Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 24 февраля 2012 г. N 3-14/12 О признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей часть 1 статьи 26 Конституционного Закона Республики Саха (Якутия) от 15.02.1995 З N 51-I (в редакции Конституционного закона РС(Я) от 24.01.2006 306-З N 621-III) "О Правительстве Республики Саха (Якутия)" в части, касающейся федеральных органов государственной власти, со дня вступления в законную силу решения суда

Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия)
от 24 февраля 2012 г. N 3-14/12

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

председательствующего Дмитриевой Л.А.

при секретаре Дудайти А.Ш.

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске

дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Конституционного Закона Республики Саха (Якутия) от 15.02.1995 З N 51-I (в редакции Конституционного закона РС(Я) от 24.01.2006 306-З N 621-III) "О Правительстве Республики Саха (Якутия)"

установил:

15 февраля 1995 года постановлением Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 52-I принят Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15.02.1995 З N 51-I "О Правительстве Республики Саха (Якутия)" (далее - Закон), опубликованный в печатном издании "Якутские ведомости", N 10, 03.03.1995.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Конституционного Закона Республики Саха (Якутия) от 15.02.1995 З N 51-I (в редакции Конституционного закона РС(Я) от 24.01.2006 306-З N 621-III) "О Правительстве Республики Саха (Якутия)".

В обоснование заявления указано, что частью 1 статьи 26 Закона предусмотрено, что Правительство республики осуществляет контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти в республике, в том числе за исполнением полномочий, переданных органам местного самоуправления, и принимает меры к тому, чтобы министерства, другие органы государственного управления и местные администрации в полном объеме использовали предоставленные им права для выполнения возложенных на них задач и осуществления ими своих функций.

При этом, в силу статьи 28 Закона под исполнительными органами государственного управления понимаются министерства, государственные комитеты, республиканские органы федеральной службы, находящиеся на территории Республики Саха (Якутия), местные исполнительные органы государственной власти и другие органы, осуществляющие государственное управление и контрольные функции.

В связи с этим прокурор полагает, что названные оспариваемые положения части 1 статьи 26 Закона в их взаимосвязи со статьей 28 нормативного правового акта противоречат статье 12 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в той мере, в которой распространяют свое влияние на деятельность федеральных органов государственной власти, в том числе их территориальных органов, и должностных лиц этих органов при том, что у законодателя субъекта Российской Федерации отсутствуют полномочия по нормотворчеству в данной сфере. Осуществление контроля за деятельностью федеральных министерств и служб, их территориальных органов в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ не отнесено.

Кроме того, прокурором оспаривается статья 35 Закона, устанавливающая занятия и действия, несовместимые с пребыванием в составе Правительства республики. По мнению прокурора, оспариваемое положение нормативного правового акта в этой части вступает в противоречие со статьями 12, 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", так как не содержит положений указанных норм Федерального закона в полном объеме, а воспроизводит лишь часть названных норм. При том, что в силу части 2 статьи 2.1 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, за исключением депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и мировых судей, распространяются ограничения, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, прокурор полагает, что оспариваемые положения Закона в названной части сужают перечень ограничений, связанных с пребыванием в составе Правительства PC (Я), по сравнению с ограничениями, установленными Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", те противоречат федеральному законодательству.

В судебном заседании прокурор Самойлова В.В. требования поддержала в полном объеме, просит заявление об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., действующий на основании доверенности от 29.12.2011 г. N 1ГС-4855, представитель заинтересованного лица Правительства Республики Саха (Якутия) Сабирова А.В., действующая на основании доверенности от 16.12.2011 г. N 1218-П1, в судебном заседании с заявленными требованиями прокурора не согласились, считают их необоснованными.

Полагают, что часть 1 статьи 26 Закона не противоречит федеральному законодательству, поскольку не содержит положений о контроле за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

Считают необоснованными требования прокурора в части признания недействующими положений статьи 35 Закона по основаниям отсутствия в оспариваемой норме ряда положений, предусмотренных в качестве ограничений и обязанностей, налагаемых Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "О противодействии коррупции" на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. По мнению представителей заинтересованных лиц, часть 2 статьи 34 Закона, устанавливающая, что права, обязанности и социальные гарантии члена Правительства республики определяются действующим законодательством, позволяет в полной мере руководствоваться нормами действующего федерального законодательства при определении объема занятий и действий, несовместимых с пребыванием в составе Правительства республики.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении заявления и признании недействующими отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

15 февраля 1995 года постановлением Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) 3 N 52-I принят Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15.02.1995 З N 51-I "О Правительстве Республики Саха (Якутия)" (далее - Закон), опубликованный в печатном издании "Якутские ведомости", N 10, 03.03.1995.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Производство по данному делу в части оспаривания прокурором части 2 статьи 4, частей 1, 2, 3, 4 статьи 5, частей 2, 3, 4, 5 статьи 9, части 1 статьи 21, части 2 статьи 32, частей 4, 5 статьи 33 Закона прекращено определением Верховного суда PC (Я) от 24.02.2012 г.

Частью 1 статьи 26 Закона предусмотрено, что Правительство республики осуществляет контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти в республике, в том числе за исполнением полномочий, переданных органам местного самоуправления, и принимает меры к тому, чтобы министерства, другие органы государственного управления и местные администрации в полном объеме использовали предоставленные им права для выполнения возложенных на них задач и осуществления ими своих функций.

При этом, в силу статьи 28 Закона под исполнительными органами государственного управления понимаются министерства, государственные комитеты, республиканские органы федеральной службы, находящиеся на территории Республики Саха (Якутия), местные исполнительные органы государственной власти и другие органы, осуществляющие государственное управление и контрольные функции.

Согласно пункту "г" статьи 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности находятся в ведении Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ одним из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренным подпунктом "е", является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Часть 2 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ устанавливает, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ предусмотрено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности, полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Исходя из оспариваемой прокурором части 1 статьи 26 Закона, Правительство PC (Я) наделено контрольными функциями по отношению к органам государственного управления, которыми в силу статьи 28 Закона являются, в частности, и республиканские органы федеральной службы, находящиеся на территории Республики Саха (Якутия), а также другие органы, осуществляющие государственное управление и контрольные функции.

Анализ содержания вышеприведенных норм закона позволяет суду сделать вывод о том, что часть 1 статьи 26 Закона устанавливает контрольные функции Правительства PC (Я) по отношению ко всем расположенным на территории Республики Саха (Якутия) органам государственного управления, в число которых входят и федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы, деятельность которых определяется федеральным законодательством.

Таким образом, при осуществлении оспариваемого правового регулирования законодатель Республики Саха (Якутия) предусмотрел для исполнительного и распорядительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия) контрольные функции по отношению к федеральным органам государственной власти (их территориальным органам, расположенным на территории республики), при том, что деятельность названных органов регулируется федеральным законодательством. Тем самым законодатель субъекта вторгся в компетенцию Российской Федерации, в силу чего у суда имеются основания для удовлетворения заявленных прокурором требований о признании недействующими названных положений оспариваемого Закона (части 1 статьи 26), однако лишь в части, касающейся федеральных органов государственной власти.

Статьей 36 Закона установлены занятия и действия, несовместимые с пребыванием в составе Правительства Республики Саха (Якутия), в частности, установлено, что член Правительства PC (Я) не может занимать другую должность в органах государственной власти, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях и общественных объединениях; заниматься предпринимательской деятельностью лично либо через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующими субъектами, независимо от их организационно-правовой формы, на оплачиваемой основе; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельности; быть представителем по делам третьих лиц в государственных органах, в том числе в Правительстве республики; получать гонорары за публикации и выступления в средствах массовой информации в порядке осуществления служебной деятельности в качестве члена Правительства; быть депутатом Государственного Собрания (Ил Тумэн).

По мнению прокурора, оспариваемое положение нормативного правового акта в этой части вступает в противоречие со статьями 12, 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", так как не предусматривает ограничений, налагаемых на гражданина, замещающего должность государственной или муниципальной службы, названной нормой федерального законодательства. При том, что в силу части 2 статьи 2.1 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, за исключением депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и мировых судей, распространяются ограничения, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, прокурор полагает, что оспариваемые положения Закона в названной части сужают перечень ограничений, связанных с пребыванием в составе Правительства PC (Я), по сравнению с ограничениями, установленными Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", те противоречат федеральному законодательству.

Оспаривая вышеприведенные положения Закона, прокурор указывает на отсутствие в статье 35 Закона таких предусмотренных федеральным законодательством ограничений, связанных с замещением должности государственной или муниципальной службы, как запрет финансирования разрешенных для осуществления депутату видов деятельности (преподавательская, научная и иная творческая деятельность) исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (подпункт 3 пункта 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ); отсутствие права быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах местного самоуправления (подпункт 4 пункта 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ); запрет на использование в неслужебных целях информации, средств материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенных только для служебной деятельности (подпункт 5 пункта 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ); запрет на получение в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренных законодательством Российской Федерации вознаграждений и подарков от физических и юридических лиц (подпункт 7 пункта 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ); недопустимость принятия вопреки установленному порядку почетных и специальных званий, наград и иных знаков отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций (подпункт 8 пункта 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ); отсутствие права выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренностям государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями (подпункт 9 пункта 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ); запрет на вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями (подпункт 10 пункта 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ); запрет на разглашение или использование в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведений, отнесенных в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставших известными в связи с выполнением служебных обязанностей (подпункт 11 пункта 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ).

Вместе с тем анализ вышеприведенных положений оспариваемого нормативного правового акта и федерального законодательства свидетельствует о том, что противоречия как таковые между ними отсутствуют, при этом обжалуемые нормы Закона воспроизводят (дублируют) положения норм федерального законодательства, регулирующие вопросы, отнесенные к совместному ведению Российский Федерации и субъектов Российской Федерации, не в полном объеме, а частично. Судом установлено, что вышеприведенные нормы Закона соответствуют аналогичным положениям Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ), частичное же воспроизведение в оспариваемом нормативном правовом акте отдельных положений федерального законодательства само по себе не является свидетельством незаконности нормативного правового акта, при возникновении соответствующих правовых ситуаций указанные в федеральном законе и отсутствующие в законе субъекта РФ положения подлежат применению на всей территории Российской Федерации. В противном случае нарушается принцип единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения, принципа единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, установленных Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (статьи 4, 6).

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что нормы статьи 35 Закона в оспариваемой прокурором части не противоречат федеральному законодательству, основания для удовлетворения требований прокурора отсутствуют.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении требований прокурора, и признании названных оспариваемых положений Закона недействующими со дня вступления в силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей часть 1 статьи 26 Конституционного Закона Республики Саха (Якутия) от 15.02.1995 З N 51-I (в редакции Конституционного закона РС(Я) от 24.01.2006 306-З N 621-III) "О Правительстве Республики Саха (Якутия)" в части, касающейся федеральных органов государственной власти, со дня вступления в законную силу решения суда.

В остальной части требований отказать.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме

Судья

Л.А. Дмитриева