Приложение N 1. Концепция перехода муниципального образования "Нерюнгринский район" на программный бюджет

(Приложение N 1)

Концепция
перехода муниципального образования "Нерюнгринский район" на программный бюджет
(утв. постановлением Нерюнгринской Районной администрации от 30.12.2011 г. N 2776)

Концепция перехода муниципального образования "Нерюнгринский район" на программный бюджет разработана в рамках реализации "Программы повышения эффективности бюджетных расходов Нерюнгринского района на 2011- 2012 г.г." и содержит общие принципы и подходы к организации процесса перехода Нерюнгринского района на программно-целевое финансирование расходов муниципального бюджета в рамках проводимого реформирования бюджетного процесса и внедрения в практику деятельности органов местного самоуправления инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

1. Основные понятия и термины

В настоящем документе используются следующие понятия и термины:

- муниципальная целевая программа Нерюнгринского района (далее - МЦП, программа) - документ, содержащий увязанный по ресурсам и срокам комплекс мероприятий, направленных на достижение стратегических целей и решение тактических задач ответственного исполнителя программы, утверждаемый Нерюнгринской районной администрацией и являющийся неотъемлемой частью муниципального бюджета;

- основные параметры муниципальной программы (подпрограммы) - цели, задачи, показатели (индикаторы), результаты реализации муниципальной программы (подпрограммы), сроки их достижения, объем ресурсов, необходимый для достижения целей муниципальной программы (подпрограммы);

- подпрограмма (стратегическое направление) - комплекс взаимоувязанных по целям, срокам и ресурсам мероприятий, выделенный исходя из масштаба и сложности задач, решаемых в рамках муниципальной программы;

- целевой индикатор - количественно выраженная характеристика достижения цели или решения задачи программы;

- непосредственный результат - характеристика объема и качества реализации мероприятия, направленного на достижение конечного результата реализации программы;

- конечный результат - характеризуемое количественными и/или качественными показателями состояние (изменение состояния) социально-экономического развития, которое отражает выгоды от реализации программы (подпрограммы);

- ответственный исполнитель - орган местного самоуправления (структурное подразделение Нерюнгринской районной администрации), являющийся координатором программы и ответственным за формирование и реализацию программы в целом.

- соисполнители программы - органы местного самоуправления (структурные подразделения Нерюнгринской районной администрации), участвующие в разработке, реализации и оценке эффективности программы и определенные в качестве исполнителей отдельных подпрограмм или мероприятий программы.

- цель - планируемый конечный результат решения проблемы социально-экономического развития муниципального образования посредством реализации муниципальной целевой программы (подпрограммы), достижимый за период ее реализации;

- задача - результат выполнения совокупности взаимосвязанных мероприятий или осуществления муниципальных функций, направленных на достижение цели (целей) реализации программы (подпрограммы);

- мероприятие - совокупность взаимосвязанных действий, направленных на решение соответствующей задачи;

- ожидаемый результат - характеризуемое количественными и/или качественными показателями состояние (изменение состояния) социально-экономического развития Нерюнгринского района, которое отражает выгоды от реализации муниципальной программы (подпрограммы);

- общепрограммная деятельность - осуществляемая на регулярной основе органом местного самоуправления (структурным подразделением администрации) деятельность, направленная на обеспечение правовых, организационно-технических и/или иных возможностей для работы органа местного самоуправления и/или структурных подразделений данного органа и имеющая целью поддержание стабильного состояния в соответствующей сфере, для которого не требуется принятия мер программного характера;

- эффективность - соотношение результата с затратами на его достижение;

- факторы риска - вероятные явления, события, процессы, не зависящие от участников муниципальной программы и негативно влияющие на ход реализации муниципальной программы (подпрограммы);

- мониторинг - процесс наблюдения за реализацией основных параметров муниципальной программы.

Иные понятия и термины используются в значениях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, Республики Саха (Якутия), муниципальными правовыми актами Нерюнгринского района.

2. Описание текущей ситуации

В настоящее время в систему управления Нерюнгринского района внедряется практика использования программно-целевых методов. Так, стратегические задачи социально-экономического развития, стоящие перед муниципальным районом, решаются с применением программного подхода в рамках программы социально-экономического развития муниципального образования "Нерюнгринский район" Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы и основных направлений на 2015, 2020 годы (решение Нерюнгринского районного Совета от 15.06.2007 г. N 7-33).

В Положении о бюджетном процессе в Нерюнгринском районе предусмотрена возможность разработки долгосрочных целевых программ.

Для выполнения целей и задач бюджетной политики в 2010-2012 годах, (утверждены постановлением Нерюнгринской районной администрации от 13.11.2009 г. N 1144), органами местного самоуправления планируется принять меры по пересмотру подходов к использованию в бюджетном процессе ведомственных целевых программ, которые должны ориентировать текущую деятельность местной администрации, ее органов (структурных подразделений) на достижение конкретных результатов.

В целях усиления координации работ по подготовке и защите муниципальных программ утвержден Порядок разработки, утверждения и реализации долгосрочных целевых программ муниципального образования "Нерюнгринский район" (Постановление Нерюнгринской районной администрации от 08.12.2010 г. N 2728). Порядок регулирует процесс разработки, рассмотрения, утверждения и реализации Программ развития по отраслям экономики и социальному блоку.

В соответствии с Порядком, долгосрочная целевая программа - это увязанный по задачам, ресурсам, срокам осуществления комплекс мероприятий, инициируемых, разрабатываемых, утверждаемых и осуществляемых в соответствии с действующим законодательством и настоящим Порядком, рассчитанных на срок от 3-х лет и обеспечивающих эффективное решение задач в области муниципальной политики в установленных сферах деятельности.

Программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление Программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения. Методическое руководство и координацию исполнения Программ осуществляет Управление экономического развития и муниципального заказа Нерюнгринской районной администрации.

В 2010 году на территории района реализовывалось 22 целевые программы, большая часть которых являлась долгосрочными программами (с горизонтом планирования от 3-х до 10 лет), в 2011 году реализуется 15 программ, при этом 13 из них завершают в 2011 году свое действие.

Проведенный анализ действующих целевых программ показал, что на момент подготовки Программы практика использования программно-целевых методов управления при расходовании бюджетных средств ориентирована в основном на развитие человеческого капитала.

Распределение целевых программ по приоритетам социально-экономического развития района в 2011 году следующее:

- развитие человеческого капитала - 40,5% (6 из 15);

- комплексное развитие территории, т.е. программы, направлены на создание благоприятной и безопасной среды жизнедеятельности - 53% от общего количества программ (8 из 15);

- повышение качества управления финансами - 6,5% (1из 22).

Помимо долгосрочных целевых программ, на территории муниципального образования также реализуются ведомственные целевые программы, представляющие собой комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем бюджетных средств по выполнению муниципальных услуг населению и измеряемой целевыми показателями.

Порядок разработки и реализации указанных программ утвержден Постановлением Нерюнгринской районной администрации от 25.11.2010 г. N 2581

Таким образом, в муниципальном районе внедрены основные элементы программно-целевого планирования расходных обязательств через механизм разработки и реализации целевых программ. Но действующей системе программно-целевого управления присущ ряд недостатков, снижающих эффективность использования программно-целевого метода:

- действующая программа социально-экономического развития Нерюнгринского района завершает свое действие в 2011 году, и в настоящее время новая программа не разработана;

- не всегда четко прослеживается связь целей и задач, сформулированных в целевых программах, с конечными общественно значимыми результатами, определенными в программе социально-экономического развития муниципального образования;

- не налажен учет показателей достижения целей и задач долгосрочных целевых программ при формировании местного бюджета на очередной финансовый год;

- отсутствуют механизмы конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств по целевым программам;

- отсутствуют механизмы оценки бюджетной и социальной эффективности осуществляемых бюджетных инвестиций в объекты муниципальной собственности в разрезе объектов;

- муниципальные правовые акты, регламентирующие процесс разработки, утверждения и реализации целевых программ, требуют корректировки;

- действующие автоматизированные системы планирования и исполнения бюджета требуют совершенствования в части обеспечения реализации механизмов программного бюджетирования и оценки эффективности реализации программ.

Все это не позволяет в полной мере использовать целевые программы как реальный управленческий механизм, который обеспечивает взаимосвязь объемов финансирования местной администрации (ее органов и структурных подразделений) и подведомственных отраслей с достигнутыми результатами. Кроме того, с принятием Правительством Российской Федерации Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 г. N 1101-р) наступил новый этап в развитии бюджетной реформы, предполагающий переход к программно-целевой структуре бюджета.

Приоритетом бюджетной политики на федеральном уровне в настоящий момент является переход на формирование программного бюджета, в рамках которого практически все расходы бюджета финансируются по программам с четко установленными целями, задачами, показателями. Для внедрения системы программ в бюджетный процесс будут внесены изменения в Бюджетную классификацию РФ.

В связи с этим становится необходимым усовершенствование используемых в муниципальном образовании инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, создание системы бюджетного планирования, при которой объемы бюджетных ассигнований будут определяться результативностью деятельности органов власти, важностью решаемых ими задач для достижения целей социально-экономического развития района. Решением данной задачи может стать переход к формированию бюджета на программной основе.

3. Основные принципы формирования программного бюджета.

При переходе к программному бюджету в Нерюнгринском районе должны быть соблюдены следующие принципы:

1) Принцип формирования муниципальных программ, исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и показателей их достижения.

Слабая увязка стратегического и бюджетного планирования является одной из основных проблем, на решение которых направлено внедрение программного бюджетирования. Необходимость обеспечения взаимосвязи и взаимозависимости бюджетных расходов с целями стратегического развития продиктована как потребностью в повышении эффективности использования бюджетных средств, так и продекларированной на федеральном уровне необходимостью достижения целей в различных сферах социально-экономического развития.

Реализация данного принципа требует также изменения подходов к формированию основных стратегических документов развития муниципального образования в целом и отдельных отраслей, которые помимо декларативных положений должны содержать перечни конкретных целей, задач и индикаторов развития, достижимых в срок реализации стратегии (программы СЭР), которые в дальнейшем должны лечь в основу муниципальных программ.

Ключевыми условиями реализации данного принципа являются:

- разработка и принятие Стратегии развития Нерюнгринского района и (или) Программы социально-экономического развития Нерюнгринского района;

- формирование долгосрочного прогноза основных показателей социально-экономического развития Нерюнгринского района;

- формирование перечня муниципальных программ, исходя из целей и задач социально-экономического развития Нерюнгринского района;

- учет в стратегических документах муниципального образования положений Стратегии и Программы социально-экономического развития Республики Саха (Якутия).

2) Принцип максимально полного охвата муниципальными программами сфер социально-экономического развития и бюджетных ассигнований местного бюджета.

При реализации данного принципа основу бюджета должны составлять муниципальные целевые программы, охватывающие основные сферы деятельности районной администрации и учитывающие основные направления социально-экономического развития муниципального образования. При этом основой для выделения программы должен являться отраслевой принцип и направленность мероприятий программы на достижение единой цели.

3) Принцип интеграции регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных, долговых) инструментов для достижения целей муниципальных программ.

Программа должна охватывать все возможные инструменты регулирования социально-экономического развития в сфере реализации муниципальной программы. В состав программы должны включаться как расходы на мероприятия и бюджетные инвестиции, так и на текущую деятельность ответственного исполнителя и подведомственных ему учреждений. Различные виды расходов могут быть разделены на подпрограммы в зависимости от целей и задач, которые планируется решить с их помощью. В состав программы должны быть включены действующие ведомственные программы, а также долгосрочные целевые программы, направленные на решение задач в сфере реализации муниципальной программы. Кроме того, в состав программы должны включаться разделы (подпрограммы), направленные на обеспечение нормативно-правового, налогового, тарифного регулирования в сфере реализации программы.

4) Принцип индивидуальной ответственности ответственных исполнителей и соисполнителей программы, их структурных подразделений и должностных лиц за реализацию программ, подпрограмм и мероприятии (достижение конечных результатов).

Каждый орган местного самоуправления (подразделение Нерюнгринской районной администрации), осуществляющий полномочия по решению вопросов местного значения в какой-либо сфере, должен отвечать, по крайней мере, за одну программу. При этом руководитель органа (подразделения) несет персональную ответственность за достижение установленных целей, задач и показателей программы (программ).

Несколько программ рекомендуется разрабатывать в случаях, если:

- орган осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения в нескольких сферах;

- помимо ведомственных целей (которые могут быть решены в рамках одного ведомства) могут быть межведомственные цели и задачи, достижение которых должно быть вынесено в отдельную программу.

В случае, если орган отвечает за несколько муниципальных программ, его структура должна обеспечивать безусловное разделение ответственности за реализацию программ (подпрограмм) между структурными подразделениями. При этом сферы ответственности между структурными подразделениями не должны пересекаться. Аналогичным образом должна быть установлена персональная ответственность за реализацию отдельных мероприятий программы (на уровне структурных подразделений и должностных лиц).

5) Принцип конкурентного характера распределения бюджетных средств между ответственными исполнителями на реализацию интенсивного варианта программы. Данный принцип является ключевым для создания системы мотивации органов власти к повышению эффективности бюджетных расходов.

Ключевым элементом создания системы мотивации к повышению эффективности расходов должно стать внедрение конкуренции между распорядителями бюджетных средств за средства бюджета, направляемые на реализацию интенсивного варианта программы, то есть мероприятий, направленных на развитие сферы реализации программы, не относящихся к текущему финансированию. Размер средств бюджета, передаваемых ответственным исполнителям на реализацию интенсивного варианта, будет зависеть от качества представленных обоснований и доказанности потребности в дополнительных ресурсах. При определении объема заявок на финансирование может использоваться как принцип установления предельных объемов ассигнований для конкретного органа (на первом этапе), так и принцип свободного формирования объема заявки с дальнейшим конкурсным распределением ассигнований.

Аналогичным образом, на конкурентной основе, могут распределяться незапланированные дополнительные доходы бюджета.

Принцип конкурсного распределения средств может также использоваться при проведении секвестра бюджета в случае сокращения доходной части вследствие неблагоприятных экономических обстоятельств.

6) Принцип обоснованности муниципальных программ.

Муниципальные программы, являясь сложным инструментом бюджетного планирования, требуют тщательной проработки и высококвалифицированной оценки их содержания как на этапе разработки и утверждения, так и на этапе оценки достигнутых результатов. Кроме того, важность решаемых задач и объем распределяемого финансирования требуют, чтобы принимающий программы орган имел высокий административный статус, а также мог обеспечить открытость и прозрачность процесса распределения бюджетных средств между программами.

Реализация данного принципа возможна при соблюдении следующих условий:

- обязательная экспертиза проектов программ, включая использование инструментов независимой и общественной экспертизы;

- утверждение программ коллегиальным координационным органом, на который также должны быть возложены функции по контролю и оценке результатов программ.

7) Принцип включенности муниципальных программ в бюджетный процесс на этапах принятия и исполнения решения о бюджете.

При переходе к программному бюджету изменения, вносимые в бюджетный процесс, должны обеспечивать следующие результаты:

- распределение бюджетных ассигнований с учетом не только сложившегося уровня расходов, но и результативности деятельности различных субъектов бюджетного планирования;

- использование результатов оценки деятельности ответственного исполнителя, как информационного ресурса при принятии решений о распределении бюджетных ассигнований;

- учет при принятии решений о распределении бюджетных ассигнований интересов различных заинтересованных сторон, обеспечение баланса интересов в данном процессе.

Процесс формирования, согласования и утверждения муниципальных программ должен стать неотъемлемой частью процесса формирования муниципального бюджета, который после завершения переходного периода будет состоять из совокупности муниципальных программ, а также минимальной по объему непрограммной части.

При этом в переходный период должна быть обеспечена преемственность с существующей структурой бюджета, для чего необходимо формировать бюджет, как в разрезе программ, так и в традиционном функциональном и ведомственном представлении.

В рамках бюджетного процесса утверждение муниципальных программ должно быть полномочием Нерюнгринской районной администрации, а утверждение Решения о бюджете, включающего все муниципальные программы в целом - полномочием Совета депутатов. Таким образом, обеспечивается должный баланс ответственности между исполнительной и законодательной властью.

Для полного и эффективного внедрения программного бюджета необходимо обеспечить программное представление бюджета не только на этапе планирования, но и на этапе исполнения бюджета. При этом на переходном этапе возможно параллельное сосуществование действующего и программного представления для обеспечения преемственности и плавного перехода от действующей бюджетной классификации к классификации в разрезе программ и видов расходов.

8) Принцип открытости и прозрачности механизмов разработки и утверждения муниципальных программ.

Одной из целей внедрения программного бюджета является создание понятного и открытого механизма формирования и представления бюджета, которые будут достигаться с помощью утверждения бюджета в разрезе программ по видам расходов, а также использованием процедур публичного представления и обсуждения проектов муниципальных программ (публикация проектов на интернет-сайтах, проведение публичных слушаний, привлечение независимых экспертов к оценке проектов программ).

4. Основные цели и задачи перехода к программному бюджету.

Основными целями перехода к программному бюджету являются:

- обеспечение ориентации деятельности органов местного самоуправления на достижение целей и задач социально-экономического развития муниципального образования;

- создание системы планирования и исполнения муниципального бюджета, которая обеспечивает увязку объемов финансирования отраслей общественного сектора с полученными результатами;

- повышение эффективности расходов муниципального бюджета;

- создание прозрачной и понятной для населения и депутатов Совета депутатов системы представления бюджета, в которой четко определяются объемы финансирования конкретных направлений и ожидаемые результаты;

- реализация установленных на федеральном и республиканском уровне новых принципов формирования бюджета.

Основными задачами перехода к программному бюджету являются:

- разработка нормативно-правовой базы, регламентирующей переход к программному бюджету, совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих применение отдельных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, с целью включения их в единую систему планирования и исполнения бюджета;

- повышение уровня ответственности муниципальных служащих за результаты деятельности;

- создание организационных механизмов, обеспечивающих связь объемов бюджетного финансирования с показателями результатов деятельности ответственных исполнителей муниципальных программ;

- организация мониторинга исполнения бюджета, при котором будет оцениваться не только эффективность, обоснованность, целевое использование бюджетных средств, но и достижение установленных показателей результатов.

5. Структура муниципальных программ.

Муниципальная программа должна состоять из подпрограмм, нацеленных на решение отдельных программных задач. На первом этапе в качестве подпрограмм могут рассматриваться действующие долгосрочные целевые программы в соответствующей сфере (до окончания срока их реализации). Действующие ведомственные целевые программы могут включать в состав подпрограмм в качестве основных мероприятий.

В случае если муниципальная программа носит локальный характер (например, вследствие ограниченности сферы, регулируемой ответственным исполнителем программы), такая программа может состоять из перечня мероприятий без деления на подпрограммы.

Принятие решение о судьбе действующих долгосрочных целевых программ зависит от уровня межведомственного взаимодействия, необходимого для реализации данных программ. В случае, если программа носит локальный характер и не требует сложного межведомственного взаимодействия, такая программа может быть включена в муниципальную программу на уровне подпрограммы.

Программы, требующие сложного межведомственного взаимодействия, могут быть утверждены в качестве отдельных муниципальных программ. При этом в документе об утверждении такой программы должен быть указан ответственный исполнитель программы, а также перечень органов - соисполнителей программы. К программе также должен прилагаться регламент межведомственного взаимодействия в рамках реализации такой программы, устанавливающий ответственность органов-соисполнителей перед ответственным исполнителем программы за достижение результатов в сфере своей ответственности.

Муниципальная программа может также включать подпрограмму, которая направлена на обеспечение создания условий для реализации муниципальной программы, в которую включаются расходы на содержание органов местного самоуправления - ответственных исполнителей и соисполнителей программы.

Муниципальная программа должна иметь следующую структуру:

1) паспорт муниципальной программы, содержащий основные параметры программы (по аналогии с целевыми программами);

2) текстовая часть муниципальной программы по следующим разделам:

а) характеристика текущего состояния сферы реализации программы (перечень основных проблем, результаты SWOT-анализа);

б) цели и задачи программы;

в) ресурсное обеспечение программы;

г) подпрограммы (основные направления), реализуемые в составе муниципальной программы, с указанием основных мероприятий;

д) перечень целевых индикаторов и показателей;

е) организация управления программой и контроль за ходом ее реализации, в том числе управление рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей программы;

ж) методика оценки достижения конечных результатов программы.

3) приложения к текстовой части муниципальной программы, содержащие информацию о планируемых расходах, а также необходимые данные, расшифровывающие отдельные разделы текстовой части;

4) подпрограммы муниципальной программы. Муниципальные программы разрабатываются в двух вариантах - базовом и интенсивном:

- базовый вариант формирования программы определяет основные параметры развития отрасли при объемах финансирования, необходимых для обеспечения возложенных на ответственного исполнителя функций с учетом возможностей местного бюджета.

- интенсивный вариант формирования программы определяет параметры развития отрасли при финансировании, обеспечивающем достижение стратегических целей, улучшение состояния отрасли, существенное снижение негативных факторов, сдерживающих эффективное развитие отрасли. Интенсивный вариант предусматривает расходы на развитие и модернизацию отрасли.

При этом мероприятия, определяющие интенсивный вариант реализации программы, включаются в программу в качестве отдельной подпрограммы.

Таким образом, система подпрограмм включает в себя:

- подпрограммы, определяющие базовый вариант реализации программы (исходя из имеющихся функций органов местного самоуправления, текущего финансирования и действующих ведомственных целевых программ);

- подпрограммы, содержащие действующие долгосрочные целевые программы (на срок их реализации);

- подпрограмма, направленная на обеспечение создания условий для реализации муниципальной программы (содержание органов местного самоуправления - ответственного исполнителя и соисполнителей программы);

- подпрограмма, определяющая интенсивный вариант реализации программы (мероприятия, направленные на развитие сферы реализации программы, выходящие за рамки текущего финансирования).

6. Требования к содержанию муниципальной программы.

В разделе "Характеристика текущего состояния сферы реализации муниципальной программы" должна содержаться развернутая постановка проблемы, включая SWOT-анализ текущего состояния с указанием объективных показателей, прогноз развития сферы реализации программы, обоснование связи с приоритетами социально-экономического развития муниципального образования, сопоставление ситуации в рассматриваемой сфере по сравнению с другими схожими муниципальными образованиями Республики Саха (Якутия) и Российской Федерацией в целом (при возможности проведения такого сравнения).

В разделе "Цели и стратегические направления программы" должны быть представлены развернутые формулировки основной цели и стратегических направлений программы.

Основная цель программы должна отражать конечные результаты реализации программы, при этом задачи должны быть направлены на достижение основной цели программы.

Цель программы - стратегическая цель деятельности ответственного исполнителя программы, соответствующая приоритетам развития муниципального образования и направлениям развития подведомственной отрасли. Цели устанавливаются на весь срок действия программы (5 лет). Целью являются показатели конечного социально-значимого результата. За достижение целей несет ответственность орган местного самоуправления - ответственный исполнитель программы (персональная ответственность - руководитель органа).

Цель должна обладать следующими свойствами:

- специфичность (цель должна соответствовать сфере реализации муниципальной программы);

- конкретность (не допускаются размытые (нечеткие) формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное толкование);

- достижимость (цель должна быть достижима за период реализации муниципальной программы);

- релевантность (соответствие формулировки цели ожидаемым конечным результатам реализации программы).

Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать специальных терминов, указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов достижения цели.

Задачи - тактические задачи, необходимые для достижения цели ответственного исполнителя программы. Задачи могут носить как среднесрочный характер (5 лет), так и устанавливаться на краткосрочную перспективу (до 3 лет). Набор задач должен быть необходимым и достаточным для достижения цели. Показателями задач могут быть как показатели конечного, так и непосредственного результата.

Подпрограммы должны формироваться таким образом, чтобы обеспечивать решение задач программы (одной или нескольких). Систему целеполагания и систему подпрограмм целесообразно формировать таким образом, чтобы целями подпрограмм были задачи муниципальной программы, при этом подпрограммы не должны пересекаться (не должно быть двух различных подпрограмм, направленных на достижение одной задачи программы).

Подпрограммы будут состоять из перечня мероприятий, необходимых для достижения задач программы. По каждому мероприятию будет установлен показатель, характеризующий результат реализации мероприятия. Результаты выполнения мероприятий подпрограммы должны измеряться показателями непосредственных результатов.

Целевые индикаторы программы, количественно характеризующие ход ее реализации, решение определенных стратегических направлений и достижение цели муниципальной программы, должны:

а) отражать специфику развития конкретной отрасли, проблем и основных задач, на решение которых направлена реализация муниципальной программы;

б) иметь количественное значение, измеряемое или рассчитываемое по утвержденным методикам;

в) непосредственно зависеть от решения основных стратегических направлений реализации муниципальной программы.

Данный раздел должен включать непосредственные и конечные результаты на период реализации программы, а также значения целевых индикаторов долгосрочной программы социально-экономического развития муниципального образования. Программы должны предусматривать вариантное планирование значений целевых показателей в зависимости от объема бюджетных ассигнований. Для реализации данного положения на этапе бюджетного планирования ответственные исполнители должны провести обоснование их системы и объемов их финансирования. При этом целесообразно представить не менее двух вариантов решения выявленных проблем с различными объемами финансирования. В зависимости от объема финансирования подпрограммы могут быть представлены различные значения показателей, характеризующих достижение целей и задач муниципальной программы в целом.

Наравне с показателями конечных и непосредственных результатов программами должны быть предусмотрены показатели эффективности бюджетных расходов в их общепринятом понимании, а именно показателей удельных расходов бюджетных средств на достижение единицы непосредственного и конечного результата. При этом необходимо определить такие показатели по каждой из задач программы, ограничив их число.

Показатели подпрограмм должны быть увязаны с показателями, характеризующими достижение целей и решение задач муниципальной программы. Следует привести обоснование состава и значений показателей (индикаторов) и оценку влияния внешних факторов и условий на их достижение.

Показатели (индикаторы) должны иметь запланированные по годам количественные значения, измеряемые или рассчитываемые по утвержденным методикам и определяться на основе данных федерального либо регионального статистического наблюдения.

Для показателя указываются периодичность (годовая, квартальная, месячная и т.д.) и вид временной характеристики (за отчетный период, на начало отчетного периода, на конец периода, на конкретную дату и т.д.).

Раздел "Организация управления программой и контроль за ходом ее реализации, в том числе управление рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей программы" должен содержать:

- сведения об ответственных исполнителях, соисполнителях программы, осуществляющих управление программой;

- информацию об исполнителях (соисполнителях), ответственных за подготовку и предоставление оперативной (или годовой) отчетности и информационных данных, сроки представления и т.д.;

- механизмы управления программой в целях повышения эффективности ее реализации.

Анализ рисков реализации муниципальной программы и описание мер управления рисками реализации муниципальной программы предусматривает:

- идентификацию факторов риска по источникам возникновения и характеру влияния на ход и результаты реализации муниципальной программы;

- качественную, и, по возможности, количественную оценку факторов рисков;

- обоснование предложений по мерам управления рисками реализации муниципальной программы.

Раздел "Методика оценки достижения конечных результатов программы" разрабатывается ответственными исполнителями с учетом специфики программы.

Методика оценки достижения конечных результатов программы представляет собой алгоритм оценки ее фактической эффективности в процессе и по итогам реализации программы.

При проведении оценки достижения конечных результатов программы должны учитываться фактические достижения целевых индикаторов с учетом объема ресурсов, направляемых на их достижение.

Методика оценки эффективности муниципальной программы (подпрограммы) должна учитывать необходимость проведения оценок:

- степени достижения целей и решения задач программы;

- степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств республиканского бюджета;

- степени реализации мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).

В разделе "Ресурсное обеспечение программы" должны быть указаны параметры финансирования на весь период реализации программы с разбивкой по годам с учетом средств федерального, республиканского, местного бюджетов, привлекаемых внебюджетных источников, средств хозяйствующих субъектов по базовому и интенсивному вариантам. Объем бюджетных ассигнований указывается в ценах планируемых лет.

Предельный объем расходов муниципального бюджета на реализацию муниципальной программы при ее формировании должен определяться решением Нерюнгринской районной администрации. При этом Решением о бюджете будет определяться объем финансирования на текущий финансовый год и плановый период. Порядок ежегодной корректировки объема и структуры расходов муниципального бюджета на реализацию муниципальной программы будет определяться Порядком составления проекта бюджета Нерюнгринского района на очередной финансовый год и плановый период.

7. Общие требования к порядку разработки, согласования и утверждения муниципальной программы.

Разработка муниципальной программы осуществляется на основании перечня муниципальных целевых программ Нерюнгринского района, формируемого Нерюнгринской районной администрацией и утверждаемого главой муниципального образования.

Непосредственным исполнителем подготовки Перечня муниципальных программ является Управление экономического развития и муниципального заказа Нерюнгринской районной администрации.

Перечень программ определяется на основании:

- долгосрочной программы социально-экономического развития Нерюнгринского района;

- полномочий муниципального образования, определенных законодательством Российской Федерации и Республики Саха (Якутия).

Не допускается разработка и утверждение программы в случае, если данная программа не включена в перечень муниципальных программ.

Перечень муниципальных программ должен содержать:

- наименование программы;

- наименование ответственного исполнителя;

- наименование соисполнителей программы;

- наименование подпрограмм.

Муниципальные программы разрабатываются на срок пять лет в целях реализации долгосрочной программы социально-экономического развития Нерюнгринского района, во взаимосвязи с программами, принятыми на республиканском уровне.

Муниципальные программы разрабатываются ответственным исполнителем в соответствии с методическими рекомендациями по разработке муниципальных программ, которые утверждаются Нерюнгринской районной администрацией по согласованию с финансовым органом муниципального образования (далее - методические рекомендации).

Работа с муниципальными программами должна включать следующие последовательные этапы:

1) Аналитический этап:

Данный этап предполагает проведение Управлением экономического развития и муниципального заказа анализа действующих стратегических документов Нерюнгринского района и Республики Саха (Якутия), а также действующих концепций и программ развития отраслей экономики и социальной сферы. В случае отсутствия документов, определяющих стратегию социально-экономического развития муниципального образования, должна быть обеспечена их разработка и принятие. Результатом анализа должен стать перечень сфер реализации муниципальных программ с указанием органов местного самоуправления (их структурных подразделений), ответственных за реализацию муниципальных программ в указанных сферах. Данный перечень подлежит утверждению на заседании Бюджетной комиссии.

2) Направление финансовым органом ответственным исполнителям программ информации о предельных объемах бюджетных ассигнований на реализацию муниципальных программ в рамках базового варианта.

3) Направление финансовым органом ответственным исполнителям программ информации о предельных объемах бюджетных ассигнований на реализацию муниципальных программ в рамках интенсивного варианта (если лимитирование заявок установлено положением о программах).

Следует отметить, что конкурсный характер распределения ассигнований должен внедряться постепенно. На первоначальных этапах внедрения программного бюджета до ответственных исполнителей должен доводиться ориентировочный уровень предельных ассигнований на реализацию интенсивного варианта программы. Вопрос изначального распределения ассигнований должен рассматриваться на заседании Бюджетной комиссии с участием всех заинтересованных сторон.

Часть подпрограмм (мероприятий), предложенных ответственными исполнителями программ сверх предельных объемов бюджетных ассигнований и признанных Бюджетной комиссией целесообразными, могут быть отложены и профинансированы за счет дополнительных доходов бюджета.

В дальнейшем при отработке системы целеполагания, а также механизмов распределения бюджетных ассигнований в зависимости от достигнутых результатов и муниципальных приоритетов бюджетной политики в планируемом периоде может быть рассмотрена возможность изменения подходов к распределению бюджета на реализацию программ развития (интенсивного варианта). В частности, может быть рассмотрена возможность прекращения установления предельных объемов ассигнований для каждого ответственного исполнителя с тем, чтобы исходный размер заявки на ассигнования из бюджета ничем не ограничивался. Преимуществом данного подхода является высокая степень свободы ответственных исполнителей в демонстрации возможностей достижения результативности при различных уровнях финансирования, что может привести к выявлению не очевидных заранее резервов деятельности. Вместе с тем, при использовании такого подхода появляется вероятность того, что размер бюджетных заявок превысит объем бюджета, что сделает их анализ более трудоемким и осложнит принятие окончательного решения.

4) Составление проекта программы, включая проекты подпрограмм.

Разработка проекта муниципальной программы должна осуществляться ответственным исполнителем программы.

Внутренний порядок разработки проекта программы должен определяться:

- для органов местного самоуправления (структурных подразделений администрации), имеющих статус юридического лица - приказом (распоряжением) руководителя органа;

- для структурных подразделений администрации, не имеющих статуса юридического лица - распоряжением главы администрации.

В рамках разработки проекта программы ответственный исполнитель должен осуществить следующие действия:

- определить перечень и состав подпрограмм (включая ведомственные и долгосрочные целевые программы), подлежащих включению в программу;

- разработать планы мероприятий по каждой подпрограмме (за исключением действующих ведомственных и долгосрочных программ). При необходимости возможно направление запросов подведомственным получателям бюджетных средств для определения состава мероприятий и потребности в бюджетных ассигнованиях на их финансирование.

- сформировать на основе планов мероприятий перечень соисполнителей - органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и иных организаций, ответственных за реализацию отдельных мероприятий;

- распределить финансирование по подпрограммам и мероприятиям, исходя из предельных объемов ассигнований, установленных финансовым органом в рамках базового варианта программы;

- разработать подпрограмму, определяющую интенсивный вариант реализации и программы, включая обоснование финансовых затрат на ее реализацию;

- разработать показатели оценки непосредственного результата для подпрограмм и мероприятий, а также показатели конечного результата для программы в целом;

- разработать методику проведения мониторинга и оценки эффективности мероприятий программы в подведомственной сфере.

5) Этап экспертной оценки и доработки программы.

Проект программы должен быть представлен на экспертизу в Управление экономического развития и муниципального заказа, а также финансовый орган муниципального образования. Проект программы может быть также направлен независимым экспертам, а также должен быть размещен на официальном сайте муниципального образования.

Результатом этапа должно стать направление экспертами заключений на проект программы, содержащих рекомендации по их доработке. Указанные замечания и рекомендации должны быть учтены ответственным исполнителем программы при формировании окончательного текста программы. В случае несогласия с замечаниями и рекомендациями экспертов ответственный исполнитель программы должен подготовить мотивированный и обоснованный ответ, который прилагается к проекту программы, направляемому в Бюджетную комиссию.

6) Рассмотрение проекта программы на заседании Бюджетной комиссии.

Комиссия должна рассмотреть представленные программы. При оценке обоснованности особое внимание следует уделить подпрограмме, определяющей интенсивный вариант реализации программы. Критериями для оценки таких подпрограмм могут быть следующие:

- насколько острой и актуальной для муниципального образования является проблема, на решение которой предлагается выделить дополнительные средства;

- в какой мере выделение дополнительных средств позволит продвинуться в решении данной проблемы и, тем самым, в достижении целей, поставленных администрацией;

- какова запланированная эффективность использования бюджетных средств;

- в какой мере соответствующий ответственный исполнитель обеспечивал достижение показателей результативности и эффективности в предшествующие периоды (включая результаты реализации долгосрочных и ведомственных программ);

- представил ли ответственный исполнитель обоснование того, что из всех возможных вариантов решения рассматриваемой проблемы выбран наиболее предпочтительный с точки зрения результативности и эффективности;

- обеспечил ли ответственный исполнитель программы использование внутренних резервов для решения рассматриваемой проблемы.

Рекомендации Комиссии вместе с текстами программ и экспертными заключениями направляются главе администрации. Глава администрации должен рассмотреть представленные рекомендации Комиссии и принять решение (издать постановление) об утверждении муниципальной программы либо ее отклонении. Утвержденные муниципальные программы подлежат направлению в финансовый орган для включения в проект бюджета Нерюнгринского района на следующий плановый период.

7) Формирование и утверждение бюджета Нерюнгринского района на 3-летний период в соответствии с действующей схемой бюджетного процесса; приведение муниципальных программ в соответствие с решением о бюджете.

Формирование проекта бюджета должно проводиться в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса Российской Федерации и действующим Положением о бюджетном процессе. При этом на переходном этапе в Нерюнгринский районный Совет депутатов представляется бюджет как в программном, так и в традиционном функциональном и ведомственном представлении. Проект бюджета также должен включать аналитические документы, позволяющие сопоставить разные варианты представления бюджета.

После утверждения бюджета Нерюнгринским районным Советом депутатов, в случае, если в ходе утверждения бюджета были внесены изменения, затрагивающие содержание программ, Нерюнгринская районная администрация своим постановлением должна утвердить изменения в муниципальные программы.

8) Мониторинг и оценка реализации муниципальной программы.

Мониторинг и оценка результатов программы должен проводиться в соответствии с разделом 8 настоящей Концепции.

9) Корректировка и досрочное прекращение муниципальной программы.

Ответственный исполнитель программы вправе принимать решения о внесении изменений в перечни и состав мероприятий, сроки их реализации, а также - в соответствии с законодательством - в объемы бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий в пределах утвержденных лимитов бюджетных ассигнований на реализацию муниципальной программы в целом.

Указанное решение принимается при условии, что планируемые изменения не приведут к ухудшению плановых значений целевых индикаторов и показателей муниципальной программы, а также к увеличению сроков исполнения основных мероприятий муниципальной программы.

Решение о корректировке или досрочном прекращении реализации программы принимается по результатам проведения мониторинга и оценки на заседании Бюджетной комиссии с соблюдением в дальнейшем установленных административных и бюджетных процедур.

Внесение изменений в утвержденную программу осуществляется в следующих случаях:

- установление невозможности достижения стратегических целей и результатов программы без внесения в состав задач и мероприятий программы изменений, не требующих дополнительного финансирования;

- установление невозможности достижения стратегических целей и результатов программы за счет предусмотренных объемов финансирования по причинам внешнего по отношению к деятельности ответственного исполнителя характера, риски возникновения которых описаны в утвержденной программе;

- исключение из компетенции ответственного исполнителя части полномочий, в пределах которых реализуется соответствующая программа;

- изменение нормативных правовых актов, устанавливающих объемы расходов на финансирование действующих обязательств.

Досрочное прекращение муниципальной программы обязательно в случаях:

- исключения всех полномочий, в рамках которых реализуется программа, из состава вопросов местного значения и полномочий, отнесенных к компетенции муниципального образования;

- ликвидации органа местного самоуправления - ответственного исполнителя данной программы;

- исключения из компетенции ответственного исполнителя всех полномочий, в пределах которых реализуется программа;

- установления в ходе ежегодного мониторинга невозможности достижения стратегических целей и результатов программы за счет предусмотренных объемов финансирования по причинам внутреннего характера, либо по причинам внешнего характера, риски наступления которых в программе не описаны.

В случае досрочного прекращения программы ответственным исполнителем должны быть приняты решения относительно порядка завершения выполнения либо расторжения всех заключенных в рамках реализации программы договоров, в том числе относительно всех незавершенных инвестиционных объектов.

8. Организация мониторинга и оценки эффективности реализации муниципальных программ.

Мониторинг и оценка итогов реализации муниципальных программ должны стать неотъемлемой частью бюджетного процесса. Периодичность проведения мониторинга может быть различной и будет зависеть от характера решаемой задачи. Например, для анализа исполнения муниципальных заданий подведомственными учреждениями, необходим ежеквартальный мониторинг; для оценки хода исполнения инвестиционной программы мониторинг должен проводится не реже 1 раза в полгода, и т.д. Для мониторинга должны использоваться формы государственного, муниципального и ведомственного статистического наблюдения, представляемые получателями бюджетных средств и ответственным исполнителем программы регулярные отчеты, данные опросов населения, данные средств массовой информации.

Основой для проведения ежегодной оценки деятельности ответственного исполнителя станет годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности муниципальной программы (далее - годовой отчет).

Оценка деятельности ответственного исполнителя будет производиться по показателям эффективности и по показателям непосредственных результатов. При этом будет анализироваться динамика значений показателей конечных результатов. В случае если выполнение показателей непосредственных результатов не привело к ожидаемой динамике конечных результатов, ответственный исполнитель должен будет проанализировать причины подобного расхождения. Воздействие невыполнения показателей конечных результатов на выделение бюджетных ассигнований ответственному исполнителю программы в этих условиях будет носить опосредованный характер.

Оценка эффективности реализации муниципальной программы (подпрограммы) будет осуществляться на основе утвержденной методики.

В случае выявления отклонений фактических результатов в отчетном году от запланированных на этот год по всем вышеуказанным направлениям должно быть представлено аргументированное обоснование причин:

- отклонения достигнутых в отчетном периоде значений показателей от плановых, а также изменений в этой связи плановых значений показателей на предстоящий период;

- значительного недовыполнения одних показателей в сочетании с перевыполнением других или значительного перевыполнения по большинству плановых показателей в отчетном периоде;

- возникновения экономии бюджетных ассигнований на реализацию муниципальной программы (подпрограммы) в отчетном году;

- перераспределения бюджетных ассигнований между мероприятиями муниципальной программы (подпрограммы) в отчетном году;

- исполнения плана по реализации муниципальной программы (подпрограммы) в отчетном периоде с нарушением запланированных сроков.

Годовой отчет будет формироваться ответственным исполнителем программы, и представляться в Управление экономического развития и муниципального заказа. А также в финансовый орган Нерюнгринского района.

Годовой отчет должен иметь следующую структуру:

- конкретные результаты реализации муниципальной программы, достигнутые за отчетный год применительно к целям и задачам программы;

- сведения о достижении значений показателей (индикаторов) муниципальной программы, подпрограмм муниципальной программы, долгосрочных целевых программ, с обоснованием отклонений по показателям (индикаторам), плановые значения по которым не достигнуты;

- запланированные, но не достигнутые результаты с указанием нереализованных или реализованных не в полной мере мероприятий с указанием причин неисполнения и возможных последствий;

- информация об использовании бюджетных ассигнований и внебюджетных средств на реализацию мероприятий муниципальной программы;

- информация о внесенных изменениях в муниципальную программу;

- предложения по дальнейшей реализации муниципальной программы.

По результатам анализа отчетов Управление экономического развития и муниципального заказа и финансовый орган должны подготовить и представить Бюджетной комиссии мотивированное заключение о выполнении (или невыполнении) ответственным исполнителем установленных показателей, а также рекомендации по дальнейшему финансированию программы, ее корректировке, прекращению, либо применению к ответственным должностным лицам мер материального или дисциплинарного воздействия.

На основании отчетов администраторов и заключений финансового органа и Управления экономического развития и муниципального заказа Бюджетная комиссия должна вынести решение о результатах реализации программы в отчетном периоде, либо, в случае завершения программы, об итогах реализации муниципальной программы.

При этом, в зависимости от результатов анализа, в решении должны содержаться рекомендации:

- о продолжении реализации программы;

- о прекращении реализации программы;

- о внесении изменений в программу;

- о разработке новой программы (подпрограммы) в данной сфере;

- о принятии мер дисциплинарного и (или) материального воздействия к ответственным должностным лицам.

Решение Комиссии с приложением отчета ответственного исполнителя и заключений финансового органа и Управления экономического развития и муниципального заказа должно быть направлено главе Нерюнгринской районной администрации. Решение также может направляться в Совет депутатов Нерюнгринского района, а также в контрольно-счетный орган муниципального образования.

9. Основные риски перехода на программный бюджет.

Процесс перехода на программно-целевой принцип формирования и исполнения бюджета несет в себе существенные риски, связанные как с содержательными, так и идеологическими факторами. Основными рисками перехода являются:

1. Идеологическая и функциональная неготовность органов управления и финансовых органов к переходу на планирование и исполнение бюджета в разрезе муниципальных программ, подпрограмм, мероприятий и видов расходов.

Основным инструментом для минимизации данного риска является постепенное внедрение программного бюджетирования в практику. При этом на переходном этапе возможно и необходимо параллельное существование различных представлений бюджета и бюджетных классификаций для обеспечения плавного и естественного замещения существующего ведомственного представления бюджета программным представлением.

Важным инструментом преодоления риска также является переход на исполнение бюджета в разрезе программ.

2. Незавершенность нормативно-правового регулирования системы управления программным бюджетом и отсутствие опыта их практического применения на федеральном уровне, и как следствие - проблемы с формированием аналогичных документов на региональном и муниципальном уровне.

Данный риск является внешним, и возможности по его устранению у Нерюнгринской районной администрации минимальны. Однако минимизация его последствий возможна с помощью следующих инструментов:

- изучение нормативных документов регионов и муниципальных образований, имеющих опыт внедрения программного бюджетирования;

- организация взаимодействия с федеральными и республиканскими органами власти, разрабатывающими нормативные акты в рамках программного бюджета, участие в проводимых семинарах и конференциях, использование возможностей удаленного консультирования ("горячие линии", интернет-форумы);

- установление переходного периода для внедрения программного бюджета.

3. Несовершенство системы стратегического планирования и отсутствие актуальных стратегических документов, и как следствие - сложность определения целей, задач и адекватных показателей (индикаторов) достижения результатов муниципальных программ.

Для устранения данного риска на предварительном этапе должна быть предусмотрена разработка стратегии развития муниципального образования на долгосрочную перспективу, Программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, а также разработка прогноза социально-экономического развития на срок бюджетного планирования.

4. Сложность однозначного отнесения значительного числа целей и сфер деятельности к зоне ответственности одного органа местного самоуправления (структурного подразделения администрации) - и как следствие, опасность появления значительного числа межведомственных программ с неизбежным размыванием ответственности за достижение результата.

Инструментами минимизации данного риска являются:

- построение системы целеполагания, в максимальной степени исключающей дублирование целей программ;

- оптимизация структуры органов управления и их подразделений для установления четкой системы ответственности за программы, подпрограммы и мероприятия;

- установление такого регламента межведомственного взаимодействия органов управления, который предполагал бы подконтрольность соисполнителей программ ответственным исполнителям программ в рамках реализации конкретных программных мероприятий.

5. Отсутствие мотивации к повышению эффективности расходования бюджетных средств. Отсутствие мотивации связано как с недостатками действующего сметного принципа финансирования, так и с отсутствием связи между размером денежного содержания муниципальных служащих и достигнутыми органом и его сотрудниками результатами деятельности.

Данный риск является одним из основных при внедрении инструментов управления, ориентированного на результат. Минимизация данного риска возможна с помощью:

- создания системы оценки деятельности муниципальных служащих с установлением персональной ответственности за результаты реализации муниципальных программ, подпрограмм и мероприятий;

- изменения системы оплаты труда муниципальных служащих с привязкой размера денежного содержания к исполнению плановых показателей реализации программ;

- внедрения инструментов поощрения органов, эффективно расходующих бюджетные средства, предполагающего сохранение остатков денежных средств, выделенных на реализацию муниципальных программ, в распоряжении органа управления при условии достижения плановых показателей реализации программ.

6. Недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих в части навыков стратегического планирования, системного целеполагания, управления по результатам.

Для минимизации данного риска возможно использование следующих инструментов:

- организация обучения муниципальных служащих в рамках семинаров и краткосрочных курсов повышения квалификации;

- постепенное, с установлением переходного периода, внедрение инструментов программного бюджетирования в практику.