Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 23 июня 2011 г. N 3-11/11 О признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) "Об образовании"

Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия)
от 23 июня 2011 г. N 3-11/11

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Александровой Р.С. с участием прокурора Тарасовой И.Г. при секретаре Дудайти А.Ш. рассмотрел в открытом судебном заседании "23" июня 2011 г. дело по заявлению

Заместителя Прокурора республики Саха (Якутия) о признании недействующими отдельных положений закона Республики Саха (Якутия) "Об образовании",

установил:

23 мая 1995 г. законодательным органом Республики Саха (Якутия) - Государственным Собранием (Ил Тумэн) принят Закон "Об образовании" 3 59-1. Закон опубликован в официальных средствах массовой информации - "Якутские ведомости" N 19 23 июня 1995 г.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Закона от 23 мая 1995 г. следует читать как "З N 59-I"

Закон действует в настоящее время с учетом внесенных в него изменений 13 апреля 2010 г. и 15 декабря 2010 г. Изменения, внесенные в Закон, опубликованы в газете "Ил Тумэн" 30.12.2010 г.

Заместитель Прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению положения частей 2, 3 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 7, частей 3, 4, 5, 6 статьи 7, части 2 статьи 11 Закона Республики Саха (Якутия) "Об образовании" по тем основаниям, что они приняты с превышением полномочий и содержат нормы, противоречащие положениям Закона Российской Федерации "Об образовании".

В судебном заседании прокурор поддержал заявление в полном объеме, в части оспаривания части 3 статьи 1 Закона уточнил, что оспаривается абзац первый этой части.

Представители законодательного органа - Жирков Е.П. и Иванов П.В. не согласились с заявлением и пояснили, что все оспариваемые нормы приняты в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, установленных в статье 29 Закона РФ "Об образовании".

При этом по статье 1 оспариваемого Закона пояснили, что данная норма не устанавливает право на определение собственной государственной политики в Республике Саха (Якутия), а определяет форму осуществления реализации государственной политики Российской Федерации в Республике. По части 3 статьи 1 Закона РС (Я) пояснили, что организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования действительно является Федеральная целевая программа развития образования. Однако в этой программе субъектам Российской Федерации рекомендовано разработать и принять региональные целевые программы развития образования, финансируемые за счет средств бюджета субъекта. Эта программа разработана и принята Республикой Саха (Якутия). При этом основные цели и задачи Федеральной целевой Программы развиваются соответствующими региональными программами, которые учитывают национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности конкретного региона и направлены на решение вопросов, отнесенных законодательством Российской Федерации в области образования к ведению субъектов Российской Федерации. По этим основаниям статья 1 Закона Республики Саха (Якутия) не противоречит положениям федерального законодательства.

По статье 7 оспариваемого Закона Республики Саха (Якутия) представители законодательного органа не согласились с заявлением прокурора по тем основаниям, что данная норма не регулирует ни федеральные образовательные стандарты образования, ни национально-региональные компоненты этих стандартов, а определяет совокупность республиканских требований, вводимых в пределах полномочий республики по примерным учебным программам только определенных предметов. Эти требования, по мнению представителей, не могут быть установлены федеральным законодателем, поскольку составляют специфику региона, национальные и этнокультурные особенности в образовательных программах.

По этим же основаниям не согласны с заявлением прокурора в части оспаривания части 2 статьи 11 Закона Республики Саха (Якутия).

Представитель Министерства образования Республики Саха (Якутия) Ситникова Н.В. с заявлением прокурора не согласилась по тем же основаниям, что и представители Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), изложила доводы в обоснование своей позиции.

Выслушав доводы прокурора, представителей заинтересованных лиц, изучив материалы дела, суд полагает заявление прокурора подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона Республики Саха (Якутия) реализация государственной политики в сфере образования в Республике Саха (Якутия) осуществляется через деятельность органов государственной власти Республики Саха (Якутия) в пределах своих полномочий.

Данная норма оспаривается прокурором по тем основаниям, что в соответствии с пунктом 1 статьи 28 Закона Российской Федерации "Об образовании" реализация государственной политики в области образования отнесена к полномочиям федеральных органов государственной власти. Часть 1 статьи 29 этого Закона содержит исчерпывающий перечень полномочий субъекта Российской Федерации, среди которых отсутствует это полномочие.

Суд полагает, что доводы прокурора не основаны на законе по следующим основаниям.

Из содержания статьи 1 Закона Республики Саха (Якутия) "Об образовании", ее наименования и сопоставлении ее в совокупности с частями 1 и I# второй следует, что предметом регулирования части 2 статьи 1 является форма реализации государственной политики Российской Федерации через деятельность органов государственной власти Республики субъекта.

В оспариваемой норме не устанавливается право Республики Саха (Якутия) на осуществление самостоятельной государственной политики Республики Саха (Якутия) и самостоятельных полномочий в этой области. Из содержания Закона РФ "Об образовании" следует, что государственная политика в области образования определяется на уровне Российской Федерации, ее реализация осуществляется в каждом субъекте Российской Федерации, органах местного самоуправления через деятельность этих органов. В субъектах отсутствуют территориальные органы федерального Министерства образования Российской Федерации. В статье 28-1 Закона РФ "Об образовании" содержится перечень полномочий Российской Федерации в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации именно в связи с отсутствием территориальных органов федерального Министерства.

В оспариваемой норме предмет регулирования сужен до пределов полномочий субъекта. При таких обстоятельствах, суд не усматривает в содержании части 2 статьи 1 Закона РФ "Об образовании" - противоречий положениям федерального законодательства. Поэтому в удовлетворении заявления прокурора в этой части следует отказать.

В соответствии с частью 3 статьи 1 (абзац 1) Закона Республики Саха (Якутия) организационной основой деятельности органов государственной власти Республики Саха (Якутия) по реализации государственной политики в сфере образования является республиканская (государственная) программа развития образования, утверждаемая Президентом Республики Саха (Якутия).

Данная норма противоречит части 2 статьи 1 Закона РФ "Об образовании", согласно которой организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования. Федеральная целевая программа развития образования разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1 статьи 28 Закона РФ "Об образовании" разработка и реализация государственной политики в области образования отнесена к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования. Реализация государственной политики Российской Федерации в субъектах Российской Федерации не может быть основана только на региональных программах развития образования.

Буквальное толкование части 3 статьи 1 (абзац 1) Закона Республики Саха (Якутия) состоит в том, что единственной организационной основой деятельности органов государственной власти Республики Саха (Якутия) по реализации государственной политики в сфере образования является республиканская программа развития образования, утверждаемая Президентом Республики Саха (Якутия). В оспариваемой норме не содержится ссылок на Федеральную целевую программу.

При таких обстоятельствах, часть 3 статьи 1 (абзац 1) Закона Республики Саха (Якутия) противоречит положениям федерального законодательства как принятая с превышением полномочий.

Статья 7 Закона Республики Саха (Якутия) "Об образовании" регулирует реализацию принципа учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей в образовательных программах учебных учреждений в Республике Саха (Якутия).

При этом в пункте 2 части 1 определен порядок реализации этого принципа путем установления и введения республиканских требований по примерным учебным программам соответствующих предметов и курсов на основе федеральных государственных образовательных стандартов.

В частях 3, 4, 5, 6 статьи 7 этого закона раскрыта сущность вводимых республиканских требований и перечислены составляющие элементы этих требований; установлено, что эти требования являются основой для объективной оценки уровня освоения учащимися и выпускниками примерных учебных программ по перечисленным предметам; определен уполномоченный в области образования орган, имеющий право на введение республиканских стандартов и требований; определена периодичность разработки республиканских требований не реже одного раза в десять лет.

В части 2 статьи 11 Закона Республики Саха (Якутия) установлено правило, в соответствии с которым образовательные программы специальных (коррекционных) образовательных учреждений разрабатываются на базе основных образовательных программ, а также с учетом региональных, национальных и этнокультурных особенностей и республиканских требований.

Суд полагает, что оспариваемые прокурором нормы противоречат положениям федерального законодательства как принятые с превышением полномочий и содержащие не соответствующие федеральному законодательству нормы по следующим основаниям.

В Российской Федерации установлен принцип единства образовательного пространства на всей ее территории.

В соответствии п. 2 статьи 3 Закона Российской Федерации "Об образовании" федеральные законы в области образования регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Закона Российской Федерации "Об образовании" в Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, представляющие собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию.

В части 4 статьи 7 этого Закона раскрыто содержание этих требований, которые включают в себя требования к структуре основных образовательных программ, к соотношению частей образовательной программы и их объему, соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса; к условиям реализации основных образовательных программ; к результатам освоения основных образовательных программ.

Разработка и утверждение федеральных государственных образовательных стандартов отнесены согласно части 6 статьи 7 названного закона к ведению федеральных органов исполнительной власти.

В Приложении к Приказу Министерства образования и науки Российской Федерации от 06 октября 2009 N 373 (в редакции от 26 ноября 2010 г.) содержится подробное описание каждого из требований, - составляющих федеральный государственный образовательный стандарт, по предметам. В частности, по результатам освоения родного языка, литературного чтения на родном языке, и другим предметам.

Согласно части 5.2 статьи 29 Закона РФ "Об образовании" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено участие в разработке на основе федеральных государственных образовательных стандартов и требований примерных основных образовательных программ.

Участие органов государственной власти субъекта в разработке образовательных программ может выражаться в регулярном изучении этнокультурных потребностей и языковых прав участников образовательного процесса, разработке и принятии законов об изучении государственного языка субъекта, в изучении, анализе особенностей субъекта, в том числе региональных, национальных и этнокультурных особенностей, представлении предложений и замечаний с целью последующего включения федеральным органом определенных положений в образовательные программы.

В соответствии с п. 19.5 приведенного Приказа, программы отдельных учебных предметов, курсов разрабатываются на основе требований к результатам освоения основной образовательной программы начального общего образования и должны обеспечивать их достижение. В свою очередь требования к результатам освоения основной образовательной программы является одним из элементов федерального государственного образовательного стандарта.

Право установления региональных требований, обязательных при реализации основных образовательных программ, в том числе и по примерным учебным программам определенных предметов, органам государственной власти субъекта Российской Федерации, не предоставлено.

Установление региональных, не предусмотренных федеральным законодателем требований, нарушает единство образовательного пространства Российской Федерации, допускает возможность недифференцированного подхода к преподаванию и изучению государственных языков и иных определенных предметов на территории республики, допускает возможность нарушения прав определенных категорий обучающихся, к которым предъявлены региональные требования к условиям реализации основных образовательных программ по определенным предметам, к результатам освоения этих программ.

В части 3 статьи 7 Закона Республики Саха (Якутия) раскрыта сущность вводимых республиканских требований, а именно: требования к соотношению вариативной части учебных планов основных образовательных программ государственного заказа и общественного образовательного запроса; требования к условиям реализации основных образовательных программ по определенным предметам; требования к результатам освоения соответствующих основных и дополнительных образовательных программ. Эти требования фактически составляют сущность федеральных государственных образовательных стандартов, установление которых, как указано выше, отнесено к ведению федеральных органов государственной власти.

Недопустимость установления региональных (республиканских) требований относимо и к образовательным программам специальных (коррекционных) образовательных учреждений по тем же основаниям.

При таких обстоятельствах, оспариваемые прокурором положения статьи 7 и части 2 статьи 11 Закона Республики Саха (Якутия) "Об образовании" противоречат положениям федерального законодательства, как принятые с превышением полномочий и содержащие не соответствующие федеральному законодательству положения.

Доводы представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о том, что оспариваемые прокурором положения статьи 7 и 11 Закона РС(Я) "Об образовании" не противоречат положениям федерального законодательства и приняты в пределах полномочий субъекта, судом исследованы и подлежат отклонению по следующим основаниям.

Действительно, оспариваемые прокурором нормы не регулируют полномочия федеральных органов государственной области по установлению и утверждению федеральных государственных образовательных стандартов.

Однако соотношение сущности федеральных стандартов в образовании с учебными программами определенных предметов следует из анализа следующих норм. Федеральный государственный образовательный стандарт является основой для разработки примерной основной образовательной программы.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона РФ "Об образовании" образовательная программа (одним из видов которой является основная общеобразовательная программа) определяет содержание образования определенных уровня и направленности.

Уполномоченные федеральные государственные органы обеспечивают разработку примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности, региональных, национальных и этнокультурных особенностей (п. 5.1, 5.3 ст. 14 Закона РФ "Об образовании").

Примерные основные образовательные программы с учетом их уровня и направленности согласно части 6 статьи 9 (в редакции от 03 июня 2011 г.) включают в себя базисный учебный план, рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин и другие материалы.

В Письме Департамента общего образования Министерства образования и науки Российской Федерации от 19 апреля 2011 г. N 03-255 разъяснено, какие положения должны содержаться в программах отдельных учебных предметов на основании требований ФГОС. При этом разъяснено, что программы отдельных учебных предметов, курсов в структуре основной образовательной программы школы есть не что иное, как рабочие программы по отдельным учебным предметам. Разрабатываются они на основе примерных программ учебных предметов, которые входят в структуру примерной основной образовательной программы.

Порядок реализации принципа учета этнокультурных особенностей и языковых прав обучающихся при разработке федеральных государственных образовательных стандартов разъяснен в Письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 030848.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Письма Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. следует читать как "N 03-848"

По смыслу статьи 7 Закона РФ "Об образовании" отнесение федеральным законодателем вопросов разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов к компетенции соответствующих федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, не означает отмены правомочий субъекта Российской Федерации по созданию необходимых организационных, финансовых и иных гарантий для удовлетворения образовательных потребностей и запросов граждан в изучении государственных языков республики, вытекающих из предписаний статей 6, 29 настоящего Федерального закона, согласно которым вопросы изучения государственных языков республик в составе Российской Федерации, разработки и реализации региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных особенностей, регулируются законодательством этих республик.

Внесение дополнений в статью 14 Закона Российской Федерации "Об образовании" 03 июня 2011 г. о том, что примерные основные образовательные программы должны учитывать региональные, национальные и этнокультурные особенности (пункт 5.3 статьи 14), не свидетельствует о передаче органам государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по установлению и введению региональных (республиканских) требований к условиям реализации и освоения основных образовательных программ по родным языкам и литературе, национальным культурам народов Республики Саха (Якутия) и другим предметам.

Суд приходит к выводу о признании оспариваемых прокурором положений Закона Республики Саха {Якутия) недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу, поскольку на момент обращения прокурора в суд оспариваемые нормы применялись на территории республики и на основании их были реализованы права граждан и образовательных учреждений (п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г.).

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 253, 196-198 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление заместителя Прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворить частично.

Признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу абзац 1 части 3 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 7, части 3, 4, 5, 6 статьи 7, часть 2 статьи 11 Закона Республики Саха (Якутия) "Об образовании".

В удовлетворении заявления заместителя Прокурора Республики Саха (Якутия) о признании недействующей часть 2 статьи 1 Закона Республики Саха (Якутия) "Об образовании" отказать.

Сведения о принятом решении опубликовать в официальных средствах массовой информации после вступления решения в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня вынесения решения в окончательной форме.

Председательствующий

Р.С. Александрова