Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 6 сентября 2011 г. N 3-29/11 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункты 4.1, 4.2, 4.3 Порядка организации обеспечения правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения общественно-политических, культурно-зрелищных и спортивно-массовых мероприятий на территории Республики Саха (Якутия), утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 16 мая 2011 года N 203 "Об организации обеспечения правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения общественно-политических, культурно-зрелищных и спортивно-массовых мероприятий на территории Республики Саха (Якутия)"

Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия)
от 6 сентября 2011 г. N 3-29/11

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе: председательствующего Дмитриевой Л.А. при секретаре Черепановой Е.А. рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Якутске заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 4.1, 4.2, 4.3 Порядка организации обеспечения правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения общественно-политических, культурно-зрелищных и спортивно-массовых мероприятий на территории Республики Саха (Якутия), утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 16 мая 2011 года N 203 "Об организации обеспечения правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения общественно-политических, культурно-зрелищных и спортивно-массовых мероприятий на территории Республики Саха (Якутия)"

установил:

16 мая 2011 г. Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление N 203 "Об организации обеспечения правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения общественно-политических, культурно-зрелищных и спортивно-массовых мероприятий на территории Республики Саха (Якутия)", опубликованное в печатном издании "Якутия", N 91, 25.05.2011 г.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 4.1, 4.2, 4.3 Порядка организации обеспечения правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения общественно-политических, культурно-зрелищных и спортивно-массовых мероприятий на территории Республики Саха (Якутия) (далее - Порядок), утвержденного названным постановлением. В обоснование заявления указано, что оспариваемые положения Порядка вступают в противоречие с ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции", так как не относятся к нормативно-правовым актам, составляющим правовую основу деятельности полиции. Также прокурор указывает на то, что предусмотренные нормами Порядка обязанности органов внутренних дел подтверждать получение уведомления от организатора о проведении массового мероприятия, информировать организатора массового мероприятия по вопросу обеспечения охраны порядка, назначать уполномоченного представителя на весь период проведения массового мероприятия федеральным законодательством на органы полиции не возложены. Считает, что оспариваемые нормы Порядка в нарушении ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" также приняты с превышением полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В судебном заседании прокурор Сокрут О.А. требования поддержал в полном объеме, не согласился с доводами заинтересованного лица о том, что оспариваемые положения Порядка носят рекомендательный характер, и не возлагают на органы внутренних дел каких-либо обязанностей, непредусмотренных федеральным законодательством.

Представитель заинтересованного лица Правительства Республики Саха (Якутия) Пономарев Ю.В., действующий на основании доверенности от 31.01.2011 г. N 47-П1 в судебном заседании с заявлением прокурора не согласился, полагает, что оспариваемое постановление носит рекомендательный характер, т.е. не содержит императивных норм, возлагающих на органы внутренних дел какие-либо обязанности. Также считает, что оспариваемое постановление принято органом исполнительной власти субъекта РФ в пределах его полномочий в соответствии с подпунктом "б" части 1 ст. 72 Конституции РФ, статье 17 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15.02.1995 З N 51-I "О Правительстве Республики Саха (Якутия)", так как защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а высший исполнительный орган государственной власти Республики Саха (Якутия) наделен полномочиями по осуществлению мер по обеспечению и защите прав и свобод граждан, а также разработке и осуществлению мероприятий по охране общественного порядка, укреплению законности. Полагает, что оспариваемые положения нормативно-правового акта не противоречат статье 10 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", согласно которой полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами. Полагает, что оспариваемые положения нормативно-правового акта устанавливают не полномочия органов внутренних дел, а регулируют правоотношения, связанные с организацией обеспечения правопорядка. Также указывает на то, что постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 16.05.2011 г. N 203 согласуется со статьей 47 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", в соответствии с которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Просит в удовлетворении заявления отказать.

Представитель третьего лица Министерства внутренних дел по Республике Саха (Якутия) Гольцева Г.В., действующая на основании доверенности от 30.05.2011 г. N 1/79, представитель третьего лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) Эверстов К.Е., действующий на основании доверенности от 05.09.2011 г. N 9, в судебном заседании с требованиями прокурора не согласились, не усматривают оснований для признания оспариваемых положений Порядка, утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 16.05.2011 г. N 203 противоречащими действующему федеральному законодательству.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления и признании недействующими отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

16 мая 2011 г. Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление N 203 "Об организации обеспечения правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения общественно-политических, культурно-зрелищных и спортивно-массовых мероприятий на территории Республики Саха (Якутия)", опубликованное в печатном издании "Якутия", N 91, 25.05.2011 г.

Названным постановлением утвержден Порядок организации обеспечения правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения общественно-политических, культурно-зрелищных и спортивно-массовых мероприятий на территории Республики Саха (Якутия), из пункта 2.1 которого следует, что организатор соответствующего массового мероприятия представляет в территориальный орган внутренних дел в срок не ранее 10 дней до начала массового мероприятия уведомление о проведении мероприятия с указанием: даты, места, времени начала и окончания проведения мероприятия; цели мероприятия; программы мероприятия; предполагаемого количества участников и зрителей, в т.ч. официальных лиц, делегаций и их состава; сведений об использовании технических средств при проведении массового мероприятия; сведений о наличии собственных и привлеченных сил и средств для обеспечения общественного порядка; лица, ответственного за обеспечение общественного порядка, и порядка взаимодействия с ним (Ф.И.О., должность, контактные телефоны).

При этом в силу пунктов 4.1-4.3 Порядка орган внутренних дел после получения уведомления о проведении массового мероприятия документально подтверждает получение уведомления о проведении массового мероприятия, указав при этом дату и время его получения, информирует в письменной форме не позднее чем через три дня с момента получения уведомления организатора массового мероприятия по вопросам обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности в период проведения мероприятия, назначает уполномоченного представителя органа внутренних дел на весь период проведения массового мероприятия.

В соответствии с п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Согласно подп. "б" части 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ предусматривают, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Часть 2 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Также согласно части 3 статьи 22 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Исходя из содержания статьи 1 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15.02.1995 З N 51-I (ред. от 24.01.2006) "О Правительстве Республики Саха (Якутия)" (принят постановлением ПР ГС (Ил Тумэн) РС(Я) от 15.02.1995 З N 52-I) Правительство Республики Саха (Якутия) является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия).

В силу частей 1 и 2 ст. 3 названного закона Правительство Республики Саха (Якутия) правомочно решать вопросы, отнесенные к его ведению Конституцией и законами Республики Саха (Якутия), межгосударственными и иными договорами. Правительство Республики Саха (Якутия) в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных и республиканских законов, указов Президента Республики Саха (Якутия), постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), осуществляет систематический контроль за их исполнением исполнительными органами государственной власти и управления республики, федеральными органами, находящимися на территории республики, и иными юридическими и физическими лицами, принимает меры по устранению их нарушений.

Частью 1 ст. 25 того же закона предусмотрено, что Правительство Республики Саха (Якутия) в пределах своей компетенции принимает постановления, издает распоряжения и иные акты, подлежащие обязательному исполнению на всей территории Республики Саха (Якутия). При этом согласно части 2 ст. 25 названного закона решения, имеющие нормативный характер, принимаются и оформляются в виде постановлений Правительства Республики Саха (Якутия).

1 марта 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", определяющий задачи, основные направления деятельности и обязанности органов полиции. Статьей 12 названного закона на полицию, в том числе, возлагаются обязанности обеспечивать совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий безопасность граждан и общественный порядок, оказывать в соответствии с законодательством Российской Федерации содействие организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий.

В соответствии с частями 2 и 3 ст. 12 названного Федерального закона иные обязанности могут быть возложены на полицию только путем внесения изменений в этот Федеральный закон. Порядок выполнения возложенных на полицию обязанностей, если он не является предметом регулирования федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Кроме того, согласно части 1 и 2 статьи 3 названного Федерального закона правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.

Вышеприведенными положениями ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" предусмотрено, что полиция обязана оказывать содействие организаторам массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вместе с тем действующим федеральным законодательством не предусмотрено возложение на органы полиции (ранее - органы внутренних дел) обязанности по документальному подтверждению получения уведомления от организатора массового мероприятия о проведении массового мероприятия, с указанием при этом даты и времени его получения, информировании организатора массового мероприятия не позднее чем через три дня с момента получения уведомления организатора массового мероприятия по вопросам обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности в период проведения мероприятия, назначении уполномоченного представителя органа внутренних дел на весь период проведения массового мероприятия на основании поступившего уведомления организатора массового мероприятия.

При этом суд учитывает, что из анализа вышеприведенных норм федерального законодательства следует, что полномочиями по определению порядка выполнения возложенных на полицию обязанностей обладает в силу закона федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, следовательно, к полномочиям исполнительного и распорядительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия) в лице Правительства РС (Я) решение таких вопросов не относится. Принимаемые органом исполнительной власти субъекта Российской федерации нормативные правовые акты правовую основу деятельности полиции не составляют.

В связи с этим суд приходит к выводу о том, что оспариваемое правовое регулирование осуществлено Правительством Республики Саха (Якутия) с нарушением компетенции и действующего законодательства в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности.

Доводы заинтересованного лица о том, что оспариваемое постановление носит рекомендательный характер, т.е. не содержит императивных норм, возлагающих на органы внутренних дел какие-либо обязанности, не могут быть приняты судом. Действительно, пунктом 2 Постановления Правительства РС (Я) от 16.05.2011 N 203 рекомендовано руководителям спортивных и культурно-зрелищных учреждений, организаторам массовых мероприятий и органам внутренних дел неукоснительно соблюдать указанный Порядок в период подготовки и проведения массовых мероприятий. Вместе с тем такая формулировка сама по себе означает необходимость соблюдения перечисленными лицами принятых Правительством РС (Я) норм в сфере обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, и не может расцениваться как положение, предписывающее рекомендательный характер нормативно-правовому акту в целом.

Ссылка представителя заинтересованного лица на согласованность оспариваемых положений нормативно-правового акта с содержанием ст. 47 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" не указывает на основания, позволяющие признать оспариваемые положения соответствующими федеральному законодательству, поскольку вышеуказанная норма касается финансового обеспечения полиции, а не вопросов определения порядка выполнения возложенных на полицию обязанностей.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании оспариваемого распоряжения недействующим со дня вступления в силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункты 4.1, 4.2, 4.3 Порядка организации обеспечения правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения общественно-политических, культурно-зрелищных и спортивно-массовых мероприятий на территории Республики Саха (Якутия), утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 16 мая 2011 года N 203 "Об организации обеспечения правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения общественно-политических, культурно-зрелищных и спортивно-массовых мероприятий на территории Республики Саха (Якутия)" со дня вступления в законную силу решения суда.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.

Судья

Л.А. Дмитриева