принимающих наиболее активное участие в подготовке и реализации Программы. Положение о поощрении разрабатывается Рабочей группой и утверждается главой Нерюнгринского района.

При исполнении Программы предусматривается система мониторинга и контроля, в том числе система автоматизированного мониторинга достижения целевых показателей Программы.

Сводный ежеквартальный отчет об общем ходе реализации мероприятий составляется финансовым органом и представляется к каждому заседанию Рабочей группы по реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов для ознакомления и, при необходимости, для принятия решений, необходимых для обеспечения достижения целей и задач повышения эффективности бюджетных расходов.

Система контроля за реализацией Программы основывается на:

- мониторинге выполнения Сводного плана мероприятий по реализации Программы;

- системе ежеквартальной отчетности по форме, разработанной и утвержденной администрацией, и предоставляемой отраслевыми структурными подразделениями в Рабочую группу;

- размещении на официальном сайте Нерюнгринской администрации информации о промежуточных итогах выполнения Программы;

- применении мер взыскания за несвоевременное, либо некачественное выполнение (невыполнение) мероприятий в соответствии со Сводным планом мероприятий Программы.

Общий контроль за реализацией Программы осуществляется главой Нерюнгринского района. Структурные подразделения администрации ежемесячно представляют Рабочей группе информацию о проведенной согласно плану работе, а также пояснения о причинах невыполнения того или иного мероприятия при наличии таковых. Рабочая группа в свою очередь осуществляет постоянный мониторинг выполнения мероприятий Программы (текущий контроль) и ежеквартально представляет главе Нерюнгринского района отчет о выполнении мероприятий Программы. За руководителями структурных подразделений администрации, участвующих в реализации мероприятий Программы, закреплен непосредственный контроль.

Факт невыполнения плана мероприятий или положений Программы также отражается в отчете Рабочей группы с указанием причин невыполнения и лиц, допустивших невыполнение. К должностным лицам, не обеспечивших в установленные сроки исполнение предусмотренных Программой мероприятий или допустивших нецелевое использование средств, выделенных на реализацию Программы, применяются меры дисциплинарного воздействия в соответствии с действующим законодательством.

4.4. Сводный план мероприятий по реализации Программы

Наименование мероприятий, перечень ответственных исполнителей - структурных подразделений администрации с указанием результатов выполнения мероприятий и этапов их реализации приведены в Сводном плане мероприятий по реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы (приложение 1 к Программе).

4.5. Статус Программы

Программа повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Нерюнгринский район" на 2011-2012 годы является муниципальной целевой программой.

Данная Программа разработана Рабочей группой с привлечением сотрудников структурных подразделений Нерюнгринской районной администрации.

Программа повышения эффективности бюджетных расходов утверждается постановлением главы Нерюнгринского района. Текст Программы подлежит публикации в средствах массовой информации, а также размещается на сайте Нерюнгринской районной администрации.

Программа имеет открытый характер, в процессе ее реализации в нее могут включаться дополнительные разделы по направлениям, отражающим проблемы повышения эффективности бюджетных расходов.