Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 8 августа 2011 г. N 3-18/11 О признании недействующим распоряжения Правительства Республики Саха (Якутия) от 15 сентября 2010 г. N 1025-р "О резервировании земель и земельных участков в кварталах 6, 7, 8, "Радиоцентр", 66, 67, 79 г. Якутска"

Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия)
от 8 августа 2011 г. N 3-18/11

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе: председательствующего Дмитриевой Л.А. при секретаре Черепановой Е.А. с участием прокурора Шкиндер Г.И. рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Якутске заявление Егоровой Анисьи Семеновны о признании недействующим распоряжения Правительства Республики Саха (Якутия) от 15 сентября 2010 г. N 1025-р "О резервировании земель и земельных участков в кварталах 6, 7, 8, "Радиоцентр", 66, 67, 79 г. Якутска",

установил:

15 сентября 2010 г. Правительством Республики Саха (Якутия) принято распоряжение N 1025-р "О резервировании земель и земельных участков в кварталах 6, 7, 8, "Радиоцентр", 66, 67, 79 г. Якутска", опубликованное в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 61, 22.09.2010, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", N 185-188, 13.11.2010.

Егорова А.С. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим указанного нормативного правового акта, полагая, что он не соответствует актам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу. Заявительница считает, что оспариваемый акт в нарушение положений Земельного кодекса РФ и Положения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд"), а также Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принят исполнительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия) с целью резервирования земель для муниципальных нужд, хотя вышеперечисленные акты федерального законодательства относят решение таких вопросов к полномочиям органов местного самоуправления. Кроме того, указывает, что Правительством Республики Саха (Якутия) при издании названного акта не соблюдена форма, в которой орган вправе принимать нормативные правовые акты, поскольку решение о резервировании земель в данном случае должно быть принято в виде постановления, а не распоряжения. При этом заявительница утверждает, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает ее право как собственника жилого дома на приватизацию соответствующего земельного участка, находящегося в границах зарезервированных земель.

В судебном заседании заявительница Егорова А.C. и ее представитель Эверстова О.В., действующая на основании доверенности от 14.03.2011 г. N 3с-2697, требования уточнили, просят признать недействующим оспариваемое распоряжение Правительства Республики Саха (Якутии) в части, касающейся резервирования земель в квартале 7 г. Якутска, так как в данном районе расположен принадлежащий Егоровой А.С. жилой дом.

Представитель заинтересованного лица Правительства Республики Саха (Якутия) в судебное заседание не явился при том, что заинтересованное лицо надлежащим образом извещено о времени и месте судебного разбирательства, о причинах неявки суду не сообщено, ходатайств о рассмотрении дела в отсутствие заинтересованного лица не поступало. В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие представителя заинтересованного лица - Правительства Республики Саха (Якутия).

Представитель заинтересованного лица Министерства имущественных отношений Республики Саха (Якутия) Урбан А.М., действующий на основании доверенности от 10.06.2011 г. N 287/06, с заявлением Егоровой А.С. не согласился, полагает, что оспариваемое распоряжение не является нормативным правовым актом, поскольку касается оборота конкретных земельных участков, не содержат общих предписаний в виде норм права, определяющих правила поведения для неограниченного круга лиц, не рассчитано на многократное применение, кроме того, издано в форме распоряжения. Считает, что в силу указанных обстоятельств рассматриваемое дело неподсудно Верховному суду РС (Я), в связи с чем производство по делу подлежит прекращению. Также считает, что оспариваемое распоряжение принято органом исполнительной власти субъекта РФ в пределах его полномочий по основаниям, предусмотренным ст. 49 Земельного кодекса РФ. Ссылается на принятие решение о резервировании земель в соответствии с документами территориального планирования, а именно Генеральным планом городского округа "Город Якутск" (утв. Постановлением городского Собрания депутатов г. Якутска от 16.03.2005 ПГС N 30-1), предусматривающим размещение объектов электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения, а также объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур в месте расположения резервируемых земельных участков.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, заключение прокурора, полагавшего удовлетворить требования заявителя, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления и признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

15 сентября 2010 г. Правительством Республики Саха (Якутия) принято распоряжение N 1025-р "О резервировании земель и земельных участков в кварталах 6, 7, 8, "Радиоцентр", 66, 67, 79 г. Якутска" (далее - распоряжение), опубликованное в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 61, 22.09.2010, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", N 185-188, 13.11.2010.

Из пункта 1 названного распоряжения следует, что резервирование земель и земельных участков осуществляется для государственных нужд Республики Саха (Якутия) сроком на семь лет, при этом согласно п. 1.1. распоряжения земельные участки из земель населенных пунктов, расположенные в кварталах 6, 7, 8, "Радиоцентр", 66, 67, 79 г. Якутска, согласно перечню кадастровых номеров земельных участков резервируются в целях размещения объектов электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения, согласно приложению к распоряжению. Пункт 1.2 распоряжения предусматривает, что земли, не предоставленные гражданам и юридическим лицам резервируются в целях размещения объектов инженерной инфраструктуры в границах, указанных в схемах резервируемых земель, согласно приложениям NN 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 к распоряжению.

Из разъяснений, содержащихся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" следует, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В данном случае оспариваемый акт содержит правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений, поскольку резервирование земельных участков, а также земель, не предоставленных гражданам и юридическим лицам (в т.ч. заявителю) в установленном порядке, влечет правовые последствия в виде ограничения прав как непосредственных пользователей земельными участками, так и иных лиц, имеющих намерение приобрести имущественные права в отношении соответствующих земельных участков. Такие ограничения касаются, в частности, правил эксплуатации, гражданского оборота земельных участков. Следовательно, распоряжение рассчитано на неоднократное применение и обязательно для неопределенного круга лиц. Учитывая изложенное, и принимая во внимание, что оспариваемое распоряжение опубликовано в официальном источнике, направлено на урегулирование общественных отношений, суд не может согласиться с доводами заинтересованного лица об отсутствии в данном акте правовых норм. Исходя из того, что распоряжение носит характер нормативного правового акта, дело об его оспаривании подсудно Верховному суду РС (Я), оснований для прекращения производства по делу, установленных гражданским процессуальным законодательством, суд не находит.

В соответствии с п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Так, согласно статье 1 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15.02.1995 З N 51-I (ред. от 24.01.2006) "О Правительстве Республики Саха (Якутия)" (принят постановлением ПР ГС (Ил Тумэн) РС(Я) от 15.02.1995 З N 52-I) Правительство Республики Саха (Якутия) является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия).

В силу части 2 ст. 3 названного закона Правительство Республики Саха (Якутия) в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных и республиканских законов, указов Президента Республики Саха (Якутия), постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), осуществляет систематический контроль за их исполнением исполнительными органами государственной власти и управления республики, федеральными органами, находящимися на территории республики, и иными юридическими и физическими лицами, принимает меры по устранению их нарушений.

Частью 1 ст. 25 того же закона предусмотрено, что Правительство Республики Саха (Якутия) в пределах своей компетенции принимает постановления, издает распоряжения и иные акты, подлежащие обязательному исполнению на всей территории Республики Саха (Якутия). При этом согласно части 2 ст. 25 названного закона решения, имеющие нормативный характер, принимаются и оформляются в виде постановлений Правительства Республики Саха (Якутия). Часть 4 указанной нормы закона устанавливает, что в форме распоряжений Правительства Республики Саха (Якутия) принимаются и издаются решения по оперативным и другим текущим вопросам.

В нарушение вышеприведенных норм законодательства оспариваемый нормативный правовой акт издан Правительством Республики Саха (Якутия) в виде распоряжения, а не постановления, что в силу вышеизложенных разъяснений суда вышестоящей инстанции само по себе является основанием для признания оспариваемого акта недействующим.

Кроме того, по смыслу ч. 3 ст. 246 ГПК РФ и п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 10.06.2010) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, в связи с чем оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Согласно подп. "в", "к" ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Часть 2 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 27.06.2011) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 49 Земельного кодекса РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с: 1) выполнением международных обязательств Российской Федерации; 2) размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

объекты использования атомной энергии;

объекты обороны и безопасности;

объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;

3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

При этом в силу части 1 статьи 70.1 Земельного кодекса РФ резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 Земельного кодекса РФ, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

Согласно части 4 статьи 70.1 Земельного кодекса РФ Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством Российской Федерации.

Принятым во исполнение вышеприведенной нормы закона Положением о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд (утв. Постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 N 561) установлено, что решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (пункт 2).

Кроме того, в соответствии с подпунктом 10.1 части 2 ст. 26.3 ст. 26.3# Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 27.06.2011) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов резервирования земель, изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 26 части 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, относится к вопросам местного значения городского округа, решение которых, в свою очередь, по правилам ст. 2 вышеназванного закона осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Также согласно части 3 статьи 22 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 27.06.2011) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем из содержания п. 1.1 оспариваемого распоряжения усматривается, что резервирование земельных участков осуществлено исполнительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия) с целью размещения объектов электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения, то есть для муниципальных нужд, что не соответствует вышеприведенным нормам действующего федерального законодательства, не предоставляющим возможности органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать нормативные правовые акты по регулированию вопросов резервирования земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд.

Кроме того, п. 1.2 оспариваемого распоряжения предусматривает, что земли, не предоставленные гражданам и юридическим лицам резервируются в целях размещения объектов инженерной инфраструктуры в границах, указанных в схемах резервируемых земель, согласно приложениям NN 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 к распоряжению.

Исходя из положений пункта 3 Положения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд (утв. Постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 N 561) решение о резервировании земель принимается в соответствии с документами территориального планирования, решения об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения. Таким образом, решение о резервировании земельного участка для государственных или муниципальных нужд не может быть произвольным.

При этом документами территориального планирования, а именно Генеральным планом городского округа "Город Якутск" (утв. Постановлением городского Собрания депутатов г. Якутска от 16.03.2005 ПГС N 30-1) не подтверждается размещение в месте резервируемых земель объектов инженерной инфраструктуры регионального назначения, доказательств обратного со стороны заинтересованного лица суду не представлено.

Следовательно, оспариваемое распоряжение принято в нарушение положений статьи 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации, без должных на то правовых оснований.

Из материалов дела усматривается, что заявительница Егорова А.С. является собственником жилого дома, расположенного по адресу: г. Якутск, ул. Тимирязева, 16, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права N 14-АА 729105 от 21 декабря 2010 г. В силу данного обстоятельства Егорова А.С. имеет право на приобретение в собственность соответствующего земельного участка по правилам ст. 36 Земельного кодекса РФ. Решением органа местного самоуправления в лице Окружной администрации города Якутска от 13.01.2011 г. Егоровой А.С. отказано в предоставлении земельного участка, расположенного по ул. Тимирязева, 16 в г. Якутске в собственность со ссылкой на оспариваемое распоряжение исполнительного органа государственной власти о резервировании земель. Тем самым данное распоряжение ограничивает права заявителя в приобретении имущественного права на земельный участок.

Согласно п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 10.06.2010) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании оспариваемого распоряжения недействующим со дня вступления в силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать недействующим распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 15 сентября 2010 г. N 1025-р "О резервировании земель и земельных участков в кварталах 6, 7, 8, "Радиоцентр", 66, 67, 79 г. Якутска" со дня вступления в законную силу решения суда. Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу. Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.

Судья

Л.А. Дмитриева